試議修訂預算法的若干具體問題-閱讀頁
2025-04-10 03:54本頁面
【正文】 ，一般群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用，預算法的修訂應(yīng)保障審計衛(wèi)士能夠行權(quán)并有制度保障。國務(wù)院預算編制、審核部門，人大常委會預算工作機構(gòu)為履行職責，可根據(jù)需要組織專家論證會、聽證會?！ ∷?、關(guān)于預算調(diào)整 在正常情況下，預算執(zhí)行機關(guān)嚴格按照經(jīng)過較長時間精心編制并經(jīng)立法機關(guān)依法定程序?qū)徟念A算文件執(zhí)行預算，這既為維護預算立法權(quán)威、維護預算法紀所必須，也是政府施政取信于民的重要方面。由于預算從編制到執(zhí)行有一個較長的周期，在預算執(zhí)行中，執(zhí)行預算文件時面對的實然環(huán)境和制定它時判斷預期的環(huán)境可能會有很大的不同，此時如果再拘泥于預算文件的規(guī)定執(zhí)行預算，反而對于人民的福利不利。但對這些調(diào)整還是應(yīng)該明確規(guī)定非常嚴格的條件，采取相對(年度預算程序)簡化但卻是必要的程序加以控制，以免其為執(zhí)行機關(guān)濫用?！ ∥覈F(xiàn)行預算法對預算調(diào)整定有專章(第七章)，但其內(nèi)容規(guī)定存在較大的問題?！ “次覈F(xiàn)行預算法第53條的規(guī)定：預算調(diào)整是指經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。《現(xiàn)代漢語詞典》明白無誤地告訴我們：“改變原有的情況，使適應(yīng)客觀環(huán)境和要求” [11]即為調(diào)整。而現(xiàn)行預算調(diào)整定義之誤在于它未能全面反映預算調(diào)整的所有情況，使國家預算監(jiān)督尤其是立法機關(guān)對預算執(zhí)行的監(jiān)督大打了折扣。因此，其所定義的預算調(diào)整實際上是不周延的預算調(diào)整，它僅只是預算追加(彌補)。也未能涵蓋單獨減少支出、增加收入，或者同時減少支出、增加收入而產(chǎn)生的盈余情況(即總收入額超過總支出額)?？伤鼈兙窗ㄔ陬A算調(diào)整的定義范圍之內(nèi)。應(yīng)當引起我們關(guān)切的是：在行政機關(guān)擁有行政立法資源、執(zhí)行資源的情況下，增加支出隱含著亂立項、亂花錢的危險。減少收入隱含著亂開減免稅口子、應(yīng)收不收的危險。同時增加支出亦相應(yīng)增加收入、同時減少收入亦相應(yīng)減少支出、同時減少支出而又增加收入都意味著相應(yīng)的經(jīng)濟資源(福利)在不同項目、不同利益群體身上沒有依原來預算的分配格局而發(fā)生了轉(zhuǎn)移。因此，我們不僅要注意到預算執(zhí)行中的財政赤字之害，還要注意到某些未受到監(jiān)管的平衡下的扭曲之弊，尤其應(yīng)注意到預算盈余的虛假形勢下可能存在的加重負擔、失信于民之害?！ ⊥ㄟ^以上分析，并考慮到給行政執(zhí)行機關(guān)以一定的裁量權(quán)，使某些細小的改變不必受預算調(diào)整程序的約束，筆者將預算調(diào)整定義為：經(jīng)批準的本級預算，在執(zhí)行過程中由于特殊情況的需要而單獨改變預算收入、預算支出或同時改變預算收入和預算支出的幅度達到一定百分比(如3%或2%)以上的部分變更 [13]。在比例數(shù)以上者，則區(qū)別情形，分為以下三種情況依相應(yīng)程序進行預算調(diào)整： ?！ ??！ ??！ ∥?、關(guān)于預算法律責任 時下要求在修訂預算法中“嚴定預算違法行為法律責任”的呼聲很高(筆者似乎感到財經(jīng)界尤甚)，作為法律人理應(yīng)對此呼應(yīng)。因為從理論上分析，國家預算的決策者和資金來源者是分離的，是受托人替他人作決策，是處分他人財產(chǎn)的行為，是一種義務(wù)和責任，因而具有可歸責性、可受懲罰性 [15]。尤其是在預算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣。否則，縱令增加許多法律責任條款，也只能是形同具文。筆者認為，減少預算決策失誤和違法行為的關(guān)鍵，主要不在于法律責任條款規(guī)定的多少，不在于“秋后算賬”，而在于政府財政職能的轉(zhuǎn)變 [18]、在于預算過程中預算主體權(quán)力制衡機制的確立、預算程序的完善以及人民群眾預算過程的適度參與和預算文件的公開、在于預算過程的全過程控制。二是在明確預算職權(quán)與程序的前提下，對那些繞開預算過程進行重大投資決策造成巨大損失的負有直接領(lǐng)導責任的責任人，由立法機構(gòu)或人民(以公益訴訟)要求其引咎辭職?！ 2] 如近些年來進行的政府采購制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、部門預算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中支付制度、農(nóng)村費稅改革與省、縣統(tǒng)籌制度等的試點和改革就是這方面的反映。按照全國人大常委會五年立法規(guī)劃，修訂后的《預算法》草案將于2005年年底提交全國人大常委會討論，并有望在2006年3月提請全國人民代表大會審議?！ 5] 絕大多數(shù)OECD國家的預算編制周期為10到12個月，而美國為18個月?！ 6] 此為筆者建議設(shè)立的一個機構(gòu)，下文將有專門討論?？紤]到國家預算對政府公共行政的極端重要性和對國家預算的立法控制的必要性，筆者認為現(xiàn)行全國人大常委會兩月一次的固定會議制度在“預算季”應(yīng)根據(jù)預算審議實際情況的需要作特別規(guī)定和調(diào)整。在我國，筆者以為應(yīng)是中國共產(chǎn)黨的政策綱領(lǐng)?！ 10] 如1999年12月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過“全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定”以后，全國各地有28個省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機關(guān)參照“決定”相繼制定了加強地方預算審查監(jiān)督的決定、規(guī)定或條例。它是非常符合預算立法控制監(jiān)督的規(guī)律的。 [12] “總支出超過總收入”，或者“舉借債務(wù)的數(shù)額增加”即赤字。參見馬海濤：《修正預算法的“地方軟肋”》，載于《法人》雜志2004年第5期，第36頁～38頁。 [15] 這是公共預算和“私人”預算的不同之處之一。此即法律的規(guī)則——權(quán)利與風險相伴，責任與義務(wù)共存。如果要求其對意志行為以外的因素產(chǎn)生的后果負責，而其又無故意或特別重大的過失，則顯然是加重和強化了法律責任。因此，除非要求集體總辭職，或要求個別過錯非常明顯的負有重大個人責任的人辭職，否則，責任追究是難于落實的?！ 17] 從實質(zhì)意義講，這些法律、法規(guī)都是廣義預算法。22 /
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