【正文】 從本文提供的個案中，人們不難看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何對項目進行包裝來向上級申請資金的，從一定意義上說，稅費改革之后，特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程也是鎮(zhèn)政府不斷進行項目操作和項目包裝的過程。在特拉河鎮(zhèn)，每年鎮(zhèn)政府都向上級政府申請十幾個項目，其中包括大鵝養(yǎng)殖項目，因為在特拉河鎮(zhèn)，養(yǎng)殖大鵝已經(jīng)具有一定的規(guī)模。在就如何能夠申請到項目、申請什么項目的問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了細致的估量和計算，以增加申請到項目的可能性。對于大鵝養(yǎng)殖，鎮(zhèn)政府通過報紙、電視、網(wǎng)絡等多種媒體形式進行了全方位的報道，這些報道主要是在縣級層面展開，隨著大鵝養(yǎng)殖的成效擴大，一些報道已經(jīng)上升到了市級乃至省級層面，這就達到了擴大影響的目的，這樣對于審批項目的上級政府來說，有了項目的知名度，項目審批當然就相對容易多了。從上述分析中可以看到，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖首先是由農(nóng)民保持和開發(fā)的，在尋找項目資源時，鎮(zhèn)政府將大 鵝養(yǎng)殖鎖定為政府的項目，并且通過資金扶持等一些手段，迅速包裝為一個可以向上申請資金的項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府在獲得這些資金之后，并不是?？顚Ｓ茫墙y(tǒng)籌使用，這種統(tǒng)籌使用是狹義上的統(tǒng)籌，也就是把資金投放在大鵝養(yǎng)殖的相關(guān)環(huán)節(jié)中去，而不是申請項目所指的某一具體項目。到了后期，養(yǎng)鵝在特拉河鎮(zhèn)的分工變得清晰起來，鎮(zhèn)政府主要是利用一些優(yōu)惠政策為養(yǎng)鵝戶提供一些基礎(chǔ)設施和資金支持，養(yǎng)鵝由農(nóng)戶進行，鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有養(yǎng)鵝廠進行大鵝飼養(yǎng)了 ，鵝雛的孵化、購買等也交給了設在特拉河鎮(zhèn)的企業(yè)來完成。 （ 3）政府引導階段。 20xx 年特拉河鎮(zhèn)提出“立鵝為業(yè)”的方針，并相應制定了《特拉河鎮(zhèn)大鵝三年發(fā)展總體規(guī)劃》。筆者所述過程均按照提供材料整理」 （ 1）政府未介入階段。就像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過增加財政收入要實現(xiàn)多重目標一樣，在項目經(jīng)營中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有多重的目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要在這些項目中實現(xiàn)提供公共物品和維持自身利益需要的目的，也就是一部分資金用在項目規(guī)定的范圍內(nèi)，另一部分資金能夠從項目資金中“擠占”出來成為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主資金，用于維持機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和自身利益的實現(xiàn)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目和操作項目的目標所在。項目資金具有的這個特點，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間對項目申請的競爭，同時也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種手段上報項目，以達到更多項目資金注入的目的。（對財政所會計 WXY 的訪談記錄） 第二，項目資金能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多重目標的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有提供公共物品、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、干部自身政治經(jīng)濟利益獲得三個目標，而申請的項目主要是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益事業(yè)建設，主要是以提供公共物 品的名義申請的項目。為了能夠使得本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普遍意義，本文對這一部分資金不作討論，但這不影響本文所論證的邏輯。從后者的角度延伸，我們應該區(qū)分制度意義和行為意義上的“向上要”財政結(jié)構(gòu)。你從一個小的方面說呢，就是咱們這個政府內(nèi)部，政府機關(guān)如何能夠運轉(zhuǎn)，就是錢的問題，如何能夠運轉(zhuǎn)。稅費改革之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入渠道的減少，項目財政的模式得到了強化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。 農(nóng)村稅費改革是在分稅制體系下的農(nóng)村財稅的一項變革，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支行為有著重要的影響，特別是以農(nóng)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其財政結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)向”的變化 ，也就是從“向下要”財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦必斦Y(jié)構(gòu)。欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在中部和西部，是以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)體現(xiàn)在財政收入上的共同特征是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體財稅來源主要是農(nóng)業(yè)稅費的征收，稅費改革之后主要依賴國家的財政補貼，農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響比較大，因此能夠更清楚地討論稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)和政府行為帶來的變化」 20xx 年 6 月至 8 月，筆者作為上海大學赴黑龍江省新農(nóng)村建設實踐團的成員，到黑龍江省 D 縣掛職鍛煉，任該縣特拉河鎮(zhèn)黨委書記助理一職，作為黨委書記助理與研究者雙重身份得以近距離地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作邏輯，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費改革之后財政結(jié)構(gòu)的變化，以及引起的與之相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變化給予了重點關(guān)注。 隨著農(nóng)村稅費改革的推進，作為配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為帶來了較大的影響，財政結(jié)構(gòu)以及政府層級關(guān)系的變化，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的調(diào)整，對這個調(diào)整過程的深入研究還不多。 在國家 社會視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國家到民眾鏈條上的一個環(huán)節(jié)或者結(jié)構(gòu)點，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內(nèi)涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。 本文關(guān)心的問題是，農(nóng)村稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財 政結(jié)構(gòu)帶來了怎樣的變化；這種變化與我國現(xiàn)行的財稅體制結(jié)合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了什么樣的影響；面對這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應對行為，從而實現(xiàn)本級政府的財政收入。 1「本文資料來源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農(nóng)業(yè)稅，標志著該省進入后稅費時代」稅費改革產(chǎn)生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來：在廣度上，農(nóng)村稅費改革引起了農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟、 政治、社會等諸多方面的變化；在層次上，農(nóng)村稅費改革的影響涉及從中央、基層政府到農(nóng)民的利益。后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)的變化，以及在這種結(jié)構(gòu)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。特別是圍繞著基層政府財政結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間隨著改革的進行不斷調(diào)整行為方式，以適應這種變化。 （二）文獻綜述 近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究受到學術(shù)界的廣泛關(guān)注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為社會學經(jīng)驗知識的來源，成為了解我國社會性質(zhì)和社會轉(zhuǎn)變的載體，處于轉(zhuǎn)型期的中國基層政權(quán)變化推動了對其學術(shù)研究的發(fā)展；另一方面，新的社會學視角的引入也加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認識和討論?；蛘哒f，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)位置的考察只是進一步認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點，正是由于基層政權(quán)具有自身的利益和行為的主動性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內(nèi)涵。在李芝蘭、吳理財（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對稅費改革的反應以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行自主行動的空間。同時，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費改革之后的行為方式。稅費改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費用等，來擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收入，這種向下征收稅費的行為在稅費改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財政利益最大化的行動個體。機關(guān)一分錢沒有，車也動彈不了，正常的開支開支不了，這是一個主要的問題。在制度意義上，“向上要”財政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認的一種結(jié)構(gòu)，可以通過向上要錢來增加自身財政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級要錢，是否能夠要到錢，能夠要到多少錢，這些都是在行為意義上來講的。 上級轉(zhuǎn)移支付留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間很小，無論是在政策規(guī)定還是轉(zhuǎn)移支付金額上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在狹小的空間內(nèi)對向上級政府索要資金進行操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過公益事業(yè)項目的運作實現(xiàn)資金運作的，也就是說操作項目資金在上述三者之間的分配，以此來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他兩個目標。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為