【正文】 引用本文格式： 劉圣榜中國海警海上執(zhí)法存在的問題及其對策研宂 [學(xué)位論文 ]碩士 2022 mRR 教據(jù) III WAN FANG DATA 文獻(xiàn)鏈接 中國海警海上執(zhí)法存在的問題及其對策研究 作者： 劉圣榜 學(xué)位授予單位： 上海交通大學(xué) 。 由于本人學(xué)識(shí)所限，加之時(shí)間倉促，文中疏漏與不當(dāng)之處不少，敬請各位老 師批評指正?？梢哉f，兩年多的學(xué) 習(xí)，我無論在學(xué)業(yè)上，還是在工作上，都受益匪淺。還要感謝我的同事，是他們幫助我完成許多本應(yīng)由我做的工作， 使我能抽出時(shí)間學(xué)習(xí)。他們在開題報(bào)告會(huì) 上提出的建議和指點(diǎn)對我完成論文寫作提供了很大的幫助，理清了論文寫作的思 路，指明了論文寫作的方向。何老師建設(shè)性的意見、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度、務(wù)實(shí)的作風(fēng)都給了我極大的 感觸，讓我得以在此基礎(chǔ)上理順文章的思路、內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)。本文從開題、寫作以及 寫作后的定稿和修改過程，一直得到何淵老師的大力支持的諄諄教導(dǎo)。同時(shí)，也可以彰顯我國 海洋大國的實(shí)力，維護(hù)好我國甚至是國際的海洋秩序。 二十一世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，為了實(shí)現(xiàn)我國的海洋戰(zhàn)略和規(guī)劃，有效維護(hù)海洋 權(quán)益和海洋安全，我們必須盡快完善海洋法律法規(guī)，積極推進(jìn)中國海警海上統(tǒng)一 執(zhí)法。同 時(shí)，海上走私、偷渡和販毒、盜搶等傳統(tǒng)安全威脅，以及恐怖主義、分裂主義、 極端主義等非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，對海上安全和海洋權(quán)益構(gòu)成了 嚴(yán)重的威脅。 隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近年來，我國與周邊一些國家在海洋權(quán)益上紛爭不斷， 以菲律賓、越南為代表的部分東南亞國家試圖搶占我國的海洋資源。這樣，既可以集中海警、 海事的裝備和力量，形成集中優(yōu)勢和強(qiáng)大工作合力，又可以有效提高中國海警海 上執(zhí)法的效能，全面維護(hù)國家海洋權(quán)益和海上安全，為海洋戰(zhàn)略保駕護(hù)航。因?yàn)樵趯?shí)際海事管理方面，中國海事與隸屬于國家海洋局的中 國海監(jiān)有很多相同或相似之處，可以在中國所有領(lǐng)海范圍內(nèi)代表國家行使管理 、 監(jiān)督、巡查等職權(quán)。目前情況下， 建議將中國海事并入中國海警局，可有效改善中國海警的裝備，實(shí)現(xiàn)各類資源的 高度優(yōu)化配置。同時(shí)，中國海警局雖然與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)和日本 海上保安廳相似，都是海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但無論是在職責(zé)權(quán)限方面， 還是在執(zhí) 法裝備、人員素質(zhì)方面均存在一定差距。從這個(gè)意義上講，我國的海上集中統(tǒng)一執(zhí)法 還沒有完全實(shí)現(xiàn)。這樣既可以解決以行政處罰代替刑事處罰的問題，維護(hù)法律的權(quán)威 性，也可以有效遏制海上違法犯罪行為的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)積極做好海上執(zhí)法 與軍事干預(yù)的結(jié)合，形成強(qiáng)大的威懾力。三 是能有效加強(qiáng)國家對海洋的管理，切實(shí)解決海洋管理部門各自為政、地方保護(hù)主 義等現(xiàn)象。 其好處在于：一是能有效避免和減少由于海上追趕、兩船靠幫、強(qiáng)行登船等引發(fā) 的事故和不安全因素，避免海上矛盾沖突。這樣既可以 理順指揮關(guān)系，也可以有效解決中國海警行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)對或應(yīng)訴主體不 明晰的問題。在遼寧、天 津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南沿海省（自治區(qū)、 直轄市 ） 設(shè)置 11 個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)，由中國海警局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)指揮。這 樣既可有效解決中國海警缺乏出海船舶治安管理執(zhí)法資格的問題，也可解決中國 海警刑事執(zhí)法權(quán)的問題 。 中國海警局組成專門機(jī)構(gòu)和人員，擔(dān)負(fù)海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，隸屬于公安部領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)際海上執(zhí)法時(shí)會(huì)遇到諸如行政復(fù)議、 行政訴訟責(zé)任不清的問題。但國家 海洋局局長和中國海警局局長又分別是劉賜貴和孟宏偉?！吨袊＞姓绦蚍ā穼⒂腥纭斑_(dá)摩克利斯之劍”， 時(shí)刻警醒海警工作人員嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序，從而逐步培養(yǎng)中國海警執(zhí)法人員的程 序意識(shí)。 因此，建議充分考慮海上執(zhí)法的特點(diǎn)和實(shí)際，制定出臺(tái)一部專門的《中國海警行 政程序法》，對中國海警海上執(zhí)法程序進(jìn)行明確而細(xì)致的規(guī)范，突出其實(shí)際應(yīng)用 性。完全按照陸上執(zhí)法程序來進(jìn)行海上執(zhí)法 ，會(huì)造 成諸多的弊端。我國現(xiàn)行的海上執(zhí)法是依據(jù)陸上執(zhí)法程序開展的。 第三節(jié)制定海上行政執(zhí)法程序，改進(jìn)海上執(zhí)法方式 程序正義是實(shí)體正義的保證。因此，建議參照借鑒美國做法，抓緊制定出臺(tái)《中國海警法》，以法律的形 式確定中國海警海上執(zhí)法的主體資格，并全面賦予中國海警偵查、拘留、逮捕、 治安處罰、使用警械等警察權(quán)，在海上集中統(tǒng)一行使 相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，從而實(shí)現(xiàn) 中國海警海上執(zhí)法的全面性和權(quán)威性。 第二節(jié)中國海警海上執(zhí)法主體地位法定化，全面賦予其警察權(quán) 由于中國海警組建時(shí)間不長，相關(guān)的法律法規(guī)配套還沒能及時(shí)跟上，致使中 國海警作為海上執(zhí)法主體的合法性遭到質(zhì)疑，造成海上執(zhí)法無法依法開展。對海洋法律法規(guī)之間 的重疊、甚至是沖突加以修訂，以加強(qiáng)海洋法律法規(guī)之間的對接，從而做到既不 留法律空白，也沒有法律沖突，最終實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的無縫銜接。這些都需要盡快加以健 全和完善。我國已頒布的海洋法律法規(guī)中 的一些內(nèi)容，有的條款已明顯滯后于社會(huì)的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要，而且各法律 14 李安民：《維護(hù)我國海洋權(quán)益之對策思考》，載《中國海洋報(bào)》， 2022 年 5 月 6 日 法規(guī)彼此間的銜接、上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 22 萬方數(shù)據(jù) 協(xié)調(diào)性欠缺，致使 出現(xiàn)法律法規(guī)之間出現(xiàn)不同程度的交叉重 疊或空白現(xiàn)象。因此，只有做到海上強(qiáng)制措施明確具體，中國海警才能依法妥善處理 海上各類違法犯罪行為。 三、 增加海上強(qiáng)制措施的可操作性 。而一旦中國海警沒有執(zhí) 法主體資格，其本身就不具有合法性，開展海上執(zhí)法工作也就無從談起。但國家海洋局及其中國海監(jiān)、中國漁政、公安邊 防海警、海關(guān)緝私警察的行政執(zhí)法權(quán)均有不同的法律法規(guī)或部門規(guī)章賦予，且改 革后統(tǒng)一以中國海警對外執(zhí)法。 14 二、 加強(qiáng)法律法規(guī)的修改工作，有效解決海上執(zhí)法主體不明確的問題 。如在《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》 配上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 萬方數(shù)據(jù) 套法規(guī)中，增加軍事利用的指導(dǎo)原則，明確外國艦船、飛機(jī)在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū) 13 邢廣梅等：《試論制定我國 海洋基本法 的必要性和緊迫性》，載《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》， 2022 年 2 月第 25 卷第 1 期，第 86 頁。 如積極推進(jìn)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和 大陸架法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》等基本法律配套法規(guī)的制定出臺(tái)，增加其 操作性和針對性，從而為中國海警海上執(zhí)法提供明確依據(jù)。如制定《中華人民共 和國海洋資源綜合利用法》、《中華人民共和國海岸帶管理法》、《中華人民共和國 海洋資源開發(fā)管理法》等法律法 規(guī)。這就需要加強(qiáng)海 洋經(jīng)濟(jì)立法，從法律的層次上來規(guī)范各類海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得中國海警在海上執(zhí) 法時(shí)能做到有法可依，而不是無所適從，從而有效推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可 持續(xù)發(fā)展。隨著海洋開發(fā)利用的不斷深入， 海洋利益的爭奪也會(huì)越來越 激烈。同時(shí)，《海洋基本法》還能有效解決各海洋法律之間的沖 突和交叉問題。 2022 年 4 月，日 本制定頒布了《海洋基本法》。《海洋基本法》作為海洋 法律體系的上位法，在整個(gè)海上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的問題及其對策研究 萬方數(shù)據(jù) 20 洋法律體系中起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和基礎(chǔ)規(guī)范作用，地位特 殊、作用重大，因此立法宜早不宜遲，否則海洋法律體系中不同條文間交叉打架 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位 論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 萬方數(shù)據(jù) 和法律空白并存的問題將越積越多，越來越嚴(yán)重。 “海洋入憲”后，相關(guān)海洋法律法規(guī)就會(huì)有明確的上位法依據(jù)，也能有效推進(jìn)海 洋管理的立法。要把海洋這一重要的 “藍(lán)色國土”寫進(jìn)國家的根本大法 《憲法》的有關(guān)條文中，填補(bǔ)我國現(xiàn)行《憲 法》中關(guān)于海洋方面 規(guī)定的缺憾。 一、加強(qiáng)海洋立法工作，努力構(gòu)建一套完整的海洋法律體系，為中國海警海 上執(zhí)法提供強(qiáng)有力的法律依據(jù) 。沒有相應(yīng)的明 確的法律法 規(guī)支撐，中國海警海上執(zhí)法就會(huì)變成無法可依，執(zhí)法工作也就無從談起，更談不 上有效維護(hù)國家海洋權(quán)益和海上安全。如果在一個(gè)事故或 案件的處理上耗費(fèi)大量時(shí)間，就會(huì)延誤了對其他違規(guī)事故或案件的處理，嚴(yán)重影 響中國海警海上執(zhí)法效率。而如果執(zhí)法者與被執(zhí)法者發(fā)生沖突或爭 議，所需 時(shí)間就會(huì)更長。二是現(xiàn)行海上執(zhí)法方式和程序上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 18 萬方數(shù)據(jù) 效率太低。同時(shí)，海上執(zhí)法過程中也經(jīng)常會(huì)遇到涉嫌違法船只逃避 檢查、抗拒檢查現(xiàn)象，執(zhí)法人員很難對涉嫌違法船只進(jìn)行有效攔截。由于海洋的特殊性，海上執(zhí)法無法 按陸上一般執(zhí)法方式和程序去實(shí)施。這一執(zhí)法方式看似合理，但在實(shí)際操作中卻凸顯諸多問題。 12《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，中華人民共和國公安部令第 47 號(hào)， 2022 年 2 月 15 日第 47 號(hào)公布， 自2022 年 5 月 1 日起施行。而船舶又是海上執(zhí)法管理的主要對象，這就造成了中國 海警海上執(zhí)法內(nèi)容的嚴(yán) 重不完整。這就使得新組建的中國海警 不能對海上船舶進(jìn)行治安管理。中國海警局成立后，公安邊 防海警并入國家上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 17 萬方數(shù)據(jù) 海洋局，也就是中國海警局。原公 安邊防海警部隊(duì)作為 公安邊防部隊(duì)的一個(gè)重要組成部分，理所當(dāng)然擁有對出海船 舶及其漁民、船民的治安管理權(quán)限。因此， 一旦 3 個(gè)海警分局和 11 個(gè)海警總隊(duì)或海警支隊(duì)在海上執(zhí)法時(shí)遇到行政復(fù)議或行 政訴訟，因中國海警局沒有實(shí)際運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)，其上級(jí)主管部門很難予以認(rèn)定。 副局長，兼任中國海警局局長。劉賜貴任國家海洋局局長， 同時(shí)兼任中國海警局政委。國務(wù)院在國家海洋局和中國 海警局的人事任命上也是將其作為兩個(gè)部門對待。 w 從中國海警局的領(lǐng)導(dǎo)體制上看，其屬于實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)。 3 個(gè)海區(qū)分局在遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣 西、海南沿海省 （ 自治區(qū)、直轄市）設(shè)置 11 個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)。而一旦沒有了海上的治安管理和刑事管轄權(quán)，中國海警 對海上發(fā)生的治安案件和刑事案件將無從進(jìn)行處理，這使得中國海警的執(zhí)法權(quán)限 大大降低，不利于海上安全穩(wěn)定的維護(hù) 。這也就意味著 中國海警局在海上執(zhí)法時(shí)不能再行使警察權(quán)，也不能依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對海上違 法行為實(shí)施治安和刑事處罰。上 述案例充分說明，公安邊防海警在 海上全面行使了陸上公安機(jī)關(guān)的行政和刑事執(zhí) 法權(quán)。上海邊防總隊(duì)海警支隊(duì)將案件辦結(jié)后交由浦東新區(qū)人民檢察院提起公訴。刑事案件辦理方面： 2022 年 5 月 2 日，蘇灌南漁 18089 號(hào)漁船漁民 潘萬通等人與浙椒漁 5132 號(hào)漁船船員蘇方亮等在上海九段沙以東水域，因捕撈 糾紛發(fā)生持械斗毆，致使蘇灌南漁 18089 號(hào)漁船漁民孫全英左臂尺骨遠(yuǎn)段骨折， 蘇方亮腰一椎壓縮性骨折、腰二左橫突性骨折。 2022 年 3 月 14 日下午，上海漁政 31008 船在崇明北港水道正常執(zhí)法過 程中，遭遇浙江籍男子凌傳西駕船阻礙，并向漁政執(zhí)法人員投擲鐵棍、磚塊和刀 具等。經(jīng)鑒定，韓九榮等 4 人均 為輕微傷。以上 海海警支隊(duì)為例，《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》頒布實(shí)施后，陸續(xù)辦理了幾十 起治安和刑事案件。《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第三條規(guī)定， 沿海公安邊防總隊(duì)、海警支隊(duì)和海警大隊(duì)辦理海上治安案件和刑事案件， 分別行 使地（市）級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)、縣級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和公安派出所相應(yīng)的職 權(quán)。海關(guān)緝私警察僅對海上走私類案件擁有警察權(quán)。 中國海警局 如作為偵查機(jī)關(guān)而享有刑事執(zhí)法權(quán)，其定位是承襲原公安部邊防海警和海關(guān)緝私 警察的“公安機(jī)關(guān)”的范疇，還是由法律專門創(chuàng)設(shè)一種獨(dú)立的警種作為偵查機(jī)關(guān)， 這些都有待進(jìn)一步加強(qiáng)立法予以明確。這都需要重新制定法律予以進(jìn) 一步明確。 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對策研究 14 萬方數(shù)據(jù) 第二節(jié)中國海警與司法部門缺乏 有效的對接機(jī)制 中國海警海上行政執(zhí)法應(yīng)加強(qiáng)與刑事司法對接，一個(gè)重要原因就是，如果海 上違法行為已經(jīng)達(dá)到《刑法》所規(guī)定的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，具有嚴(yán)重社會(huì)危害性，那么應(yīng) 該適用刑事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。執(zhí)法主體資格法定化后，執(zhí)法 主體本身才具有合法性，在具體執(zhí)法過程中才可以做到有法可依，確保其在執(zhí)法 過程中的法律地位的合法性。這 就造成中國海警海上執(zhí)法本身的合法性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。主要表現(xiàn)在： 第一節(jié)中國海警海上執(zhí)法主體資格沒有法定化 新的中國海警局雖然已經(jīng)組建，但迄今