【正文】 這樣，在理性的驅(qū)使下各級(jí)政府與官員的機(jī)會(huì)主義傾向必然演變?yōu)闄C(jī)會(huì)主義行為， 會(huì)產(chǎn)生大量的投機(jī)與短期的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)MPACC 碩士學(xué)位論文 21 。只要其預(yù)算規(guī)模不至于大到足以引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì) 動(dòng)蕩的極限，上級(jí)政府或官員是不會(huì)采取嚴(yán)厲的控制措施的，反過來往往還會(huì)采 取默許的鼓勵(lì)。 在實(shí)踐中，這種上級(jí)政府一地方政府 一下屬官員的委托代理鏈條中，對(duì)預(yù)算 支出規(guī)模的擴(kuò)大還有著一種內(nèi)生的放大機(jī)制。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，自然官員就有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模 的內(nèi)在激勵(lì)。因此，對(duì)于地方政府提出的預(yù)算請(qǐng)求，上級(jí)政府往往沒有充分的信息 來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h，在缺乏有效的監(jiān)督甄別機(jī)制下，存在著很高的道德風(fēng) 險(xiǎn)。加之地方政 府官員在行使“代理人”職責(zé)時(shí)具有“經(jīng)濟(jì)人”身份，使他們?cè)谡谓?jīng)濟(jì)活動(dòng)中 的機(jī)會(huì)主義傾向在所難免。 [39]因此，事實(shí)上地方政府就成了上級(jí)政府和轄區(qū)內(nèi)的 企業(yè)和居民的代理人，形成了上級(jí)政府一地方政府官員一轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民雙 向委托代理關(guān) 系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。 按照我國當(dāng)前的干部任用制度，上級(jí)政府對(duì)地方政府行政長官的任免是具有 決定性作用的，上級(jí)政府與官員自然就成了地方政府各級(jí)官員的委托人。我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 之下，雖然財(cái)政上的分權(quán)是長期存在的，但我國的財(cái)政分權(quán)改革的原動(dòng)力與一般 意義上 分權(quán)理論中分析的并不一樣，后者認(rèn)為分權(quán)的動(dòng)力在于提高地方公共物品 的供給效率，使地方公共物品在最優(yōu)規(guī)模上以最低成本提供，而我國在很大程度 上是出于緩解財(cái)政收支缺口壓力，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面 的考慮來設(shè)計(jì)改革方案的。同時(shí)也可以通過預(yù)算最大化來擴(kuò)大自己的隊(duì)伍并一定程度滿足下屬效 用最大化的需求，獲得下屬和社會(huì)的認(rèn)同與贊譽(yù)而帶來的成就感。 這種行政上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的現(xiàn)實(shí)使我國各級(jí)政府在實(shí)際的價(jià)值判斷時(shí)又表 現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)：（ 1)中央政府主要側(cè)重于權(quán)力最大化，這主要是由于政治上的 集權(quán)使中央政府有兩方面的考慮：一方面集權(quán)的慣性使得中央政府覺得政治和政 權(quán)的穩(wěn)定是第一位的；另一方面政治上的集權(quán)使中央政府認(rèn)為只要能從行政上控 制 地方政府官員，其他的目標(biāo)也應(yīng)該可以藉此而得以實(shí)現(xiàn)。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身 也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人 利益、地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等等，可見政府并不一定只代表 公共利益；從另一個(gè)角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不 同的層次之分，中央政府與地方 政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共 利益方面也有著不同的價(jià)值取向。 [4176。中國地方政府近年來大量出現(xiàn)的或有負(fù)債與經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)具有一定 的內(nèi)在聯(lián)系，或者說是由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而產(chǎn)生的。經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)在發(fā)展中國家尤其突出。在有效需求不足、供給相對(duì)過剩、通貨緊縮的宏觀背景下，地方政府財(cái)政 收入的增長必然受到影響，而有些財(cái)政支出受多種因素的影響卻呈現(xiàn)出剛性。同時(shí)，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì) 將快速融入世界經(jīng)濟(jì)大潮之中，國際傳導(dǎo)機(jī)制也會(huì)把世界經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)傳遞到 我國，從而對(duì)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 MPACC 碩士學(xué)位論文 19 周期性波動(dòng)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一種常 態(tài)。如果這些項(xiàng)目的開發(fā)不理想，地方政 府必然欠下巨額債務(wù)，最后成為地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。 對(duì)于地方政府而言，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高本屆政府的政績，往往自主承 擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的投資負(fù)擔(dān)；在正?；I資渠道不暢、財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，為 了履行其職能，只能通過一些高風(fēng)險(xiǎn)渠道進(jìn)行投資和融資活動(dòng)，由此不可避免地 形成地方政府的直接債務(wù)和或有負(fù)債。同時(shí)，工業(yè)化進(jìn)程也 是資本、知識(shí)、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程，期間必然伴隨著大量的資本投入。沒有市場(chǎng)需求的投資必然導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)，大部 分所謂的首長工程、形象工程和政績工程虧損或破產(chǎn)，由此形成大量的壞賬，最 終成為地方政府的直接債務(wù)。以簡單 的 GDP 數(shù)字作為重要的衡量因素，這樣只有上幾個(gè)投資項(xiàng)目就會(huì)構(gòu)成最現(xiàn)實(shí)的政 績。一定程度上官員只對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況了解 不多，研究不深，加上缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，因而無法避免其行政過程中的決策失 誤，有的投資項(xiàng)目投產(chǎn)之日就是停產(chǎn)破產(chǎn)之時(shí)，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力， 造成大量的不良債務(wù)。 我國現(xiàn)行的干部管理體制和考核制度存在著不容忽視的問題，這些問題會(huì)嚴(yán) 重影響地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。作為統(tǒng)攬政府 收支的財(cái)政部門，只負(fù)責(zé)國債和政府外債的管理，對(duì)其他的政府性債務(wù)特別是或 有債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)不能進(jìn)行有效的監(jiān)管和控制，而這些部門一旦出現(xiàn)債 務(wù)危機(jī)，財(cái)政就要背包褓、補(bǔ)窟窿，嚴(yán)重沖擊財(cái)政預(yù)算的正常運(yùn)行。 我國目前還沒有一個(gè)對(duì)所有政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的部門。這使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上處于完全失控狀態(tài)，這對(duì)于地方 政府來說是一種更可怕的風(fēng)險(xiǎn)。 現(xiàn)行對(duì)地方政府的財(cái)政缺少一套對(duì)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)、量化、評(píng)估、報(bào) 告和信息披露的制度，難以盡早鑒別和有效防范財(cái)政運(yùn)行中的各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 三是缺少效益成本評(píng)估，沒有將負(fù)債成本與負(fù) 債效益緊密聯(lián)系起來進(jìn)行對(duì)比，從 而失去對(duì)負(fù)債的起點(diǎn)控制。 2. 財(cái)政預(yù)算管理落后。 基于地方本位主義和自身政績的原因，政府當(dāng)局對(duì)借債和擔(dān)保具有沖動(dòng)，而 對(duì)如何償債和能不能償還則沒有一個(gè)統(tǒng)籌預(yù) 算，對(duì)由于借債和提供擔(dān)保而引發(fā)的 的風(fēng)險(xiǎn)更是估計(jì)不足。 地方政府或有負(fù)債的產(chǎn)生雖然有其客觀必然性，但政府債務(wù)管理上的缺位和 漏洞以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清則是導(dǎo)致地方政府負(fù)債問題日趨嚴(yán)重的重 要原因。而現(xiàn) 行糧食流 通體制的改革卻回歸了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路。近幾年，多個(gè)證券機(jī)構(gòu)相繼出 現(xiàn)問題，其中的漏洞彌補(bǔ)有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)稼到了地方政府的身上，在經(jīng)濟(jì)全球化 的今天，金融風(fēng)險(xiǎn)始終伴隨，這使得地方政府所承擔(dān)的或有債務(wù)責(zé)任極其巨大。再次是在國家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷萎縮的情況下，對(duì)地 方政府的違規(guī)融資行為以及農(nóng)村自發(fā)形成的金融性組織缺乏必要的監(jiān)管，由此也 形成了大量的政府隱性或有負(fù)債。 首先是金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系不 明晰，在處理政府與國有銀行、國有銀行與國有企業(yè) 之間的關(guān)系上仍然帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，表現(xiàn)為國有銀行尚沒有取得獨(dú)立的 市場(chǎng)主體地位，其資本運(yùn)營仍受到來自政府的過多干預(yù)。但依 然存在諸多問題：現(xiàn)行投融資體制尚沒有造就真正法律意義上的多元投資主體； 不同投資主體之間投資范圍的界定仍不清晰；融資渠道混亂，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，風(fēng) 險(xiǎn)責(zé)任不明確；更為嚴(yán)重的是，大部分投融資行為都有一定的政府干預(yù)成分，一 旦債務(wù)違約行為發(fā)生，政府就得承擔(dān)投融資活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。整個(gè)融資過程的合 法性、規(guī)范性難以得到保證，而且融資過程中往往缺少必要的內(nèi)部控制，導(dǎo)致隨 后的償債過程難以得到科學(xué)規(guī)劃，償債風(fēng)險(xiǎn)失控。這些渠道的融資成本較高，融資本身就具有極高的風(fēng)險(xiǎn)， 如果使用不當(dāng)，監(jiān)管不力，一旦投資項(xiàng)目失敗，地方財(cái)政必須承擔(dān)最終清償責(zé)任， 形成地方財(cái)政的高風(fēng)險(xiǎn)或有負(fù)債。在地方財(cái)力有限的情況下，地方政府 不得不千方百計(jì)從不同渠道間接籌集資金。 3. 地方政府融資渠道受限。這樣，地方政府 部門參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)化了其舉債需求，一方面加重了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，使得 地方政府債務(wù)問題日趨嚴(yán)重；而政府資 產(chǎn)“公共產(chǎn)權(quán)”的特性又使得地方政府經(jīng) 濟(jì)行為的效益得不到保障，而且往往由于資產(chǎn)流失、貪污腐敗等原因而使得其舉 債效益極其低下，另一方面降低了財(cái)政資源的配置效率。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)范圍并沒有有 效的法律規(guī)范進(jìn)行界定，地方政府基于自身利益的驅(qū)使，具有強(qiáng)烈的參與動(dòng)機(jī)， 許多本應(yīng)通過市場(chǎng)解決的事務(wù) 政府仍然參與其中，表現(xiàn)在財(cái)政上就是支出范圍的 “缺位”與“越位”并存。 2. 政府與市場(chǎng)的邊界不清。省對(duì)其下級(jí)政府也是比照中央對(duì)省 財(cái)政的做法， 更沒有法律界定。我國自 1994 年實(shí)行分稅制后，中央和省級(jí) 財(cái)政在集中收入增量的同時(shí)，規(guī)范、完善的轉(zhuǎn)移支付體系卻遲遲沒有建立起來。同時(shí)，由于事 權(quán)職責(zé)不明晰，中央出政策，地方出錢的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這在一定程度上干擾 了 地方財(cái)政的正常運(yùn)行，加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，由此產(chǎn)生了巨額的地方政府負(fù) 債，導(dǎo)致地方政府償債能力下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。而事權(quán)責(zé)任的下放，使地方政府在財(cái)力相對(duì)減少的同時(shí)卻強(qiáng)化了支出責(zé)任。 [18]由此可以看出在財(cái)力向上級(jí)政府集中的同時(shí)，上級(jí)政府并未及時(shí)、 足額地向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，容易導(dǎo)致基層政府因財(cái)力過于緊張而舉債。此項(xiàng)負(fù)擔(dān)是 98 年糧改前的 3 倍； （ 3)省政府出臺(tái)的出口企業(yè) 退稅等額貸款貼息，要求縣財(cái)政負(fù)擔(dān) 25%。按照這一政策，中央財(cái) 政補(bǔ)貼后的差額全部由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。中國縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái) 政收入占全部財(cái)政收入不足 30%，卻承擔(dān)著 70%的支出任務(wù)。省級(jí)以下政府也采用類似的分稅制改革，這種制度必然使得財(cái)政 收入的增量部分向上級(jí)傾斜。在分稅制的實(shí)施過程中，中央對(duì)省采用“三分一返”的分 稅辦法，即分支出、分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實(shí)行稅收返還。 1994 至 2022年中央與地方收入比大約為 6： 4。按 1994 年分稅制的要求，中央收入為消費(fèi)稅、關(guān)稅、 75%的增值稅、隸屬于中央的企業(yè)所 得稅和鐵路、銀行系統(tǒng)的營業(yè)稅。 1994 年中央與地方政府之 間實(shí)行劃分稅種、自求平衡的財(cái)政體制后，收入向上集中、支出責(zé)任下移和轉(zhuǎn)移 支付不足的趨勢(shì)日益明顯。 現(xiàn)行分稅制改革總的指導(dǎo)思想是財(cái)權(quán)財(cái)力上收，事權(quán)責(zé)任下放。政 府作為經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)者，必然要承擔(dān)體制轉(zhuǎn)軌帶來的改革成本， 其中就包括地方政府的所承擔(dān)的巨額債務(wù)。經(jīng)過 20 多年的改革我國己經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。其中，體 制性的缺陷是地方政府債務(wù)得以形成并不斷增加的客觀條件和原因，而地方政府 和官員的主觀機(jī)會(huì)主義傾向是地方政府債務(wù)惡性膨脹的根本動(dòng)因，而在體制性缺 陷存在的條件下，機(jī)會(huì)主義傾向就轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致地方政府債 務(wù)的高速擴(kuò)張，帶來了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 其形成的原因可以分為體制性原因、經(jīng)濟(jì)性原因和地方政府與官員的利益動(dòng)機(jī)原 因，其中體制性原因和經(jīng)濟(jì)性原因是地方政府債務(wù)形成的客觀原因，而地方政府 與官員的利益動(dòng)機(jī)則是地方政府債務(wù)全面擴(kuò)張 的主觀動(dòng)因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政 府是我國政權(quán)的基石，是構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的主體部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基 層政府的過度負(fù)債可能會(huì)誘發(fā)各種經(jīng)濟(jì)和政治問題，必然會(huì)對(duì)我國政權(quán)的堅(jiān)實(shí)和 社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成極 大的危害，如果這個(gè)問題得不到妥當(dāng)?shù)慕鉀Q，就會(huì)構(gòu)成對(duì)我國經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的極大威脅。 [39]農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和財(cái)務(wù)開支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、 教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見肘了。北方某省至 2022 年底，由政府借 債余額占當(dāng)年省財(cái)政收入的比重為144178 % 。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，至 2022年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額為 2200 億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 400 萬元。 7. 債務(wù)問題的底層性與危害性 我國地方政府債務(wù)問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層表現(xiàn)得最為嚴(yán)重。 6. 債務(wù)成因的內(nèi)生性 在我國的財(cái) 政體系中，中央財(cái)政擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和總供給的任務(wù)，中 央財(cái)政的支出有很大一部分構(gòu)成國家經(jīng)濟(jì)政策的一部分，由此所導(dǎo)致的負(fù)債具有 主動(dòng)性和政治性。而在中西部地區(qū)，由于歷史、地理?xiàng)l件的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢， 財(cái)源貧乏，總體來講，財(cái)政收支狀況較差，負(fù)債的程度很高。據(jù)有關(guān)研究收集的數(shù)據(jù)，縣鄉(xiāng)財(cái)政是 最為困難的財(cái)政，全國赤字縣的比例達(dá)到了 50%,赤字鄉(xiāng)的比例更高，有的省份甚 至超過了 90%。從我國的具體情況分析，在不同級(jí)次的地方政府 之間，風(fēng)險(xiǎn)的程度是非均衡的，一般說來，省級(jí)和市級(jí)的財(cái)政雖然也存在一定的 債務(wù)問題，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所達(dá)到的程度。地方政 府債務(wù)的傳導(dǎo)性還表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)由下級(jí)地方政府向上級(jí)地方政府傳導(dǎo)，在 我國省以 下分稅制財(cái)政管理體制尚不十分完備的條件下，這種傳導(dǎo)性就更為明顯。中央政府與地方政府分為若干級(jí)次，對(duì)于政府職能的實(shí)現(xiàn)和效率的提高是不 可缺少的，但政府畢竟是一個(gè)統(tǒng)一的整體，地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦超出地方政府的 承受能力，中央政府必然會(huì)給地方以財(cái)政支持和幫助以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。 包括擔(dān)保債務(wù)等可以合理計(jì)量或估算的隱性及或有債務(wù)總額除以本年財(cái)政收入得到，總債務(wù) 負(fù)債率為上述兩者之和。另外，地方政府其他大量的或有負(fù)債也使地方政府負(fù)債具有鮮明的隱蔽性。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂集 資和加強(qiáng)債券發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問 題的通知》規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會(huì)公開集資。 表 某市三年本級(jí)政府債務(wù)余額與 GDP 的比較 (單位 :億元 ) 項(xiàng)目 2022 2022 2022 年末債務(wù)余額 GDP 債務(wù)占 GDP 百分比 % % % 資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)） 地方政府債務(wù)問題研宄 12 3. 債務(wù)形式的隱蔽性 我國的地方政府債務(wù)主要是隱性債務(wù)。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會(huì)對(duì)社會(huì)立即產(chǎn)生全面性的危害。 2. 債務(wù)主體的分散性 我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府，從整體角度上講，這些不同級(jí)次的數(shù) 量眾多的債務(wù)都是地方政府債務(wù)。如果按 202