【正文】 13 / 13。02項(xiàng)，一般行政管理事務(wù)。預(yù)算委員會(huì)是3個(gè)人，財(cái)經(jīng)委是32個(gè)人，這32個(gè)人中退休省長(zhǎng)、空軍司令、大國(guó)企老總等沒(méi)有財(cái)經(jīng)背景者占了一半，剩下的一半，多多少少跟經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但大部分是外行，真正的人民代表大會(huì)預(yù)算委員會(huì)是專家才是對(duì)的，而這些人在學(xué)科背景上不像那么回事，而且也不只是審查預(yù)算的，財(cái)經(jīng)委員會(huì)的整個(gè)財(cái)經(jīng)事務(wù)都是他們負(fù)責(zé)，預(yù)算只是其中一部分。這個(gè)時(shí)間實(shí)際上只有45天、30天，整個(gè)預(yù)算的編制過(guò)程，每年的6月份開(kāi)始，到次年1月份才到人大。人大審查批準(zhǔn)從每年一月份預(yù)算提案、建議就到了人民代表大會(huì)。如果真是考慮避開(kāi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，土地市場(chǎng)價(jià)格大幅下滑，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很快就會(huì)出來(lái)，地方財(cái)政破產(chǎn)的可能性不是沒(méi)有，現(xiàn)在由中央政府擔(dān)保發(fā)行的債務(wù)，這些東西可能會(huì)集中一起爆發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能性非常大，對(duì)地方債務(wù)要非常嚴(yán)?，F(xiàn)在把1986年的稅制撿回來(lái)，借尸還魂，不管多少人反對(duì)，在表面上看至少是合法的，這是另外一個(gè)說(shuō)法。所以重慶、上海房產(chǎn)稅改革堅(jiān)決不會(huì)把土地問(wèn)題融進(jìn)改革的范圍之內(nèi)，因?yàn)橥恋乜s水的話，財(cái)政非常困難。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常大。預(yù)算法不允許，大家只好走迂回的道路，通過(guò)融資平臺(tái)變通取得收入。在預(yù)算法里要說(shuō)清楚什么是“其它收入”，其它收入包含著哪些具體的內(nèi)容，必須要對(duì)“其它收入”做出明文規(guī)定。有的是放給政府讓其自己看著辦，就像1984年的稅收授權(quán)法案，1984年、1985年兩次授權(quán)，就是讓國(guó)務(wù)院跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，決定開(kāi)增什么稅或者停止什么稅，這個(gè)規(guī)定一直影響到現(xiàn)在。但我總覺(jué)得預(yù)算公開(kāi)的太粗俗，太簡(jiǎn)單。原法對(duì)此未置一詞，現(xiàn)在用了“預(yù)算應(yīng)該公開(kāi)”，“應(yīng)該公開(kāi)”而不是說(shuō)“必須公開(kāi)”，作為一個(gè)法律用語(yǔ)，“應(yīng)該”還是“不應(yīng)該”？馮興元：法律上講的“應(yīng)該”就是“必須”。第十一條預(yù)算公開(kāi)，稀松的法律條文。后來(lái)權(quán)力開(kāi)始回收，往上集中，分稅制以后，地方?jīng)]有好日子過(guò)了，財(cái)政收入從80%降到40%，地方財(cái)政沒(méi)錢(qián)了，怎么辦？只有靠賣(mài)地取得財(cái)政收入，這就是土地財(cái)政的來(lái)源，而且一直延續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出這樣的怪圈。當(dāng)時(shí)文革剛結(jié)束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大家從陰影中走出來(lái)，地方辦了很多好事：福利、發(fā)補(bǔ)貼，讓大家在80年代過(guò)得挺滋潤(rùn)，心情挺開(kāi)放。目標(biāo)達(dá)到了，所以后面的分稅制改革沒(méi)有必要進(jìn)行了。在1993年搞的分稅制改革，面臨的是什么樣的問(wèn)題？并不是1992年鄧小平南巡談話說(shuō)中國(guó)馬上就進(jìn)入一個(gè)市場(chǎng)社會(huì)了，而是市場(chǎng)社會(huì)需要集權(quán)化的權(quán)力機(jī)構(gòu)，本來(lái)是改革的好契機(jī)，但中國(guó)沒(méi)有往那兒走，中國(guó)一方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革，另一方面把權(quán)力收回中央。分稅制導(dǎo)致土地財(cái)政第八條國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。作為一條規(guī)定，這規(guī)定得非常含糊，誰(shuí)來(lái)決定哪些東西必須要列入預(yù)算，哪部分資產(chǎn)收益可以不列入，事實(shí)上是把這樣的權(quán)力放給了國(guó)務(wù)院，人大沒(méi)有權(quán)力管這樣的事。第十九條預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益；（三）專項(xiàng)收入；（四）其他收入。這第六條和第七條可以理解為國(guó)家預(yù)算涵蓋政府所有的預(yù)算收支。第六條各部門(mén)預(yù)算由本部門(mén)所屬各單位預(yù)算組成。原條款中的“宏觀調(diào)控”表達(dá)也不準(zhǔn)確。預(yù)算法未對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行表述現(xiàn)行《預(yù)算法》未對(duì)公民在預(yù)算過(guò)程中的權(quán)利進(jìn)行表述，預(yù)算似乎與公眾無(wú)關(guān)，只是被動(dòng)接受政府有關(guān)部門(mén)的指令，公民權(quán)利無(wú)從體現(xiàn)，相當(dāng)于限制了公眾參與預(yù)算管理。我國(guó)目前至少有19個(gè)稅種，19個(gè)稅種里，經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)法律程序形成法律的稅收是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，跟它有關(guān)系的不是稅收的專門(mén)法，而是稅收的征管法，稅收征管法勉強(qiáng)算上一個(gè)的話，只有3個(gè)法律，也就是說(shuō)，19個(gè)稅種里，只有兩個(gè)稅種是人大立法，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)表現(xiàn)在哪兒？人家都是國(guó)務(wù)院自己決定的，通過(guò)國(guó)務(wù)院條例、下文件就可以征收的。所以現(xiàn)在遇到了尷尬的局面：人大擺哪兒？人大如果是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，所有的問(wèn)題就都不是問(wèn)題了，但問(wèn)題是不是這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有那么大的權(quán)力?！皣?guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”和“最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)”是兩個(gè)概念，國(guó)家里面的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是一個(gè)說(shuō)法，也就是說(shuō)，除了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)還有別的權(quán)力機(jī)構(gòu)，你只是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的最高，第一個(gè)概念是整個(gè)國(guó)家里為最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，我們用的是后面的，這絕對(duì)不是含糊，也不是弄錯(cuò)了，這是非常嚴(yán)肅的一件事。憲法中寫(xiě)的是前一條還是后一條？有一位朋友說(shuō)是前一條，有人說(shuō)是后一條。人大跟國(guó)家到底是什么關(guān)系？人大跟國(guó)家到底是什么關(guān)系？也許人家很清楚，但我們很難領(lǐng)會(huì)它的重要性，比如說(shuō)憲法中寫(xiě)道，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)還是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。人大、政府和公民在公共預(yù)算中自己的權(quán)利（力）和責(zé)任，這里面都沒(méi)有涉及到?？倓t第一條：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理,加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法”。如何解決權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題是現(xiàn)在改革的關(guān)鍵，現(xiàn)在討論的預(yù)算法實(shí)際上就是把過(guò)于集權(quán)行政運(yùn)作的體制分散在一部預(yù)算中，讓其妥善處理高級(jí)政府和基層政府、各政府權(quán)力配置關(guān)系，同時(shí)允許更多的公民參與到預(yù)算決策和預(yù)算監(jiān)督的過(guò)程中，這實(shí)際上是分權(quán)的過(guò)程，關(guān)進(jìn)籠子的過(guò)程，是法治化的過(guò)程。像文革、三年困難時(shí)期，這都是權(quán)力過(guò)于集中的體制給中國(guó)帶來(lái)的血的教訓(xùn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代權(quán)力集中到一個(gè)人、兩三個(gè)人決定全國(guó)性的事，這樣的決策機(jī)制貫徹起來(lái)像流水一樣，貫徹到底，在這個(gè)過(guò)程中，中間沒(méi)有任何人是有權(quán)力可以不執(zhí)行上面的事，沒(méi)有這樣的機(jī)制，沒(méi)有“執(zhí)行錯(cuò)誤的政策會(huì)對(duì)不起老百姓，對(duì)不起自己的良心”的想法，即使這樣想，通過(guò)原來(lái)的官僚體制一層一層往上反映，信息、信號(hào)也會(huì)遞減，因?yàn)樯蠈庸賳T都不希望把自己所管轄地區(qū)的問(wèn)題往上報(bào)告，所以往上匯報(bào)的問(wèn)題可能會(huì)衰減，很