試議修訂預(yù)算法的若干具體問題(參考版)
2025-03-29 03:54本頁面
【正文】 [18] 因為預(yù)算決策的重大問題多出現(xiàn)在資本性投資項目領(lǐng)域。況且，集體總辭職在國外可行，在中國卻不可行。另外，在集體決策中，這種故意或過失也很難量化到單個的個人以決定其責任?！ 16]因為從法律原理上講，一個人只能也只應(yīng)對自己的行為后果承擔法律責任?！八饺恕鳖A(yù)算是對自己收支的預(yù)算，是處分自身資財?shù)男袨椋菣?quán)利，是風險而不是法律責任。 [14]如2000年12月6日國務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于貫徹落實《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”(國發(fā)[2000]39號)就對特別項目支出的調(diào)減作出了以下規(guī)定：“中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障等預(yù)算資金如有調(diào)減，有關(guān)部門要列明調(diào)減的原因、項目、數(shù)額，經(jīng)財政部報國務(wù)院審核，確需調(diào)減的，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查批準”。 [13] 關(guān)于預(yù)算調(diào)整的定義，筆者得益于中央財經(jīng)大學(xué)馬海濤教授文章的啟示，在此深致謝意?！ 11] 參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年5月修訂第3版(增補本)，第1252頁。國務(wù)院對“決定”非常重視，2000年12月發(fā)出了“國務(wù)院關(guān)于貫徹落實《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”，這實際上就增強了權(quán)力機關(guān)的預(yù)算權(quán)力，也是一種相對動態(tài)的權(quán)力制衡調(diào)適?！ 9] 在立法監(jiān)督的制度建設(shè)和實踐方面，在審計監(jiān)督的實踐方面近些年來正在逐步加強，并取得了很大成果，但這些成果需要從完善法律制度(包括修訂《預(yù)算法》、《審計法》等)的高度加以立法保障?！ 8] 這種最高施政方針在多黨政治國家中，主要是各政黨談判達成的政治協(xié)議中諸多關(guān)于財政預(yù)算政策方面的協(xié)議條款?！ 7] 此一季度可以說是國家權(quán)力機關(guān)的“預(yù)算季”。資料來源可參見經(jīng)濟合作與發(fā)展組織編著、財政部財政科學(xué)研究所譯：《比較預(yù)算》，人民出版社2001年12月第1版?！ 4]具體內(nèi)容請參見1995年11月22日國務(wù)院發(fā)布實施的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第24條、25條、27條?！ 3] 即在本屆內(nèi)審議的法律草案?！ ∽⑨? [1] 《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，自1995年1月1日起施行，原由國務(wù)院于1991年10月21日發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》同時廢止。筆者較為具體的法律責任建議有兩點，一是完善預(yù)算法現(xiàn)有3條規(guī)定與相關(guān)法律的配合與銜接。 我國現(xiàn)行預(yù)算法第十章有3條關(guān)于“法律責任”的規(guī)定，與其他國家或地區(qū)預(yù)算法的規(guī)定相比并不顯少，因為許多國家的預(yù)算法根本就沒有或甚少法律責任規(guī)定。而從預(yù)算實踐考察，預(yù)算違法行為多發(fā)生于預(yù)算執(zhí)行中，而執(zhí)行中的違法行為在我國的《會計法》、《審計法》、《國庫管理條例》甚至《刑法》中都有相關(guān)規(guī)定 [17]，現(xiàn)行的主要問題不是預(yù)算法有沒有規(guī)定的問題，而是執(zhí)行不力問題、是執(zhí)法理念問題。但另一方面，預(yù)算決策尤其是預(yù)算編制決策(含審議通過)是集體決策，且預(yù)算過程中具有多元的利益主體及偏好、高度開放的外部環(huán)境壓力和多制約性，形成預(yù)算的諸多因素處于預(yù)算決策者自身控制之外，因而使預(yù)算違法行為又具有難歸責性、難受懲罰性 [16]。但深入的理論分析和現(xiàn)實考察卻表明：我國修訂預(yù)算法對預(yù)算違法行為的法律責任條款應(yīng)作一定規(guī)定但不宜太多。一般性項目被取消或一般性項目經(jīng)費結(jié)余達原項目經(jīng)費一定比例以上的，由項目預(yù)算單位報主管預(yù)算部門，轉(zhuǎn)送預(yù)算編制部門和財政部門做出處理，經(jīng)政府批準后報同級人大常委會備案。如因國防緊急設(shè)施或戰(zhàn)爭、經(jīng)濟上的重大變故、重大突發(fā)災(zāi)害(如地震、非典、洪水)等，主管預(yù)算部門可以商財政部門經(jīng)政府批準后先行支付部分經(jīng)費，然后編制預(yù)算，經(jīng)政府部門審核后報同級人大常委會審議批準。凡新增項目或新增項目費用達原項目費用一定比例以上、取消重大(或特定)項目或減少該等項目費用達原項目費用一定比例以上 [14]、將取消項目費用用于其他項目支出、或為彌補財政短收而謀劃新增增收措施等，應(yīng)由項目預(yù)算單位報主管預(yù)算部門，經(jīng)其審核后轉(zhuǎn)送預(yù)算編制部門和財政部門做出處理，經(jīng)政府審核后在同級人大常委會審議日一個月前報送，經(jīng)其審批通過后才可執(zhí)行。即在比例數(shù)以下者，可不經(jīng)調(diào)整程序而由行政機關(guān)調(diào)劑處理。由是以觀，表面上的預(yù)算調(diào)整定義問題，實際是現(xiàn)實生活中的大是大非問題。由此勢必造成財政資金的浪費、腐敗、權(quán)力濫用、不負責任和利益分配的扭曲等。減少支出隱含著支出項目立項不合理、或者依預(yù)算應(yīng)給老百姓的福利沒有兌現(xiàn)的危險。增加收入隱含著亂收費、收過頭稅、提高稅率、甚至開征新稅的危險。由此而產(chǎn)生的實踐之害是，這些情形是允許行政執(zhí)行機關(guān)在無任何規(guī)則、程序監(jiān)督的情況下完全不受限制而可以自由實施的。而這些未能涵蓋的情況在理論上與原有的經(jīng)批準的收支平衡表中的預(yù)算數(shù)相比，顯然是有改變的。更進一步地，它還未能涵蓋同時增加支出亦相應(yīng)增加收入，或者同時減少收入亦相應(yīng)減少支出而仍然保持收支平衡的情況。深究現(xiàn)行預(yù)算調(diào)整定義，其理論之誤在于它是建立在“以收定支”為基礎(chǔ)的收支平衡理論之上的預(yù)算調(diào)整，它控制的僅是因單獨增加支出、或因單獨減少收入而增加赤字 [12]的情況，是控制赤字的工具，而赤字是需要彌補的。據(jù)此嚴格推論，改變已經(jīng)經(jīng)過批準的預(yù)算收入、預(yù)算支出的任何情況即為預(yù)算調(diào)整。這一定義是不準確、甚至可以說是帶有重大缺陷的。突出表現(xiàn)在預(yù)算調(diào)整定義不準、允許進行預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”不明、預(yù)算調(diào)整的程序未能區(qū)別特殊情況的不同性質(zhì)加以區(qū)別對待。因此，預(yù)算調(diào)整實質(zhì)上要解決的是一個兩難的問題，如何在維護預(yù)算文件和立
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