【正文】 策權(quán)主要集中于某一機(jī)構(gòu)，如集中于下院，尤其集中于下院中諸多具有預(yù)算參與權(quán)的委員會(huì)中的某一個(gè)專門委員會(huì)(通常是預(yù)算委員會(huì))。在預(yù)算出了問題時(shí)尤其如此。人大常委會(huì)委員長會(huì)議根據(jù)特別情況可形成決議，要求對(duì)重大項(xiàng)目預(yù)算或部門預(yù)算的編制、執(zhí)行情況，指令國家審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。行政系統(tǒng)是預(yù)算編制、執(zhí)行的主角，也是修訂預(yù)算法界定預(yù)算主體職權(quán)的重點(diǎn)、難點(diǎn)。國務(wù)院行政管理與預(yù)算辦公室的主要職責(zé)應(yīng)包括三個(gè)方面：(1)中央各部門、各單位行政編制、人員定額、工資標(biāo)準(zhǔn)的管理?！　∥覈?cái)政部門高度集中的財(cái)政職權(quán)是由我國建國初期鞏固政權(quán)、五十年代抗美援朝及其后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等國情決定的必然產(chǎn)物，是和過去相對(duì)單一的財(cái)政政策目標(biāo)、較小的財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量和國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制的國情相適應(yīng)的。因?yàn)?，?cái)政預(yù)算工作具有很高的專業(yè)性、技術(shù)性，一般群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用，預(yù)算法的修訂應(yīng)保障審計(jì)衛(wèi)士能夠行權(quán)并有制度保障。但對(duì)這些調(diào)整還是應(yīng)該明確規(guī)定非常嚴(yán)格的條件，采取相對(duì)(年度預(yù)算程序)簡化但卻是必要的程序加以控制，以免其為執(zhí)行機(jī)關(guān)濫用。而現(xiàn)行預(yù)算調(diào)整定義之誤在于它未能全面反映預(yù)算調(diào)整的所有情況，使國家預(yù)算監(jiān)督尤其是立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督大打了折扣。應(yīng)當(dāng)引起我們關(guān)切的是：在行政機(jī)關(guān)擁有行政立法資源、執(zhí)行資源的情況下，增加支出隱含著亂立項(xiàng)、亂花錢的危險(xiǎn)?！　⊥ㄟ^以上分析，并考慮到給行政執(zhí)行機(jī)關(guān)以一定的裁量權(quán)，使某些細(xì)小的改變不必受預(yù)算調(diào)整程序的約束，筆者將預(yù)算調(diào)整定義為：經(jīng)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行過程中由于特殊情況的需要而單獨(dú)改變預(yù)算收入、預(yù)算支出或同時(shí)改變預(yù)算收入和預(yù)算支出的幅度達(dá)到一定百分比(如3%或2%)以上的部分變更 [13]?！　∥?、關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任　　時(shí)下要求在修訂預(yù)算法中“嚴(yán)定預(yù)算違法行為法律責(zé)任”的呼聲很高(筆者似乎感到財(cái)經(jīng)界尤甚)，作為法律人理應(yīng)對(duì)此呼應(yīng)。筆者認(rèn)為，減少預(yù)算決策失誤和違法行為的關(guān)鍵，主要不在于法律責(zé)任條款規(guī)定的多少，不在于“秋后算賬”，而在于政府財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變 [18]、在于預(yù)算過程中預(yù)算主體權(quán)力制衡機(jī)制的確立、預(yù)算程序的完善以及人民群眾預(yù)算過程的適度參與和預(yù)算文件的公開、在于預(yù)算過程的全過程控制?！　5] 絕大多數(shù)OECD國家的預(yù)算編制周期為10到12個(gè)月，而美國為18個(gè)月。　　[10] 如1999年12月第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過“全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定”以后，全國各地有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機(jī)關(guān)參照“決定”相繼制定了加強(qiáng)地方預(yù)算審查監(jiān)督的決定、規(guī)定或條例?！　15] 這是公共預(yù)算和“私人”預(yù)算的不同之處之一。　　[17] 從實(shí)質(zhì)意義講，這些法律、法規(guī)都是廣義預(yù)算法。如果要求其對(duì)意志行為以外的因素產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)，而其又無故意或特別重大的過失，則顯然是加重和強(qiáng)化了法律責(zé)任?！　12] “總支出超過總收入”，或者“舉借債務(wù)的數(shù)額增加”即赤字?？紤]到國家預(yù)算對(duì)政府公共行政的極端重要性和對(duì)國家預(yù)算的立法控制的必要性，筆者認(rèn)為現(xiàn)行全國人大常委會(huì)兩月一次的固定會(huì)議制度在“預(yù)算季”應(yīng)根據(jù)預(yù)算審議實(shí)際情況的需要作特別規(guī)定和調(diào)整?！　2] 如近些年來進(jìn)行的政府采購制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、部門預(yù)算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中支付制度、農(nóng)村費(fèi)稅改革與省、縣統(tǒng)籌制度等的試點(diǎn)和改革就是這方面的反映。尤其是在預(yù)算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣?！　?。同時(shí)增加支出亦相應(yīng)增加收入、同時(shí)減少收入亦相應(yīng)減少支出、同時(shí)減少支出而又增加收入都意味著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源(福利)在不同項(xiàng)目、不同利益群體身上沒有依原來預(yù)算的分配格局而發(fā)生了轉(zhuǎn)移。也未能涵蓋單獨(dú)減少支出、增加收入，或者同時(shí)減少支出、增加收入而產(chǎn)生的盈余情況(即總收入額超過總支出額)?！　“次覈F(xiàn)行預(yù)算法第53條的規(guī)定：預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！　∷?、關(guān)于預(yù)算調(diào)整　　在正常情況下，預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照經(jīng)過較長時(shí)間精心編制并經(jīng)立法機(jī)關(guān)依法定程序?qū)徟念A(yù)算文件執(zhí)行預(yù)算，這既為維護(hù)預(yù)算立法權(quán)威、維護(hù)預(yù)算法紀(jì)所必須，也是政府施政取信于民的重要方面?！　?。　　為了更好地做好財(cái)經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，真正將有關(guān)財(cái)政權(quán)集中于政府首腦手中。這種集中是有問題的，它使得政府首腦、部門負(fù)責(zé)人有施政的責(zé)任，卻沒有施政所必須的自主的財(cái)政權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，政府首腦、部門負(fù)責(zé)人的實(shí)際財(cái)權(quán)被架空，從而造成財(cái)政權(quán)的失控。為真正能夠使預(yù)算工作委員會(huì)開展卓有成效的工作，應(yīng)大力加強(qiáng)其預(yù)算決算審查室的隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)其預(yù)算審查、政策分析的能力。具體的職權(quán)劃分是：年度預(yù)算由人民代表大會(huì)作形式審查、通過?！　《椭袊F(xiàn)實(shí)情況而論，預(yù)算決策的基本情況是：立法機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)、行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)、審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)未能形成制度 [9]、預(yù)算決策過程和結(jié)果高度封閉。如預(yù)算部門實(shí)際上可以有7個(gè)月編制時(shí)間，編制部門也可能有4個(gè)月審核、匯總時(shí)間，人大常委會(huì)的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)也可以提前與行政部門進(jìn)行溝通。編制部門匯總經(jīng)審核的部門預(yù)算形成政府預(yù)算。在此，筆者謹(jǐn)提出以下建議：　　(一)在相對(duì)較長的預(yù)算編制周期中合理配置編制、匯編、審核、審批的時(shí)間資源　　預(yù)算不是單純的紙面數(shù)字編列，而是施政計(jì)劃和具體支出項(xiàng)目的選擇。但總體來說，編制時(shí)間還是很短，只有6個(gè)月時(shí)間，僅為大多數(shù)OECD國家的一半，只有美國聯(lián)邦預(yù)算的1/3 [5]。如美國即有46個(gè)州政府采七月制