【正文】 法機(jī)關(guān)的權(quán)威的同時而又賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)以一定的自由裁量權(quán)，以因應(yīng)變化了的環(huán)境的需要，提高行政效率，進(jìn)而更好地謀求人民的福利。這時就應(yīng)賦予預(yù)算的執(zhí)行以一定的彈性，此即預(yù)算調(diào)整。但是，國家預(yù)算決不是靜態(tài)的紙面，而是一個動態(tài)的調(diào)適過程。建立人民群眾就重大預(yù)算項目決策失誤提起公益訴訟的制度?！　?三)提高透明度，實行預(yù)算結(jié)果公開和預(yù)算過程的適度開放，加強(qiáng)人民群眾對預(yù)算的監(jiān)督　　要真正體現(xiàn)民主理財?shù)囊?，在修訂預(yù)算法中應(yīng)規(guī)定：除涉及國防機(jī)密、國家秘密者外，所有經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算文件、決算文件、預(yù)算調(diào)整文件及其審計結(jié)果的有關(guān)基本信息，都應(yīng)通過媒體或其他方式向社會公開。做好《預(yù)算法》和《審計法》之間的配合、銜接工作，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)中賦予審計機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機(jī)會。近些年來，我國的審計機(jī)構(gòu)在財政預(yù)算審計方面，取得了很大的成績。而設(shè)立新機(jī)構(gòu)剝離財政部門的預(yù)算編制權(quán)以后，可以使財政部門更好地集中精力做好財政收入入庫組織工作、財政資金的出庫審核、撥付工作以及財政資金使用中的監(jiān)督管理工作、政府支出集中采購工作，進(jìn)而提高我國財政資金的使用運營效率和效益。但在現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，由于利益主體多元化帶來的公共支出政策的多元性要求、由于財政經(jīng)濟(jì)總量的急遽擴(kuò)大、同時也由于部門預(yù)算、績效預(yù)算等的推行，這種由一個部門總管財政、代編預(yù)算并負(fù)責(zé)執(zhí)行的管理體制已經(jīng)變得越來越不適應(yīng)。其職責(zé)是規(guī)劃中長期總體財經(jīng)政策、確定年度財政預(yù)算整體方針和方案，審查各預(yù)算部門預(yù)算、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。筆者建議成立國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會，為跨部委的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其日常工作由行政管理與預(yù)算編制辦公室負(fù)責(zé)。該辦公室應(yīng)實行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員(預(yù)算師、預(yù)算分析師)相結(jié)合的管理制度，可考慮從財政部現(xiàn)有人員中和向社會公開招聘專門人才加以解決。(2)公共行政政策研究與績效分析評估。在國務(wù)院成立正部級的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立編制辦公室(但不一定非得司局級)，在總理、部長的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。而在部門預(yù)算的情況下，這將不利于加強(qiáng)對日益膨脹的財政支出壓力的實際控制。在預(yù)算部門、預(yù)算單位方面，不是集中在部門、單位負(fù)責(zé)人手中而是集中于財務(wù)部門。筆者認(rèn)為，我國行政系統(tǒng)預(yù)算決策機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)貫徹較高程度的集權(quán)與一定程度的分權(quán)相結(jié)合的精神，以保障預(yù)算決策高效運轉(zhuǎn)、按時完成?！　?。要較大規(guī)模地擴(kuò)編、實行專業(yè)審查師制度、加強(qiáng)預(yù)算政策效果審查。預(yù)算工作委員會在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時對全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會負(fù)責(zé)。政府應(yīng)在全國人大代表會議召開3個月以前將政府預(yù)算草案及審計報告提交人大常委會進(jìn)行審查。人大常委會對決算、有關(guān)預(yù)算決算的審計報告行使審查、批準(zhǔn)權(quán)。人大常委會事先就年度預(yù)算作實質(zhì)性的“三讀”審查并形成審查決議，享有修訂建議權(quán)、部門(或項目)預(yù)算否決權(quán)?！　「鶕?jù)中國的現(xiàn)實國情，筆者認(rèn)為中國的預(yù)算立法監(jiān)督權(quán)應(yīng)集中于全國人民代表大會(全國政協(xié)有一定民主監(jiān)督權(quán))，尤其是應(yīng)集中于常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國人大常委會。筆者冒昧地認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)之所以在預(yù)算問題上較少進(jìn)行監(jiān)控，某種程度上歸因于自身欠缺監(jiān)控的專業(yè)能力和實力。因為，立法權(quán)力資源本身就掌握在自己的手中，它是可以用來設(shè)定程序、加強(qiáng)自己的預(yù)算職權(quán)的 [10]。對此作以下分析和建議：　　。這種趨勢是我們修改預(yù)算法、界定中國各預(yù)算主體職權(quán)時必須充分注意的問題。這些預(yù)算決策者依職權(quán)在法律的框架范圍內(nèi)各自開展相應(yīng)的決策工作，并在國家(或選區(qū))最高施政方針的約束下進(jìn)行具體的預(yù)算談判和協(xié)調(diào) [8]。這種集權(quán)，在行政系統(tǒng)突出表現(xiàn)為預(yù)算編制決策權(quán)越來越集中于政府首腦、部門(單位)負(fù)責(zé)人及其直屬的龐大而又專業(yè)的預(yù)算編制部門的手中，尤其是政府首腦的手中?！　?二)構(gòu)建以行政系統(tǒng)為主導(dǎo)、行政系統(tǒng)和立法系統(tǒng)權(quán)力制衡的符合中國國情的編制、審批、執(zhí)行、管理、監(jiān)督體制　　世界各國預(yù)算的決策機(jī)制，因各自的政治架構(gòu)、法制傳統(tǒng)、歷史演進(jìn)不同而各不相同，并無完全統(tǒng)一的模式?！　?yīng)指出的是，前述時間劃分并不絕對，可以適度提前?！叭x”時對政府預(yù)算整體評估、形成審查決議 [7]?！岸x”時對各部門預(yù)算進(jìn)行審查，編制部門、相關(guān)預(yù)算部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會接受質(zhì)詢。國務(wù)院辦公會議通過，9月底提交人大常委會，并應(yīng)提交有關(guān)審計報告。財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會審核部門預(yù)算。　　4. 第5～7月，預(yù)算部門正式編制預(yù)算，報編制部門，同時報財政部門、審計部門。　　2. 第3月，預(yù)算編制部門匯總各部門計劃形成總體施政方案，經(jīng)國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會 [6]審核通過后，報國務(wù)院審批，下發(fā)編制概算指示。為使預(yù)算的編制更具有科學(xué)性、合理性、效益性，筆者認(rèn)為，預(yù)算從編制到最終提交全國人民代表大會應(yīng)有一年的時間周期。這一切應(yīng)通過修訂預(yù)算法進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計來予以克服。在這一過程的不同階段中，法定的預(yù)算主體應(yīng)依法定的職權(quán)在法定的時間按法定程序和規(guī)則做出相應(yīng)的預(yù)算決策，并根據(jù)變化的外部環(huán)境在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行彈性調(diào)適，以保障預(yù)算政策目標(biāo)的實現(xiàn)。鑒于中國預(yù)算部門多、附屬單位多、支出門類又很復(fù)雜的國情，并從預(yù)留三個月給全國人大常委會進(jìn)行實質(zhì)審查考慮，筆者認(rèn)為預(yù)算編制工作最好從預(yù)算年度的上一年度初就開始，也即一年的預(yù)算編制周期。要知道，我國現(xiàn)行預(yù)算是采用“基數(shù)加因素”編制，其編制審核過程尚顯緊張，如果今后采取“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”來編制，則根本就無法完成預(yù)算編制、審批工作，從而對預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性造成很大影響。受1999年12月25日第九屆全國人大常務(wù)委員會第十三次會議通過的“全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的