【正文】 主要是依賴國家的轉(zhuǎn)移支付以及其他資金投入。因此，特拉河鎮(zhèn)受到稅費(fèi)改革的影響比較大，本文正是立足于這一點(diǎn)對研究問題進(jìn)行討論的。 2「由于我國地域廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在較大差異，農(nóng)村稅費(fèi)改革對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是農(nóng)村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，也就存在較大的差異性。發(fā)達(dá)地區(qū)包括珠三角、長三角、東部沿海等在改革開放之后較早發(fā)展起來的地區(qū)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響對其影響不大甚至沒有影響，因此不在本文的考察范圍之列。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在中部和西部，是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)體現(xiàn)在財政收入上的共同特征是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體財稅來源主要是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，稅費(fèi)改革之后主要依賴國家的財政補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響比較大，因此能夠更清楚地討論稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)和政府行為帶來的變化」 20xx 年 6 月至 8 月，筆者作為上海大學(xué)赴黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐團(tuán)的成員，到黑龍江省 D 縣掛職鍛煉，任該縣特拉河鎮(zhèn)黨委書記助理一職，作為黨委書記助理與研究者雙重身份得以近距離地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費(fèi)改革之后財政結(jié)構(gòu)的變化，以及引起的與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變化給予了重點(diǎn)關(guān)注。同時，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費(fèi)改革之后的行為方式。鑒于身份，筆者主要采取了參與性觀察與訪談法獲得調(diào)查資料，同時，對特拉河鎮(zhèn)檔案室的利用也使筆者得到了更多的關(guān)于本項(xiàng)調(diào)查的二手資料，這些構(gòu) 成了對本文研究的資料支持。 二、稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu) （一）農(nóng)村稅費(fèi)改革與項(xiàng)目財政的強(qiáng)化 1994 年我國實(shí)行分稅制改革，建立起新型稅制和財政體制的基本框架，并且沿用至今。我國實(shí)行分稅制的主要意圖是扭轉(zhuǎn)長期以來“分灶吃飯”與“財政包干”體制下，中央財政收入占全國財政收入的比重過低的局面。分稅制改革之后，財政收入層層向上集中，形成了中央財政組織收入占主導(dǎo)地位的“縱向不平衡”的財力分配格局，與此同時，省級、市級財政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字則不斷增加，困難重重。這種集中 的財政體制使得中央對于經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，對于地方事務(wù)的控制能力也不斷加強(qiáng)，中央政府和省級政府通過以稅收返還為主體的轉(zhuǎn)移支付形式不斷加強(qiáng)對基層政府的控制，來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財政收入的主要來源。目前，我國的財政體制實(shí)行的多級財政體系，已經(jīng)形成了中央對地方具有極大控制力和地方政府高度依賴上級政府的集權(quán)式模式。 農(nóng)村稅費(fèi)改革是在分稅制體系下的農(nóng)村財稅的一項(xiàng)變革，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支行為有著重要的影響，特別是以農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其財政結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)向”的變化 ，也就是從“向下要”財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦必斦Y(jié)構(gòu)。稅費(fèi)改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費(fèi)用等，來擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收入，這種向下征收稅費(fèi)的行為在稅費(fèi)改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，全面取消了農(nóng)村稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了向農(nóng)民征收稅費(fèi)的合法性，缺少了“向下要錢”的稅源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入只能依靠上級財政的資金撥付，包括轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)的資金撥款。其中，中央財政和省市級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資的發(fā)放和日常辦公費(fèi)用的 開支，屬于“吃飯財政”，而資金的專項(xiàng)撥付多以項(xiàng)目資金的形式出現(xiàn)，主要用于農(nóng)村公共物品的提供，屬于“項(xiàng)目財政”?！俺燥堌斦焙汀绊?xiàng)目財政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中發(fā)揮著不同的作用，而后者往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大財政收入的主要來源。 稅費(fèi)改革之后，投入農(nóng)村項(xiàng)目資金不斷增加，從財政支農(nóng)的角度來講， 20xx年比 20xx 年增加了 240 億， 20xx 年比 20xx 年增加了 480 億， 20xx 年比 20xx年增加了 349 億， 20xx 年比 20xx 年又增長了 422 億，總額已經(jīng)達(dá)到 3397 億，比 20xx 年增長 %.這些項(xiàng)目資金都有相關(guān)部門管 理，基層政府需要通過有關(guān)部門逐級向上按程序申請。 1「資料來源：中央政府門戶網(wǎng)站 ： //，20xx 年 4 月 24 日」在后稅費(fèi)時代，項(xiàng)目財政已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U充財政收入的最主要的手段。 必須指出，項(xiàng)目財政在稅費(fèi)改革之前就已經(jīng)存在，基層政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，但還不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政增收的主要手段。稅費(fèi)改革之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入渠道的減少，項(xiàng)目財政的模式得到了強(qiáng)化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財政利益最大化的行動個體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有 三個具體工作目標(biāo)：提供公共物品、維持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部自身經(jīng)濟(jì)政治利益。在政府工作中，這些目標(biāo)往往是融合在一起的，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要政府財政收入的保證。沒有政府財政的支持，政府工作將無法開展，政府的目標(biāo)也就無從實(shí)現(xiàn)。另外，財政收入的多少也決定了這些目標(biāo)達(dá)成的程度，財政充足能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標(biāo)。因此，追求本級政府財政最大化就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本目標(biāo)。 特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長這樣歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)心的問題是什么，從大的方面說就是老百姓如何富裕起來的問題，這是咱們鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部主要考慮的問題，你讓他咋樣能夠富裕起來。你從一個小的方面說呢，就是咱們這個政府內(nèi)部，政府機(jī)關(guān)如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，就是錢的問題，如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。機(jī)關(guān)一分錢沒有，車也動彈不了，正常的開支開支不了，這是一個主要的問題。大的方面的問題呢，也得有這個小的方面的問題去保障它。 現(xiàn)在這個政府都是在想著如何弄點(diǎn)錢，你不想這個不行啊，你吃不上飯啊。這個當(dāng)官的，就是用老百姓講話呢，就是當(dāng)官的，可能照其他的人質(zhì)量要高一些，這些避不住，不過你吃不上飯你就為老百姓服務(wù)，這是不現(xiàn)實(shí)的。（對特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長 LJB 的訪談記錄） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 是一個具有自身經(jīng)濟(jì)政治利益的組織，追求財政最大化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過合理的活動，理性的方式獲得自身的利益，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動受到外部結(jié)構(gòu)的約束，外部結(jié)構(gòu)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動的空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是要實(shí)現(xiàn)制度約束與自主行動的統(tǒng)一。 （三）“向上要”財政結(jié)構(gòu) 20xx 年之后，黑龍江省全面取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠向農(nóng)民繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，在上級政府（從中央政府到縣級政府）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的縱向財政框架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“向下要”財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦苯Y(jié)構(gòu)，也就是轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞壻Y金補(bǔ)助 維持本級政府的財政收入。 “向上要”財政結(jié)構(gòu)包含了兩方面的特征，一方面是方向上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一系列的手段向上級政府爭取資金；另一方面表現(xiàn)在主動性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是采取主動行為向上級索要資金，增加本級政府財政收入。從后者的角度延伸，我們應(yīng)該區(qū)分制度意義和行為意義上的“向上要”財政結(jié)構(gòu)。在制度意義上，“向上要”財政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認(rèn)的一種結(jié)構(gòu)，可以通過向上要錢來增加自身財政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級要錢，是否能夠要到錢，能夠要到多少錢，這些都是在行為意義上來講的。在稅費(fèi)改革剛剛進(jìn)行 的短時間內(nèi)，“向上要”財政結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)育成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這種結(jié)構(gòu)的反映和認(rèn)識還不夠明確，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向上要錢的行為上還比較被動，甚至尚未有行動