【正文】 主要是依賴(lài)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付以及其他資金投入。因此，特拉河鎮(zhèn)受到稅費(fèi)改革的影響比較大，本文正是立足于這一點(diǎn)對(duì)研究問(wèn)題進(jìn)行討論的。 2「由于我國(guó)地域廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在較大差異，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是農(nóng)村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，也就存在較大的差異性。發(fā)達(dá)地區(qū)包括珠三角、長(zhǎng)三角、東部沿海等在改革開(kāi)放之后較早發(fā)展起來(lái)的地區(qū)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響對(duì)其影響不大甚至沒(méi)有影響，因此不在本文的考察范圍之列。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在中部和西部，是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體現(xiàn)在財(cái)政收入上的共同特征是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體財(cái)稅來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，稅費(fèi)改革之后主要依賴(lài)國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響比較大，因此能夠更清楚地討論稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu)和政府行為帶來(lái)的變化」 20xx 年 6 月至 8 月，筆者作為上海大學(xué)赴黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐團(tuán)的成員，到黑龍江省 D 縣掛職鍛煉，任該縣特拉河鎮(zhèn)黨委書(shū)記助理一職，作為黨委書(shū)記助理與研究者雙重身份得以近距離地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯，筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費(fèi)改革之后財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化，以及引起的與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變化給予了重點(diǎn)關(guān)注。同時(shí)，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費(fèi)改革之后的行為方式。鑒于身份，筆者主要采取了參與性觀察與訪談法獲得調(diào)查資料，同時(shí)，對(duì)特拉河鎮(zhèn)檔案室的利用也使筆者得到了更多的關(guān)于本項(xiàng)調(diào)查的二手資料，這些構(gòu) 成了對(duì)本文研究的資料支持。 二、稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu) （一）農(nóng)村稅費(fèi)改革與項(xiàng)目財(cái)政的強(qiáng)化 1994 年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，建立起新型稅制和財(cái)政體制的基本框架，并且沿用至今。我國(guó)實(shí)行分稅制的主要意圖是扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)“分灶吃飯”與“財(cái)政包干”體制下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重過(guò)低的局面。分稅制改革之后，財(cái)政收入層層向上集中，形成了中央財(cái)政組織收入占主導(dǎo)地位的“縱向不平衡”的財(cái)力分配格局，與此同時(shí)，省級(jí)、市級(jí)財(cái)政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字則不斷增加，困難重重。這種集中 的財(cái)政體制使得中央對(duì)于經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，對(duì)于地方事務(wù)的控制能力也不斷加強(qiáng)，中央政府和省級(jí)政府通過(guò)以稅收返還為主體的轉(zhuǎn)移支付形式不斷加強(qiáng)對(duì)基層政府的控制，來(lái)自于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。目前，我國(guó)的財(cái)政體制實(shí)行的多級(jí)財(cái)政體系，已經(jīng)形成了中央對(duì)地方具有極大控制力和地方政府高度依賴(lài)上級(jí)政府的集權(quán)式模式。 農(nóng)村稅費(fèi)改革是在分稅制體系下的農(nóng)村財(cái)稅的一項(xiàng)變革，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支行為有著重要的影響，特別是以農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其財(cái)政結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)向”的變化 ，也就是從“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦必?cái)政結(jié)構(gòu)。稅費(fèi)改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過(guò)向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費(fèi)用等，來(lái)擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入，這種向下征收稅費(fèi)的行為在稅費(fèi)改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，全面取消了農(nóng)村稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了向農(nóng)民征收稅費(fèi)的合法性，缺少了“向下要錢(qián)”的稅源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入只能依靠上級(jí)財(cái)政的資金撥付，包括轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)的資金撥款。其中，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資的發(fā)放和日常辦公費(fèi)用的 開(kāi)支，屬于“吃飯財(cái)政”，而資金的專(zhuān)項(xiàng)撥付多以項(xiàng)目資金的形式出現(xiàn)，主要用于農(nóng)村公共物品的提供，屬于“項(xiàng)目財(cái)政”?！俺燥堌?cái)政”和“項(xiàng)目財(cái)政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中發(fā)揮著不同的作用，而后者往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大財(cái)政收入的主要來(lái)源。 稅費(fèi)改革之后，投入農(nóng)村項(xiàng)目資金不斷增加，從財(cái)政支農(nóng)的角度來(lái)講， 20xx年比 20xx 年增加了 240 億， 20xx 年比 20xx 年增加了 480 億， 20xx 年比 20xx年增加了 349 億， 20xx 年比 20xx 年又增長(zhǎng)了 422 億，總額已經(jīng)達(dá)到 3397 億，比 20xx 年增長(zhǎng) %.這些項(xiàng)目資金都有相關(guān)部門(mén)管 理，基層政府需要通過(guò)有關(guān)部門(mén)逐級(jí)向上按程序申請(qǐng)。 1「資料來(lái)源：中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站 ： //，20xx 年 4 月 24 日」在后稅費(fèi)時(shí)代，項(xiàng)目財(cái)政已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U充財(cái)政收入的最主要的手段。 必須指出，項(xiàng)目財(cái)政在稅費(fèi)改革之前就已經(jīng)存在，基層政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，但還不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政增收的主要手段。稅費(fèi)改革之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入渠道的減少，項(xiàng)目財(cái)政的模式得到了強(qiáng)化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財(cái)政利益最大化的行動(dòng)個(gè)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有 三個(gè)具體工作目標(biāo)：提供公共物品、維持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部自身經(jīng)濟(jì)政治利益。在政府工作中，這些目標(biāo)往往是融合在一起的，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要政府財(cái)政收入的保證。沒(méi)有政府財(cái)政的支持，政府工作將無(wú)法開(kāi)展，政府的目標(biāo)也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。另外，財(cái)政收入的多少也決定了這些目標(biāo)達(dá)成的程度，財(cái)政充足能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標(biāo)。因此，追求本級(jí)政府財(cái)政最大化就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本目標(biāo)。 特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)心的問(wèn)題是什么，從大的方面說(shuō)就是老百姓如何富裕起來(lái)的問(wèn)題，這是咱們鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部主要考慮的問(wèn)題，你讓他咋樣能夠富裕起來(lái)。你從一個(gè)小的方面說(shuō)呢，就是咱們這個(gè)政府內(nèi)部，政府機(jī)關(guān)如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，就是錢(qián)的問(wèn)題，如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。機(jī)關(guān)一分錢(qián)沒(méi)有，車(chē)也動(dòng)彈不了，正常的開(kāi)支開(kāi)支不了，這是一個(gè)主要的問(wèn)題。大的方面的問(wèn)題呢，也得有這個(gè)小的方面的問(wèn)題去保障它。 現(xiàn)在這個(gè)政府都是在想著如何弄點(diǎn)錢(qián)，你不想這個(gè)不行啊，你吃不上飯啊。這個(gè)當(dāng)官的，就是用老百姓講話(huà)呢，就是當(dāng)官的，可能照其他的人質(zhì)量要高一些，這些避不住，不過(guò)你吃不上飯你就為老百姓服務(wù)，這是不現(xiàn)實(shí)的。（對(duì)特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng) LJB 的訪談?dòng)涗洠? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 是一個(gè)具有自身經(jīng)濟(jì)政治利益的組織，追求財(cái)政最大化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過(guò)合理的活動(dòng)，理性的方式獲得自身的利益，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)受到外部結(jié)構(gòu)的約束，外部結(jié)構(gòu)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)的空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是要實(shí)現(xiàn)制度約束與自主行動(dòng)的統(tǒng)一。 （三）“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu) 20xx 年之后，黑龍江省全面取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠向農(nóng)民繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，在上級(jí)政府（從中央政府到縣級(jí)政府）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的縱向財(cái)政框架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦苯Y(jié)構(gòu)，也就是轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞?jí)資金補(bǔ)助 維持本級(jí)政府的財(cái)政收入。 “向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)包含了兩方面的特征，一方面是方向上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)一系列的手段向上級(jí)政府爭(zhēng)取資金；另一方面表現(xiàn)在主動(dòng)性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是采取主動(dòng)行為向上級(jí)索要資金，增加本級(jí)政府財(cái)政收入。從后者的角度延伸，我們應(yīng)該區(qū)分制度意義和行為意義上的“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)。在制度意義上，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認(rèn)的一種結(jié)構(gòu)，可以通過(guò)向上要錢(qián)來(lái)增加自身財(cái)政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級(jí)要錢(qián)，是否能夠要到錢(qián)，能夠要到多少錢(qián)，這些都是在行為意義上來(lái)講的。在稅費(fèi)改革剛剛進(jìn)行 的短時(shí)間內(nèi)，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)還沒(méi)有發(fā)育成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這種結(jié)構(gòu)的反映和認(rèn)識(shí)還不夠明確，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向上要錢(qián)的行為上還比較被動(dòng)，甚至尚未有行動(dòng)