談?lì)A(yù)算法修訂為何一再被推遲-預(yù)覽頁(yè)
【正文】 到位，所以才出現(xiàn)這樣的情況。預(yù)算法2010年修改稿反倒退步了去年發(fā)生了一個(gè)事：國(guó)務(wù)院強(qiáng)力介入預(yù)算法修改。法律不光不到位，還有相矛盾的地方。預(yù)算表面是技術(shù)、工具問(wèn)題，實(shí)際上是敏感而重要的政治問(wèn)題，這是理解預(yù)算的起碼常識(shí)。預(yù)算法修改為什么敏感？預(yù)算本質(zhì)上不是政府自家的事，而是全社會(huì)、全體國(guó)民的共同之事，所以它應(yīng)該叫“公共預(yù)算”。預(yù)算是連接政府與國(guó)民的紐帶第二，預(yù)算是連接政府與國(guó)民的紐帶，是社會(huì)各階層、各集團(tuán)的利益中樞。從2008年之后，中國(guó)基層社會(huì)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這種對(duì)抗很多是由于土地財(cái)政產(chǎn)生的問(wèn)題，強(qiáng)拆背后就是土地財(cái)政問(wèn)題，形成了基層政府與民眾之間的尖銳對(duì)抗，甚至武力，這種暴力抗?fàn)幨录趲啄暌郧懊磕陰浊?，現(xiàn)在一年高達(dá)十幾萬(wàn)起，非?？膳?，這跟經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、人民切身利益沒(méi)有處理好有直接關(guān)系。解決這個(gè)問(wèn)題不是靠施仁政，不是靠教育官員對(duì)老百姓好一點(diǎn)，善一點(diǎn)，寬容一點(diǎn)，不是到年底去看望貧困人群，那都解決不了問(wèn)題，關(guān)鍵是在制度上解決分配問(wèn)題，怎么分配，國(guó)家二次分配環(huán)節(jié)在預(yù)算上都反映出來(lái)了，西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家有一種理論，將分配看成一個(gè)環(huán)節(jié)，不分初級(jí)分配和再次分配，這樣解決問(wèn)題，又是一個(gè)新的思路，而且越來(lái)越占分配理論的主流。過(guò)去傳統(tǒng)理念講政府如何治理社會(huì)，現(xiàn)在的理念變了，一個(gè)社會(huì)如何限制好政府的權(quán)力，什么能做，什么不能做？給它的權(quán)力設(shè)邊界？拿什么工具實(shí)現(xiàn)？其實(shí)好的預(yù)算就能做。當(dāng)殘害、剝削出現(xiàn)時(shí)，一般都跟財(cái)政稅收有關(guān)，別的還有什么理由？與民爭(zhēng)利。政府及其公務(wù)人員必須嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算花錢，凡沒(méi)有列入預(yù)算的公款便不能動(dòng)用。香港大學(xué)曾有一個(gè)教授老擔(dān)心政府財(cái)政汲取能力不夠，想方設(shè)法出主意，多征稅，征不上來(lái)想辦法征上來(lái)，如果一個(gè)政府連稅收都征不上來(lái)，政府就很危險(xiǎn)，就會(huì)出現(xiàn)困難，出現(xiàn)困難社會(huì)就不好處理，是這樣的邏輯關(guān)系。這樣的社會(huì)對(duì)政府花錢從來(lái)都是放開口子，像流水一樣，同時(shí)征稅一方還要學(xué)者出主意，這不是中國(guó)的出路，只有想方設(shè)法裝一個(gè)水龍頭，這個(gè)水龍頭就是預(yù)算，把預(yù)算給設(shè)置好，讓其在框架內(nèi)活動(dòng)，出了這個(gè)框架就不允許。怎么樣來(lái)設(shè)置？我們剛才講了預(yù)算，預(yù)算權(quán)力是分權(quán)制和分享的關(guān)系，人大、政府和公民分享預(yù)算權(quán)。現(xiàn)代預(yù)算的作用，就是給國(guó)家的預(yù)算體制上裝上一個(gè)“剎車裝置”，用來(lái)防止司法部門和官員獨(dú)斷專權(quán)，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權(quán)謀私，侵犯公眾權(quán)益。美國(guó)總統(tǒng)決定預(yù)算不是他自己，而是國(guó)會(huì)，而且美國(guó)還比其它國(guó)家多了一道鎖、拉鏈，這個(gè)拉鏈就是撥款權(quán)。預(yù)算只能在法治的軌道上進(jìn)行預(yù)算法本來(lái)就是法，有法律但不一定是法治，大獨(dú)裁者希特勒可以說(shuō)是依法把猶太人送進(jìn)集中營(yíng)，但這只是法律而不是法治。大量事實(shí)表明，中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法無(wú)力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生。經(jīng)常參加兩會(huì)的媒體記者感受到：參加政協(xié)的會(huì)議比人大會(huì)議聽著更過(guò)癮一些，那個(gè)會(huì)議能說(shuō)一些真話，而人民代表大會(huì)很難達(dá)到這樣的效果。如何提高人民代表的素質(zhì)，看懂預(yù)算的能力，代表的組成、來(lái)源都需要進(jìn)行改革。大家看看臺(tái)灣開會(huì)時(shí)的表現(xiàn)，明顯會(huì)看出誰(shuí)是真正的主人，誰(shuí)是公仆給大家來(lái)辦事，那樣的關(guān)系非常明顯。預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個(gè)開放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠(chéng)意和有能力吸納每一個(gè)公民參與政府預(yù)算的制定和修正過(guò)程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽證制度顯然是不可或缺的。要編制一個(gè)預(yù)算的籠子，把行政權(quán)力關(guān)在籠子里，這不是西方，這是人類的智慧，如果不關(guān)進(jìn)籠子里，權(quán)力肯定四處蔓延；要強(qiáng)化受托責(zé)任。30年中做過(guò)這樣的嘗試，在最開始的改革時(shí)，財(cái)政領(lǐng)域是減稅讓利，當(dāng)時(shí)基本上是國(guó)有企業(yè)，給企業(yè)放權(quán)，那是鄧小平時(shí)代的特點(diǎn)，鄧小平苦于中國(guó)權(quán)力過(guò)于集中，明白中國(guó)的問(wèn)題在哪兒。鄧小平的減稅讓利是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度吻合、方向一致的改革，從1994年分稅制改革之后就停了，中國(guó)那個(gè)時(shí)候又回到了集權(quán)的老路上，回到老路上已經(jīng)走了10多年。稍微懂得憲法常識(shí)者都會(huì)看出這是有問(wèn)題的：首先什么是“國(guó)家”？國(guó)家的宏觀調(diào)控？預(yù)算不只是涉及宏觀的問(wèn)題，還有微觀的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理是誰(shuí)管理？是政府管理還是人大？沒(méi)有講清楚，“國(guó)家”是個(gè)含混的概念。這樣的條文規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不一樣。這就給其它權(quán)力，比如黨派權(quán)力預(yù)留了豐富的空間。人大專業(yè)性較差，剛才已經(jīng)講過(guò)了。第六、七、八條與第十九條相互矛盾。但第十九條不是這樣規(guī)定的。修改稿列出“行政性收費(fèi)收入”，但未列“事業(yè)性收費(fèi)收入”，更沒(méi)有列“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)收入”，而且沒(méi)有把“社會(huì)保障”、“基金收入”列進(jìn)來(lái)，依照修改之后的預(yù)算法，現(xiàn)在的預(yù)算依然存在嚴(yán)重的不完整。原來(lái)的減稅讓利改革就停止了，從那兒改革以后，中央解決了兩個(gè)比重過(guò)低的問(wèn)題：中央財(cái)政收入占全部財(cái)政的比重下降，財(cái)政收入占GDP的比重下降，主要是解決這個(gè)問(wèn)題，而不是真正要分權(quán)，以分權(quán)為表象的分稅制改革其實(shí)解決的是集權(quán)問(wèn)題，這是1994年分稅制的目標(biāo)。其實(shí)中國(guó)心智最向上最開放最輕松時(shí)，在改革開放30年中還是80年代?！邦A(yù)算公開”有了，原來(lái)沒(méi)有，新的修改稿把“預(yù)算公開”放上去了。沒(méi)有對(duì)預(yù)算公開的標(biāo)準(zhǔn)（范圍、時(shí)間、方式、內(nèi)容、界限等）作出明確規(guī)定或者應(yīng)該公開的事。第二十八條，已名存實(shí)亡不允許地方發(fā)債，實(shí)際上地方早已經(jīng)發(fā)債了，地方政府沒(méi)有直接發(fā)債，是通過(guò)地方融資平臺(tái)進(jìn)行的，直接公開、透明的發(fā)債。城市投融資公司，基本以土地價(jià)值為融資，如果土地市場(chǎng)價(jià)格大幅度下滑，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)提前到來(lái)，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，土地價(jià)格的縮水，比土地財(cái)政本身問(wèn)題更嚴(yán)重。到底哪個(gè)是真的？如果是第一個(gè)，就麻煩了。人民代表大會(huì)先經(jīng)過(guò)預(yù)算工委，再到財(cái)經(jīng)委，最后到2月份工作完成以后，人大常委會(huì)決定上兩會(huì)，上每年3月的人民代表大會(huì)上審議。真正承擔(dān)起預(yù)算的立法、審查、批準(zhǔn)以及最后的執(zhí)行等一系列事，人大本身承擔(dān)不起，而且預(yù)算規(guī)定，從內(nèi)款項(xiàng)目分類來(lái)說(shuō)都非常粗略，比如說(shuō)01款：教育管理項(xiàng)目；01項(xiàng)：
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