【正文】 因此，除非要求集體總辭職，或要求個(gè)別過(guò)錯(cuò)非常明顯的負(fù)有重大個(gè)人責(zé)任的人辭職，否則，責(zé)任追究是難于落實(shí)的。參見馬海濤：《修正預(yù)算法的“地方軟肋”》，載于《法人》雜志2004年第5期，第36頁(yè)～38頁(yè)。在我國(guó)，筆者以為應(yīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的政策綱領(lǐng)。按照全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2005年年底提交全國(guó)人大常委會(huì)討論，并有望在2006年3月提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議。否則，縱令增加許多法律責(zé)任條款，也只能是形同具文?！　?。因此，我們不僅要注意到預(yù)算執(zhí)行中的財(cái)政赤字之害，還要注意到某些未受到監(jiān)管的平衡下的扭曲之弊，尤其應(yīng)注意到預(yù)算盈余的虛假形勢(shì)下可能存在的加重負(fù)擔(dān)、失信于民之害?？伤鼈兙窗ㄔ陬A(yù)算調(diào)整的定義范圍之內(nèi)。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》明白無(wú)誤地告訴我們：“改變?cè)械那闆r，使適應(yīng)客觀環(huán)境和要求” [11]即為調(diào)整。由于預(yù)算從編制到執(zhí)行有一個(gè)較長(zhǎng)的周期，在預(yù)算執(zhí)行中，執(zhí)行預(yù)算文件時(shí)面對(duì)的實(shí)然環(huán)境和制定它時(shí)判斷預(yù)期的環(huán)境可能會(huì)有很大的不同，此時(shí)如果再拘泥于預(yù)算文件的規(guī)定執(zhí)行預(yù)算，反而對(duì)于人民的福利不利。修訂《預(yù)算法》(也包括修訂《審計(jì)法》)時(shí)，應(yīng)當(dāng)很好地吸取審計(jì)工作當(dāng)中的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，將一些帶有普遍性的經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化、程序化。委員會(huì)主席由國(guó)務(wù)院總理親自擔(dān)任，成員包括行政管理與預(yù)算編制辦公室主任、財(cái)政部部長(zhǎng)、稅務(wù)總局局長(zhǎng)、海關(guān)總署署長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委主任、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)、科技部部長(zhǎng)以及3位財(cái)經(jīng)、法律專家組成?！　〗鉀Q這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要成立專門的預(yù)算編制部門，直接對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。預(yù)算工作委員會(huì)在審查預(yù)算工作中應(yīng)與預(yù)算部門、預(yù)算編制部門溝通、協(xié)調(diào)，對(duì)特定項(xiàng)目審查時(shí)可組織政策協(xié)調(diào)會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)，必要時(shí)允許其聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)力量實(shí)行審計(jì)，并依法保障這些工作所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源。人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整行使審查、批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)。立法機(jī)構(gòu)基本無(wú)權(quán)的狀況，除了全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議制度的局限性、權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算職權(quán)和程序規(guī)定不明的原因外，更為重要的原因是缺少一個(gè)強(qiáng)有力的專門委員會(huì)及真正專業(yè)的預(yù)算審查人員。但總的發(fā)展趨勢(shì)是構(gòu)建以行政系統(tǒng)為主導(dǎo)、在立法與行政之間存在某種程度制衡的決策架構(gòu)，而在行政、立法各自系統(tǒng)的內(nèi)部也存在日益集權(quán)的趨勢(shì)?！　?. 第10～12月，人大常委會(huì)“三讀”審議，“一讀”時(shí)編制部門負(fù)責(zé)人應(yīng)作整體編制情況說(shuō)明，交換初步意見。其流程可大致如下：　　1. 預(yù)算年度前一年的第1～2月，由各預(yù)算部門提交下一年度的施政計(jì)劃。因此，需要進(jìn)一步延長(zhǎng)預(yù)算周期?；蛉舜髸?huì)期不變，改采四月制。中央各部門再自財(cái)政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。雖然從廣義而言，決算作為對(duì)預(yù)算的總結(jié)，可視為預(yù)算活動(dòng)的最后一道程序，但其編制、審核、審批的程序、規(guī)則畢竟和預(yù)算有很大的不同。本文從分析我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法存在的問(wèn)題入手，就預(yù)算法的立法名稱、預(yù)算年度和預(yù)算周期、預(yù)算過(guò)程的制度設(shè)計(jì)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算法律責(zé)任等五個(gè)重要而具體問(wèn)題的立法修訂提出了自己的對(duì)策與建議?！　☆A(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為及由此而產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。況且，預(yù)算編制是政府支出政策的抉擇、預(yù)算執(zhí)行是政府公共施政行為的落實(shí)，而決算則是比較純粹的會(huì)計(jì)審查。由上推論各單位接到經(jīng)批復(fù)的預(yù)算快則3月中旬、慢則4月下旬，單位預(yù)算之執(zhí)行在無(wú)預(yù)算約束的“真空”條件下進(jìn)行了年度預(yù)算的1/4—近1/3。這兩個(gè)方案難分伯仲，都是可以實(shí)行的。鑒于中國(guó)預(yù)算部門多、附屬單位多、支出門類又很復(fù)雜的國(guó)情，并從預(yù)留三個(gè)月給全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查考慮，筆者認(rèn)為預(yù)算編制工作最好從預(yù)算年度的上一年度初就開始，也即一年的預(yù)算編制周期?！　?. 第3月，預(yù)算編制部門匯總各部門計(jì)劃形成總體施政方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)經(jīng)規(guī)劃和審核委員會(huì) [6]審核通過(guò)后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批，下發(fā)編制概算指示?！岸x”時(shí)對(duì)各部門預(yù)算進(jìn)行審查，編制部門、相關(guān)預(yù)算部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)接受質(zhì)詢。這種集權(quán)，在行政系統(tǒng)突出表現(xiàn)為預(yù)算編制決策權(quán)越來(lái)越集中于政府首腦、部門(單位)負(fù)責(zé)人及其直屬的龐大而又專業(yè)的預(yù)算編制部門的手中，尤其是政府首腦的手中。因?yàn)?，立法?quán)力資源本身就掌握在自己的手中，它是可以用來(lái)設(shè)定程序、加強(qiáng)自己的預(yù)算職權(quán)的 [10]。人大常委會(huì)對(duì)決算、有關(guān)預(yù)算決算的審計(jì)報(bào)告行使審查、批準(zhǔn)權(quán)?！　　Ｔ趪?guó)務(wù)院成立正部級(jí)的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立編制辦公室(但不一定非得司局級(jí))，在總理、部長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。其職責(zé)是規(guī)劃中長(zhǎng)期總體財(cái)經(jīng)政策、確定年度財(cái)政預(yù)算整體方針和方案，審查各預(yù)算部門預(yù)算、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。做好《預(yù)算法》和《審計(jì)法》之間的配合、銜接工作，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)中賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機(jī)會(huì)。這時(shí)就應(yīng)賦予預(yù)算的執(zhí)行以一定的彈性，此即預(yù)算調(diào)整。據(jù)此嚴(yán)格推論，改變已經(jīng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算收入、預(yù)算支出的任何情況即為預(yù)算調(diào)整。由此而產(chǎn)生的實(shí)踐之害是，這些情形是允許行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在無(wú)任何規(guī)則、程序監(jiān)督的情況下完全不受限制而可以自由實(shí)施的。由是以觀，表面上的預(yù)算調(diào)整定義問(wèn)題，實(shí)際是現(xiàn)實(shí)生活中的大是大非問(wèn)題。一般性項(xiàng)目被取消或一般性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余達(dá)原項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一定比例以上的，由項(xiàng)目預(yù)算單位報(bào)主管預(yù)算部門，轉(zhuǎn)送預(yù)算編制部門和財(cái)政部門做出處理，經(jīng)政府批準(zhǔn)后報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案?！　∥覈?guó)現(xiàn)行預(yù)算法第十章有3條關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，與其他國(guó)家或地區(qū)預(yù)算法的規(guī)定相比并不顯少，因?yàn)樵S多國(guó)家的預(yù)算法根本就沒有或甚少法律責(zé)任規(guī)定?！　4]具體內(nèi)容請(qǐng)參見1995年11月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第2