【正文】 其次，陸上程序法與海上程序法存在差異性。 根據(jù)表 第 2 部分對(duì)邊防海警機(jī)構(gòu)程序法的梳理分析，其現(xiàn)狀有如下特 點(diǎn)： 首先，海上執(zhí)法程序不均衡。漁政海上執(zhí)法程序突出處罰和許可性行政法規(guī)為 主，又有諸多的部門(mén)規(guī)章來(lái)調(diào)整。其他法律規(guī)范并不完 整，如《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》缺乏復(fù)議、聽(tīng)證；《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》缺乏程序的 具體內(nèi)容和回避、聽(tīng)證制度。以許可、處罰 為主。 2 27 例 檢査、處罰 部門(mén)規(guī)章 海洋行政處罰實(shí)施辦法 比較完整具體的執(zhí)法程序 海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)實(shí)施辦 三 、四；五； 法 檢査、移交 規(guī)范性文件 關(guān)于開(kāi)展渤海石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)定 四；六； (部門(mén) ） 期巡航執(zhí)法檢査工作的意見(jiàn) 檢査、處罰 中國(guó)海監(jiān)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作實(shí) 三； 五 施辦法 檢査、案件査處 中國(guó)海監(jiān)海島保護(hù)與利用執(zhí)法工作 三 、四；五 實(shí)施辦法 檢査、案件移交 海洋行政執(zhí)法調(diào)査取證工作規(guī)則 比較完整具體的執(zhí)法程序 海洋行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┮?guī) 則 比較完整具體的執(zhí)法程序 規(guī)范性文件 江蘇省海洋與漁業(yè)局關(guān)于開(kāi)展年度 二、三 (地方 ） 海監(jiān)執(zhí)法示范工作意見(jiàn) 合議、監(jiān)察 22 根據(jù)表 第 1 部分對(duì)漁政機(jī)構(gòu)程序法的梳理分析，其現(xiàn)狀有如下特點(diǎn)： 首先，程序法種類全面但不均衡。 13 監(jiān) 自然保護(hù)區(qū)條例 許可、處罰、檢査 27? 29。 2 27 例 許可、檢査、處罰 海 海洋傾廢管理?xiàng)l例 6。 20? 22。 46? 52。 審批、處罰、檢査監(jiān)督 行政法規(guī) 防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋環(huán) 8? 11。 72? 94。 緝 (部門(mén) ） 礙和抗拒海關(guān)緝私的違法犯罪行為 案件分工、管轄與移送和時(shí)限 私 的通知 警 司法解 釋 最高人民法院、最高人民檢察院、 三； 四 ? 九 察 公安部、司法部、海關(guān)總署關(guān)于走 私犯罪偵査機(jī)關(guān)辦理走私犯罪案件 適用刑事訴訟程序若干問(wèn)題的通知 案件處理方式、移送方式 部門(mén) 類別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 法律 海洋環(huán)境保護(hù)法 29? 70。 23? 52: 71? 81 私 職責(zé)、審批、檢査、監(jiān)督與回避 警 刑事訴訟法 比較完整具體的執(zhí)法程序 察 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作的規(guī)定 同上 公安機(jī)關(guān)使用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的規(guī)定 同上 表 續(xù)海警海上執(zhí)法程序內(nèi)容的相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表 21 (Continued) Table of relevant laws on maritime law enforcement procedures of the Coast Guard 部門(mén) 類別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定 同上 規(guī)范性文件 海關(guān)總署、 公安部關(guān)于依法懲治阻 ?? ? 187。 海 職責(zé)、審批和執(zhí)行 瞥 公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定 比較完整具體的執(zhí)法程序 規(guī)范性文件 公安部關(guān)于貫徹實(shí)施《公安機(jī)關(guān)海 二：三 (部門(mén) ） 上執(zhí)法工作的規(guī)定》的通知 管轄、執(zhí)法方式及內(nèi)容 部門(mén) 類別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 緝 法律 海關(guān)法 6。 13? 18: 邊 主體、管轄、案件辦理及移送 防 公安機(jī)關(guān)使用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的規(guī)定 2。二 ? 五 違法案件具體處理程序的通知 表明制度、匯報(bào)和處罰 部門(mén) 類別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 法律 刑事訴訟法 比較完整的執(zhí)法程序 治安管理 處罰法 比較完整的執(zhí)法程序 原 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作的規(guī)定 3? 5。 12? 15。 處罰 農(nóng)業(yè)部行政處罰規(guī)定 18? 64 比較完整的執(zhí)法程序 漁業(yè)水污染事故調(diào)査處理程序規(guī)定 4。 15? 22。 7。 32? 37。 38? 48 職責(zé)、許可、處罰 野生動(dòng)物保護(hù)法 17。 25 20 導(dǎo)，本文以“北大法寶”為檢索工具，分別對(duì)合并前的機(jī)構(gòu)相關(guān)法律進(jìn)行梳 理，整理出表 海警海上執(zhí)法程序相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表如下所示： 表 海警海上執(zhí)法程序相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表 Table of relevant laws on maritime law enforcement procedures of the Coast Guard 部門(mén) 類別 法 律名稱 條款及主婁內(nèi)容 法律 漁業(yè)法 . 7。 目前，中國(guó)海警局海上執(zhí)法所依據(jù)的程序法仍然以過(guò)去分散的法律為指 24 25 [29]此處的行政法規(guī)指 （ 海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海上交通事故調(diào)査處理?xiàng)l例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l 例》等。由于海洋執(zhí)法環(huán)境的特殊性，近海及遠(yuǎn)洋環(huán)境 下海洋行政執(zhí)法中第三方監(jiān)督機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)，加之缺乏約束海上行政執(zhí)法行為 的法律規(guī)范，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中可能因失去監(jiān)督和約束而導(dǎo)致海上行政執(zhí)法 權(quán)的濫用，侵害行政相對(duì)方的利益。重組中國(guó)海警作為綜 合 性海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)際工作需要統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序指導(dǎo)、規(guī)范，以便 綜合的海上行政管理工作得以落實(shí)和開(kāi)展。 我國(guó)海洋立法總體發(fā)展滯后，沒(méi)有形成海洋法體系，程序法發(fā)展也受此影響。在海上行政執(zhí)法中，主體分散導(dǎo)致行政成本高，相應(yīng)的 主體分散也影響程序法的統(tǒng)一。過(guò)去我國(guó)海上行政管理 amp?，F(xiàn)行海上執(zhí)法程序分散在不同法律法規(guī)中，沒(méi)有形成一 個(gè)完整的海上執(zhí)法程序體系。 地方性法規(guī)、自治條例和單行條理、規(guī)章等， [3()]并且具有受國(guó)際法影響、實(shí)施 范圍呈現(xiàn)地域性、執(zhí)行程序種類多的特點(diǎn)。 P?1此處指憲法和憲法性文件，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和 大陸架法》等。海上行政執(zhí)法程序?qū)嵤┲黧w眾 多，組成海上執(zhí)法程序制度的法律層 次復(fù)雜，包括我國(guó)參與及締結(jié)的國(guó)際條約、 [26】 憲法、【 27]法律、 21 22 23行政法規(guī)、間 21此處指 《聯(lián) 合國(guó)海洋法公約》、 《 1974 年國(guó)際海上人命安全公約》 （ 修正案 )、 39。 首先，立法層級(jí)多而不統(tǒng)一。海上執(zhí)法程序的功能在于保障實(shí)體法實(shí)施，監(jiān)督行政活動(dòng)的執(zhí)法主體依法 行政，保護(hù)行政相對(duì)人的利益，避免行政權(quán)的濫用，進(jìn)一步提高行政效率。行政相對(duì)方在行政活動(dòng)中處于弱勢(shì)地 位，其權(quán)益容易受到侵害，而程序法能將實(shí)體法中對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)利保護(hù)通 過(guò)規(guī)范程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。明確的法定程序具備穩(wěn)定性及程序性的特 點(diǎn)，步驟明晰，便于行政雙方依法判斷行政行為的過(guò)程，確定的程序能促進(jìn)監(jiān) 督機(jī)制發(fā)揮作用。程 序法的功能在于將合理簡(jiǎn)明的執(zhí)法程序法律 化，杜絕執(zhí)法的隨意性，使執(zhí)法程序除去人為因素的影響，并簡(jiǎn)化執(zhí)法程序， 從而提高行政效率。行政程序 通過(guò)對(duì)行政行為涉及的雙方當(dāng)事人行使或履行實(shí)體權(quán)力義務(wù)的規(guī)范作用，保障 了行政活動(dòng)得以順利進(jìn)行。海上執(zhí)法的特 殊程序法包括海上執(zhí)法巡航、搜救、登臨和緊追程序等。海上行政處罰程序 主要包括吊銷許可、處以罰 款、指令作出一定行為等。許可程序主要包括對(duì)海洋漁業(yè)資 源捕撈許可和海洋能源資源的勘探的許可、航行資質(zhì)的許可等。海上行政執(zhí)法程序法通過(guò)規(guī)定執(zhí)法程序的步驟、形式、順 序和時(shí)間等的內(nèi)容來(lái)調(diào)整、規(guī)范海洋綜合管理部門(mén)的執(zhí)法行為，從其內(nèi)容上 看，主要包括海上執(zhí)法的一般程序法和特殊程序法。從具體行政行為的內(nèi)容來(lái)看，程序制度又包括以下 10 個(gè)方面的內(nèi) 容：表明身份制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、回避制度、合議制度、聽(tīng)證制 度、審執(zhí)分離制度、復(fù)議制度、司法審査制度、順序及時(shí)限制度。 行政程序法的種類從行政執(zhí)法行為的內(nèi)容上分為權(quán)利性和義務(wù)性兩大類， 權(quán)利性行政執(zhí)法行為指行政主體 通過(guò)行政執(zhí)法行為使相對(duì)一方的個(gè)人、組織獲 得以前沒(méi)有的權(quán)利或剝奪已有權(quán)利的行為，對(duì)應(yīng)的法律主要為行政許可法。 然而，若僅對(duì)程序法以訴訟法的角度理解是有偏差的，執(zhí)法程序法還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn) 在完成行政行為的過(guò)程中，其通過(guò)制定合理的步驟、形式、順序、工作時(shí)間起 到規(guī)范行政行為、控制行政權(quán)濫用的作用。海瞀局綜合執(zhí)法工作中需要對(duì)裝備有系統(tǒng)的管理，目前海 警局還有待進(jìn)一步建立全國(guó)性的綜合信息化裝備管理系統(tǒng)以協(xié)調(diào)、監(jiān)控、維護(hù) 全國(guó)范圍內(nèi)的涉海裝備。起草并組織實(shí)施海瞥隊(duì) 伍基建、裝備和后勤建設(shè)的規(guī)劃、計(jì)劃，擬訂經(jīng)費(fèi)、物資、裝備標(biāo)準(zhǔn)及管理制 度，組織實(shí)施裝備物資采購(gòu)的工作。海螫局重組后，在結(jié)合實(shí)際 情況的基礎(chǔ)上對(duì)裝備管理機(jī)構(gòu)做出了調(diào)整，成立財(cái)務(wù)裝備司。對(duì)于海洋 執(zhí)法工作來(lái)說(shuō)，合理配備船舶、艦艇、飛機(jī)等執(zhí)法裝備是提高行政效率的前提 條件。并且，涉海執(zhí)法裝備在維護(hù)、保養(yǎng)、 采購(gòu)上應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際執(zhí)法的需要。 裝備管理機(jī)構(gòu)有待調(diào)整 海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法最顯著的區(qū)別在于執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法裝備的區(qū)別。而 從現(xiàn)在的組織結(jié)構(gòu)及其人員設(shè)置中可以看出，國(guó)家海洋局局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)身兼數(shù) 職，承擔(dān)公安部、國(guó)家海洋局、海警局及國(guó)際刑警中國(guó)國(guó)家中心局等部門(mén)的工 作，在進(jìn)行跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，體現(xiàn)出便于管理的優(yōu)點(diǎn)，但存在職權(quán)交叉、職 責(zé)負(fù)擔(dān)過(guò)于集中的弊端。組織法立法嚴(yán)重滯后，目前沒(méi)有部門(mén) 組織法對(duì)部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革作出規(guī)范和指引。《國(guó)務(wù)院組織法》頒布實(shí)施也有近 30 年的時(shí)間，并沒(méi)有作出 修改，存在體系結(jié)構(gòu)松散、不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范過(guò)于概括，缺乏法律責(zé) 任等問(wèn)題。我國(guó)組織法缺位嚴(yán)重，長(zhǎng)期以 來(lái)，僅出臺(tái)了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《國(guó)務(wù)院 組織法》 、《村民委員會(huì)組織法》等少數(shù)組織法。在我國(guó) 行政機(jī)構(gòu)開(kāi)始改革后，“三定方案”對(duì)組織法的影響越來(lái)越明顯，一定程度上， 機(jī)構(gòu)改革形成了對(duì)“三定方案”的依賴，“三定方案”的存在和其在歷次機(jī)構(gòu)改 革中的作用得到強(qiáng)化，也進(jìn)一步壓抑了組織法的發(fā)展。整個(gè)合并涉及單位眾多，但并沒(méi)有成型的組織法規(guī)范， 也沒(méi)有直接依據(jù)法律而作出機(jī)構(gòu)的整合，而是由于行政環(huán)境和海洋安全局勢(shì)的 需要，依靠“三定方案”和黨的指導(dǎo)來(lái)完成的。從國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的 結(jié)構(gòu)來(lái)看，首先由《憲法》授權(quán)建立人民代表大會(huì)制度，再經(jīng)《憲法 》授權(quán)建 立《國(guó)務(wù)院組織法》，由《國(guó)務(wù)院組織法》確定國(guó)務(wù)院各部委的設(shè)立、撤銷和合 并方式、部以下的各局的設(shè)置和成立。 (三）中國(guó)海警組織制度存在的問(wèn)題 組織法缺失 首先，三定方案長(zhǎng)期存在影響組辦法發(fā)展。兩部門(mén) 加強(qiáng)在重特大環(huán)境污染 圖 海替局與其他部門(mén)關(guān)系圖 Fig. Relationship Between China Coast Guard Bureau And Other Departments 具體情況如下 ： (i)與公安部的關(guān)系：國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法 , 14 和生態(tài)破壞事件調(diào)査處理工作的合作，建立海洋生態(tài) 環(huán) 境數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法檢查等。 與環(huán)境保護(hù)部的關(guān)系 ： 海警局（海洋局）主要在重大的海上溢油處置 方面具有合作關(guān)系。交通部及其中的海事隊(duì)伍負(fù)責(zé)海上交通事故、船舶及相關(guān)水上設(shè)施 污染事故的應(yīng)急處置，配合海上維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)，海警 在維權(quán)巡航執(zhí)法過(guò)程中發(fā) 現(xiàn)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)造成海洋環(huán)境污染的，應(yīng)當(dāng)立即采取措施予以制止并 現(xiàn)場(chǎng)調(diào)査取證，處罰工作依照有關(guān)防治船舶污染的國(guó)際公約和法律法規(guī)由相關(guān) 主管部門(mén)進(jìn)行處理。海關(guān)與海瞀在工作 領(lǐng)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)屬于對(duì)方管轄的走私行為的及時(shí)通知對(duì)方。 與海關(guān)總署的關(guān)系：海關(guān)總署是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，在履行貨物進(jìn)出 口稽查及人員入出境的管理職責(zé)，海警只對(duì)走私的海上行為進(jìn)行稽査，具體行 政處罰應(yīng)交由海關(guān)進(jìn)行。在海洋資源管理方面國(guó)土資源部負(fù)責(zé)整體控制，海 洋局承擔(dān)具體工作，雙方共同合作進(jìn)行圍填海的管理登記驗(yàn)收工作等。 與國(guó)土資源部的關(guān)系：二者是上下級(jí)關(guān)系，但海警局（海洋局）有獨(dú) 立的對(duì)外執(zhí)法權(quán)。海警局和公安部屬于不同部委的兩個(gè)不同級(jí)別的單位之 間的關(guān)系。 海警局與其他部門(mén)關(guān)系 20參見(jiàn)國(guó)家海洋局職責(zé)，來(lái)源于國(guó)家海洋局網(wǎng)站 最后訪問(wèn)時(shí)間 2022 年 4 月 28 日。 20 （海洋局）與其他部門(mén)的關(guān)系 由于海蝥局是五個(gè)部門(mén)的部分機(jī)構(gòu)合并而來(lái)，重組后海警執(zhí)法在范圍上不 可避免地需要公安部、交通部、國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)的合作。 第四，在海洋環(huán)境方面：負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，按國(guó)家統(tǒng)一要求，組織 擬訂海洋生態(tài) 環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和污染物排?？偭靠刂浦贫炔⒈O(jiān)督實(shí)施，制 定海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)視和評(píng)價(jià)規(guī)范并組織實(shí)施，發(fā)布海洋環(huán)境信息等。負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)漁船底 拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)的漁業(yè)執(zhí)法檢査，組織調(diào)查處理漁業(yè)生 產(chǎn)糾紛。 第二，在海洋安全方面：在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活 動(dòng)，管護(hù)海上邊 界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家海上安全和治 安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件等。 — —