【正文】 在項目包裝過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何面對農(nóng)民，針對農(nóng)民有著怎 樣的行為可以說服他們參與到項目的操作中來，與此相對的農(nóng)民一方對于政府的項目操作和包裝行為有著怎樣的反應(yīng)，他們對于政府又會有怎樣的行動并且給予政府怎樣的影響或者約束，在明晰雙方的行為特點之后，討論二者的關(guān)系以及在這種關(guān)系下二者的互動，將是筆者關(guān)心和下一步要研究的問題。 本文試圖通過大鵝養(yǎng)殖這樣的一個項目操作過程來討論項目包裝的一般化過程。 稅費改革之后，特別是在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要是通過中央政府和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及上級政府的資金投放、其他的補貼方式獲得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了滿足“吃飯財政”，“項目財政”才是本級政府增加財政收入的主要來源，而這種財政收入的獲得在很大程度上 通過申請“項目資金”來實現(xiàn)。 五、進一步研究的 問題 稅費改革之前，在以農(nóng)業(yè)稅為主體稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“向下要”財政成為最基本的財政結(jié)構(gòu)，在這種財政結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費的形式來擴充本級財政收入。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項目以達到申請項目資金的目的還在于項目資金的另一個特點，即項目資金是富有彈性的 和連續(xù)性的，所謂富有彈性是指上級政府在投入項目資金時會根據(jù)項目的規(guī)模和質(zhì)量進行權(quán)衡，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請的項目較大、質(zhì)量較高，則得到的項目資金就越多，這就激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷做大做強項目，當(dāng)然一個項目本身是否富有彈性和持續(xù)性也決定了項目資金的彈性和連續(xù)性。在申請該項目時，除了具有一定優(yōu)勢的項目基礎(chǔ)作為保證外，在項目申請下來以后，項目的執(zhí)行也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行操作，這項操作的關(guān)鍵一環(huán)是大鵝的數(shù)量，只有大鵝數(shù)量有了保證，大鵝養(yǎng)殖的后續(xù)產(chǎn)業(yè)才能保證，鎮(zhèn)政府才能夠更 好地將大鵝作為一個項目繼續(xù)進行申報，并且能夠增加項目申請的數(shù)項，也就是在整個大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條上都可以申請項目。 在“向上要”財政結(jié)構(gòu)中，中央財政和省級財政對農(nóng)業(yè)項目的投入是巨大的，這引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目的熱情。但是，項目申請畢竟不能是憑空而起的 ，而是需要有實實在在的項目基礎(chǔ)。因此在項目申請之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是會估量項目申請的可能性，盡量考慮本身具有優(yōu)勢的資源進行項目申報。 如果說申請項目是增加 本級政府財政收入的需要和保證，那么，對于項目的操作就是對能夠申請到項目的保證。 稅 費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政在很大意義上需要上級財政的支持，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中形成了“向上要”的財政結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)下，上級政府通過轉(zhuǎn)移支付和項目資金的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行資金注入，在滿足“吃飯財政”之后，項目財政才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大財政收入的主要來源，能否申請到項目對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言意義重大，甚至關(guān)系到基本的政府開支能否平衡，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把申請項目作為本級政府工作的一項重要任務(wù)來抓。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項目行為 的結(jié)構(gòu)解釋 通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在申請項目過程中，對項目的經(jīng)營和包裝是關(guān)鍵的一環(huán)，鎮(zhèn)政府首先通過讓利于民等措施增加了農(nóng)民養(yǎng)殖大鵝的數(shù)量，在養(yǎng)殖規(guī)模上對項目申請有了基礎(chǔ)保障之后，鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項目申請的成功率。上級政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款往往通過專項資金的形式下發(fā)，而這些項目往往與某段時期的工作結(jié)合，以具體的名目來實施，比如新農(nóng)村建設(shè)項目等等。在筆者 進行調(diào)查期間，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖被評為縣新農(nóng)村建設(shè)的典型項目，成為上級政府和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)參觀的一個試點，這對于擴大大鵝養(yǎng)殖的影響是一個更大的促動。 第三，擴大項目的影響和知名度，提高項目批準的通過率。 11 摘自“特拉河鎮(zhèn)‘養(yǎng)鵝專業(yè)屯’介紹”， 20xx 年。 20xx 年以來，我鎮(zhèn)全面貫徹“畜牧立縣”方 針，堅持因地制宜，多元并舉，宜乳則乳、宜肉則肉、宜鵝則鵝的指導(dǎo)思想，依托資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，確立“立鵝為業(yè)”思想，把大鵝生產(chǎn)作為全鎮(zhèn)今后 5 年重點發(fā)展的一項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來抓，建成全縣大鵝產(chǎn)業(yè)核心區(qū)。在 20xx 年的鎮(zhèn)政府工作報告中，僅僅提到全鎮(zhèn)的養(yǎng)殖大鵝數(shù)量，而在 20xx 年的政府報告中，大鵝養(yǎng)殖已經(jīng)成為特拉河鎮(zhèn)要發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。 第二，將項目政績化和“政府文件化”，這包括兩個過程，將農(nóng)民的工作包裝為政府的工作，同時將政府的工作上升為文件的形式進行呈報和發(fā)布。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目慣用的手段，對項目實物增量 上報，一方面能夠在這個項目上顯示取得的成就，更加容易爭取上級資金；另一方面也是說明申請的項目需要更多的資金投入，以能夠申請到更多的資金。在項目實物的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府也采用了一些針對項目的包裝手段，來保證項目申請的成功性。 近幾年，特拉河鎮(zhèn)政府獲得資金直接面向養(yǎng)鵝戶的項目只有扶貧鵝一項，而鎮(zhèn)政府則給養(yǎng)鵝戶提供了較大的資金補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些資金是鎮(zhèn)政府從項目統(tǒng)籌中抽出來的，因為有關(guān)大鵝養(yǎng)殖的所有項目必須有養(yǎng)鵝戶的參與，養(yǎng)鵝戶的養(yǎng)殖也是大鵝產(chǎn)業(yè)中的一環(huán)，鎮(zhèn)政府從申請項目的角度考慮必須要保證大鵝養(yǎng)殖的存在。除了這些項目之外，鎮(zhèn)政府還從上級政府的優(yōu)惠政策和對口扶貧單位中獲得了一些資金，這些資金也是以促進大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形式撥付給鎮(zhèn)政府的，比如特拉河鎮(zhèn)政府在《特拉河鎮(zhèn)畜牧工作基本情況匯報》中提到的，為養(yǎng)鵝戶購買的 30 座移動板房的資金就是來自縣婦聯(lián)，后者是特拉河鎮(zhèn)的扶貧結(jié)對單位。 1 根據(jù)特拉河鎮(zhèn)歷年大鵝項目表整理。 稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請項目的形式獲得資金，特拉河鎮(zhèn)政府把大鵝產(chǎn)業(yè)作為一個項目進行操作是獲取資金的一種方式。在特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展過程中，鎮(zhèn)政府對這項產(chǎn)業(yè)的做法體現(xiàn)為一種項目操作的方式進行。（對特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 的訪談記錄） 特拉河鎮(zhèn)政府對于大鵝產(chǎn)業(yè)的扶持體現(xiàn)在大鵝養(yǎng)殖的各個環(huán)節(jié)上，種鵝的留養(yǎng)、雛鵝的孵化、大鵝的養(yǎng)殖、鵝的出售和加工，鎮(zhèn)政府都出現(xiàn)過，也就是說政府在養(yǎng)鵝的過程中曾經(jīng)是一個“包辦者”。 你走過幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你可以了解一下，他這個，當(dāng)?shù)卣龀帜捻棶a(chǎn)業(yè)，哪項產(chǎn)業(yè)就能起來，如果當(dāng)?shù)氐臎]有去重視這個產(chǎn)業(yè)的話，他這個產(chǎn)業(yè)就處于一種放任自流的一種情況，發(fā)展速度就很慢。鎮(zhèn)政府對養(yǎng)鵝戶的優(yōu)惠從以前的“精英扶持”擴大為面向全體農(nóng)戶的扶持，讓利于民，與農(nóng)民進行合作共同促進大鵝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從 20xx 年起，特拉河鎮(zhèn)政府對大鵝產(chǎn)業(yè)進行了重新規(guī)劃，隨著大鵝養(yǎng)殖場的停辦，政府從大鵝養(yǎng)殖環(huán)節(jié)退出，全部交由農(nóng)戶養(yǎng)殖。 20xx 年大鵝數(shù)量達到 萬只， 20xx 年更是達到創(chuàng)記錄的 萬只，該年，特拉河鎮(zhèn)獲得了縣政府頒發(fā)的 20xx 年度農(nóng)村重點工作單項獎。 20xx 年鎮(zhèn)政府投資 22 萬元建立了大鵝養(yǎng)殖場，大鵝養(yǎng)殖場的成立標(biāo)志著鎮(zhèn)政府介入到本來屬于農(nóng)戶經(jīng)營的領(lǐng)地，鎮(zhèn)政府全面介入大鵝產(chǎn)業(yè)達到了高潮。鎮(zhèn)政府從 20xx 年之后，圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)通過招商引資和申請項目等方式建立了多座與大鵝產(chǎn)業(yè)有關(guān)的企業(yè)，形成了完整的大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條。在此之后的四年中，“立鵝為業(yè)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方針始終沒有變化，在每年政府推進的政府工作大事中，大鵝養(yǎng)殖都排在了第一位，形成了全鎮(zhèn)上下一齊“研究養(yǎng)鵝”的局面。 第一，發(fā)展思想和方針上的確定。 20xx 年 D 縣提出畜牧立縣的方針，在全縣范圍內(nèi)推廣奶牛、大鵝養(yǎng)殖，特拉河鎮(zhèn)也相應(yīng)制定了三年建成畜牧強鎮(zhèn)的規(guī)劃，并且把大鵝養(yǎng)