【正文】 在項(xiàng)目包裝過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何面對(duì)農(nóng)民，針對(duì)農(nóng)民有著怎 樣的行為可以說服他們參與到項(xiàng)目的操作中來，與此相對(duì)的農(nóng)民一方對(duì)于政府的項(xiàng)目操作和包裝行為有著怎樣的反應(yīng)，他們對(duì)于政府又會(huì)有怎樣的行動(dòng)并且給予政府怎樣的影響或者約束，在明晰雙方的行為特點(diǎn)之后，討論二者的關(guān)系以及在這種關(guān)系下二者的互動(dòng)，將是筆者關(guān)心和下一步要研究的問題。 本文試圖通過大鵝養(yǎng)殖這樣的一個(gè)項(xiàng)目操作過程來討論項(xiàng)目包裝的一般化過程。 稅費(fèi)改革之后，特別是在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要是通過中央政府和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及上級(jí)政府的資金投放、其他的補(bǔ)貼方式獲得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了滿足“吃飯財(cái)政”，“項(xiàng)目財(cái)政”才是本級(jí)政府增加財(cái)政收入的主要來源，而這種財(cái)政收入的獲得在很大程度上 通過申請(qǐng)“項(xiàng)目資金”來實(shí)現(xiàn)。 五、進(jìn)一步研究的 問題 稅費(fèi)改革之前，在以農(nóng)業(yè)稅為主體稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“向下要”財(cái)政成為最基本的財(cái)政結(jié)構(gòu)，在這種財(cái)政結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費(fèi)的形式來擴(kuò)充本級(jí)財(cái)政收入。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目以達(dá)到申請(qǐng)項(xiàng)目資金的目的還在于項(xiàng)目資金的另一個(gè)特點(diǎn)，即項(xiàng)目資金是富有彈性的 和連續(xù)性的，所謂富有彈性是指上級(jí)政府在投入項(xiàng)目資金時(shí)會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量進(jìn)行權(quán)衡，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)的項(xiàng)目較大、質(zhì)量較高，則得到的項(xiàng)目資金就越多，這就激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷做大做強(qiáng)項(xiàng)目，當(dāng)然一個(gè)項(xiàng)目本身是否富有彈性和持續(xù)性也決定了項(xiàng)目資金的彈性和連續(xù)性。在申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目時(shí)，除了具有一定優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目基礎(chǔ)作為保證外，在項(xiàng)目申請(qǐng)下來以后，項(xiàng)目的執(zhí)行也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行操作，這項(xiàng)操作的關(guān)鍵一環(huán)是大鵝的數(shù)量，只有大鵝數(shù)量有了保證，大鵝養(yǎng)殖的后續(xù)產(chǎn)業(yè)才能保證，鎮(zhèn)政府才能夠更 好地將大鵝作為一個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行申報(bào)，并且能夠增加項(xiàng)目申請(qǐng)的數(shù)項(xiàng)，也就是在整個(gè)大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條上都可以申請(qǐng)項(xiàng)目。 在“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)中，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入是巨大的，這引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目的熱情。但是，項(xiàng)目申請(qǐng)畢竟不能是憑空而起的 ，而是需要有實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目基礎(chǔ)。因此在項(xiàng)目申請(qǐng)之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是會(huì)估量項(xiàng)目申請(qǐng)的可能性，盡量考慮本身具有優(yōu)勢(shì)的資源進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。 如果說申請(qǐng)項(xiàng)目是增加 本級(jí)政府財(cái)政收入的需要和保證，那么，對(duì)于項(xiàng)目的操作就是對(duì)能夠申請(qǐng)到項(xiàng)目的保證。 稅 費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政在很大意義上需要上級(jí)財(cái)政的支持，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中形成了“向上要”的財(cái)政結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)下，上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金的形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行資金注入，在滿足“吃飯財(cái)政”之后，項(xiàng)目財(cái)政才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大財(cái)政收入的主要來源，能否申請(qǐng)到項(xiàng)目對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言意義重大，甚至關(guān)系到基本的政府開支能否平衡，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把申請(qǐng)項(xiàng)目作為本級(jí)政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目行為 的結(jié)構(gòu)解釋 通過對(duì)特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在申請(qǐng)項(xiàng)目過程中，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和包裝是關(guān)鍵的一環(huán)，鎮(zhèn)政府首先通過讓利于民等措施增加了農(nóng)民養(yǎng)殖大鵝的數(shù)量，在養(yǎng)殖規(guī)模上對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)有了基礎(chǔ)保障之后，鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個(gè)流程都包裝成為項(xiàng)目，以此向上級(jí)政府申請(qǐng)資金，并且通過虛報(bào)數(shù)量、宣傳、政績(jī)化等手段來提高項(xiàng)目申請(qǐng)的成功率。上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款往往通過專項(xiàng)資金的形式下發(fā)，而這些項(xiàng)目往往與某段時(shí)期的工作結(jié)合，以具體的名目來實(shí)施，比如新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等等。在筆者 進(jìn)行調(diào)查期間，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖被評(píng)為縣新農(nóng)村建設(shè)的典型項(xiàng)目，成為上級(jí)政府和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)參觀的一個(gè)試點(diǎn)，這對(duì)于擴(kuò)大大鵝養(yǎng)殖的影響是一個(gè)更大的促動(dòng)。 第三，擴(kuò)大項(xiàng)目的影響和知名度，提高項(xiàng)目批準(zhǔn)的通過率。 11 摘自“特拉河鎮(zhèn)‘養(yǎng)鵝專業(yè)屯’介紹”， 20xx 年。 20xx 年以來，我鎮(zhèn)全面貫徹“畜牧立縣”方 針，堅(jiān)持因地制宜，多元并舉，宜乳則乳、宜肉則肉、宜鵝則鵝的指導(dǎo)思想，依托資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，確立“立鵝為業(yè)”思想，把大鵝生產(chǎn)作為全鎮(zhèn)今后 5 年重點(diǎn)發(fā)展的一項(xiàng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來抓，建成全縣大鵝產(chǎn)業(yè)核心區(qū)。在 20xx 年的鎮(zhèn)政府工作報(bào)告中，僅僅提到全鎮(zhèn)的養(yǎng)殖大鵝數(shù)量，而在 20xx 年的政府報(bào)告中，大鵝養(yǎng)殖已經(jīng)成為特拉河鎮(zhèn)要發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。 第二，將項(xiàng)目政績(jī)化和“政府文件化”，這包括兩個(gè)過程，將農(nóng)民的工作包裝為政府的工作，同時(shí)將政府的工作上升為文件的形式進(jìn)行呈報(bào)和發(fā)布。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目慣用的手段，對(duì)項(xiàng)目實(shí)物增量 上報(bào)，一方面能夠在這個(gè)項(xiàng)目上顯示取得的成就，更加容易爭(zhēng)取上級(jí)資金；另一方面也是說明申請(qǐng)的項(xiàng)目需要更多的資金投入，以能夠申請(qǐng)到更多的資金。在項(xiàng)目實(shí)物的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府也采用了一些針對(duì)項(xiàng)目的包裝手段，來保證項(xiàng)目申請(qǐng)的成功性。 近幾年，特拉河鎮(zhèn)政府獲得資金直接面向養(yǎng)鵝戶的項(xiàng)目只有扶貧鵝一項(xiàng)，而鎮(zhèn)政府則給養(yǎng)鵝戶提供了較大的資金補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些資金是鎮(zhèn)政府從項(xiàng)目統(tǒng)籌中抽出來的，因?yàn)橛嘘P(guān)大鵝養(yǎng)殖的所有項(xiàng)目必須有養(yǎng)鵝戶的參與，養(yǎng)鵝戶的養(yǎng)殖也是大鵝產(chǎn)業(yè)中的一環(huán)，鎮(zhèn)政府從申請(qǐng)項(xiàng)目的角度考慮必須要保證大鵝養(yǎng)殖的存在。除了這些項(xiàng)目之外，鎮(zhèn)政府還從上級(jí)政府的優(yōu)惠政策和對(duì)口扶貧單位中獲得了一些資金，這些資金也是以促進(jìn)大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形式撥付給鎮(zhèn)政府的，比如特拉河鎮(zhèn)政府在《特拉河鎮(zhèn)畜牧工作基本情況匯報(bào)》中提到的，為養(yǎng)鵝戶購(gòu)買的 30 座移動(dòng)板房的資金就是來自縣婦聯(lián)，后者是特拉河鎮(zhèn)的扶貧結(jié)對(duì)單位。 1 根據(jù)特拉河鎮(zhèn)歷年大鵝項(xiàng)目表整理。 稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請(qǐng)項(xiàng)目的形式獲得資金，特拉河鎮(zhèn)政府把大鵝產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行操作是獲取資金的一種方式。在特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展過程中，鎮(zhèn)政府對(duì)這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的做法體現(xiàn)為一種項(xiàng)目操作的方式進(jìn)行。（對(duì)特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng) JBT 的訪談?dòng)涗洠? 特拉河鎮(zhèn)政府對(duì)于大鵝產(chǎn)業(yè)的扶持體現(xiàn)在大鵝養(yǎng)殖的各個(gè)環(huán)節(jié)上，種鵝的留養(yǎng)、雛鵝的孵化、大鵝的養(yǎng)殖、鵝的出售和加工，鎮(zhèn)政府都出現(xiàn)過，也就是說政府在養(yǎng)鵝的過程中曾經(jīng)是一個(gè)“包辦者”。 你走過幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你可以了解一下，他這個(gè)，當(dāng)?shù)卣龀帜捻?xiàng)產(chǎn)業(yè)，哪項(xiàng)產(chǎn)業(yè)就能起來，如果當(dāng)?shù)氐臎]有去重視這個(gè)產(chǎn)業(yè)的話，他這個(gè)產(chǎn)業(yè)就處于一種放任自流的一種情況，發(fā)展速度就很慢。鎮(zhèn)政府對(duì)養(yǎng)鵝戶的優(yōu)惠從以前的“精英扶持”擴(kuò)大為面向全體農(nóng)戶的扶持，讓利于民，與農(nóng)民進(jìn)行合作共同促進(jìn)大鵝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從 20xx 年起，特拉河鎮(zhèn)政府對(duì)大鵝產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重新規(guī)劃，隨著大鵝養(yǎng)殖場(chǎng)的停辦，政府從大鵝養(yǎng)殖環(huán)節(jié)退出，全部交由農(nóng)戶養(yǎng)殖。 20xx 年大鵝數(shù)量達(dá)到 萬只， 20xx 年更是達(dá)到創(chuàng)記錄的 萬只，該年，特拉河鎮(zhèn)獲得了縣政府頒發(fā)的 20xx 年度農(nóng)村重點(diǎn)工作單項(xiàng)獎(jiǎng)。 20xx 年鎮(zhèn)政府投資 22 萬元建立了大鵝養(yǎng)殖場(chǎng)，大鵝養(yǎng)殖場(chǎng)的成立標(biāo)志著鎮(zhèn)政府介入到本來屬于農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)地，鎮(zhèn)政府全面介入大鵝產(chǎn)業(yè)達(dá)到了高潮。鎮(zhèn)政府從 20xx 年之后，圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)通過招商引資和申請(qǐng)項(xiàng)目等方式建立了多座與大鵝產(chǎn)業(yè)有關(guān)的企業(yè)，形成了完整的大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條。在此之后的四年中，“立鵝為業(yè)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方針始終沒有變化，在每年政府推進(jìn)的政府工作大事中，大鵝養(yǎng)殖都排在了第一位，形成了全鎮(zhèn)上下一齊“研究養(yǎng)鵝”的局面。 第一，發(fā)展思想和方針上的確定。 20xx 年 D 縣提出畜牧立縣的方針，在全縣范圍內(nèi)推廣奶牛、大鵝養(yǎng)殖，特拉河鎮(zhèn)也相應(yīng)制定了三年建成畜牧強(qiáng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，并且把大鵝養(yǎng)