【正文】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目資金需要有項目的支持，如何確定項目、包裝項目，以能夠成功申請項目獲得上級財政資金的劃撥，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個大問題。 1 資料來源：特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 提供。所謂政府未介入階段就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有介入大鵝產(chǎn)業(yè)的時期，主要是 20xx 年之前。在此之后的四年中，“立鵝為業(yè)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方針始終沒有變化，在每年政府推進的政府工作大事中，大鵝養(yǎng)殖都排在了第一位，形成了全鎮(zhèn)上下一齊“研究養(yǎng)鵝”的局面。從 20xx 年起，特拉河鎮(zhèn)政府對大鵝產(chǎn)業(yè)進行了重新規(guī)劃，隨著大鵝養(yǎng)殖場的停辦，政府從大鵝養(yǎng)殖環(huán)節(jié)退出，全部交由農(nóng)戶養(yǎng)殖。在特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展過程中，鎮(zhèn)政府對這項產(chǎn)業(yè)的做法體現(xiàn)為一種項目操作的方式進行。 近幾年，特拉河鎮(zhèn)政府獲得資金直接面向養(yǎng)鵝戶的項目只有扶貧鵝一項，而鎮(zhèn)政府則給養(yǎng)鵝戶提供了較大的資金補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些資金是鎮(zhèn)政府從項目統(tǒng)籌中抽出來的，因為有關(guān)大鵝養(yǎng)殖的所有項目必須有養(yǎng)鵝戶的參與，養(yǎng)鵝戶的養(yǎng)殖也是大鵝產(chǎn)業(yè)中的一環(huán)，鎮(zhèn)政府從申請項目的角度考慮必須要保證大鵝養(yǎng)殖的存在。在 20xx 年的鎮(zhèn)政府工作報告中，僅僅提到全鎮(zhèn)的養(yǎng)殖大鵝數(shù)量，而在 20xx 年的政府報告中，大鵝養(yǎng)殖已經(jīng)成為特拉河鎮(zhèn)要發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在筆者 進行調(diào)查期間，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖被評為縣新農(nóng)村建設(shè)的典型項目，成為上級政府和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)參觀的一個試點，這對于擴大大鵝養(yǎng)殖的影響是一個更大的促動。 如果說申請項目是增加 本級政府財政收入的需要和保證，那么，對于項目的操作就是對能夠申請到項目的保證。在申請該項目時，除了具有一定優(yōu)勢的項目基礎(chǔ)作為保證外，在項目申請下來以后，項目的執(zhí)行也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行操作，這項操作的關(guān)鍵一環(huán)是大鵝的數(shù)量，只有大鵝數(shù)量有了保證，大鵝養(yǎng)殖的后續(xù)產(chǎn)業(yè)才能保證，鎮(zhèn)政府才能夠更 好地將大鵝作為一個項目繼續(xù)進行申報，并且能夠增加項目申請的數(shù)項，也就是在整個大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條上都可以申請項目。 本文試圖通過大鵝養(yǎng)殖這樣的一個項目操作過程來討論項目包裝的一般化過程。 稅費改革之后，特別是在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要是通過中央政府和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及上級政府的資金投放、其他的補貼方式獲得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了滿足“吃飯財政”，“項目財政”才是本級政府增加財政收入的主要來源，而這種財政收入的獲得在很大程度上 通過申請“項目資金”來實現(xiàn)。 在“向上要”財政結(jié)構(gòu)中，中央財政和省級財政對農(nóng)業(yè)項目的投入是巨大的，這引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目的熱情。 稅 費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政在很大意義上需要上級財政的支持，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中形成了“向上要”的財政結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)下，上級政府通過轉(zhuǎn)移支付和項目資金的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行資金注入，在滿足“吃飯財政”之后，項目財政才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擴大財政收入的主要來源，能否申請到項目對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言意義重大，甚至關(guān)系到基本的政府開支能否平衡，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把申請項目作為本級政府工作的一項重要任務(wù)來抓。 第三，擴大項目的影響和知名度，提高項目批準的通過率。 第二，將項目政績化和“政府文件化”，這包括兩個過程，將農(nóng)民的工作包裝為政府的工作，同時將政府的工作上升為文件的形式進行呈報和發(fā)布。除了這些項目之外，鎮(zhèn)政府還從上級政府的優(yōu)惠政策和對口扶貧單位中獲得了一些資金，這些資金也是以促進大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形式撥付給鎮(zhèn)政府的，比如特拉河鎮(zhèn)政府在《特拉河鎮(zhèn)畜牧工作基本情況匯報》中提到的，為養(yǎng)鵝戶購買的 30 座移動板房的資金就是來自縣婦聯(lián)，后者是特拉河鎮(zhèn)的扶貧結(jié)對單位。（對特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 的訪談記錄） 特拉河鎮(zhèn)政府對于大鵝產(chǎn)業(yè)的扶持體現(xiàn)在大鵝養(yǎng)殖的各個環(huán)節(jié)上，種鵝的留養(yǎng)、雛鵝的孵化、大鵝的養(yǎng)殖、鵝的出售和加工，鎮(zhèn)政府都出現(xiàn)過，也就是說政府在養(yǎng)鵝的過程中曾經(jīng)是一個“包辦者”。 20xx 年大鵝數(shù)量達到 萬只， 20xx 年更是達到創(chuàng)記錄的 萬只，該年，特拉河鎮(zhèn)獲得了縣政府頒發(fā)的 20xx 年度農(nóng)村重點工作單項獎。 第一，發(fā)展思想和方針上的確定。 （二）作為項目操作的大鵝養(yǎng)殖 1「本節(jié)根據(jù)特拉河鎮(zhèn)提供的各種政府報告、匯報、文件，以及筆者在特拉河鎮(zhèn)的調(diào)查總結(jié)，為了能夠?qū)μ乩渔?zhèn)的大鵝養(yǎng)殖有一個整體情況的把握，筆者只是將大鵝養(yǎng)殖的過程列舉了出來。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立操作的項目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以獨占項目資金的收益，而在需要農(nóng)民參與的項目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與農(nóng)民進行利益分配，這些利益包括項目本身規(guī)定的利益，比如直接對農(nóng)民的優(yōu)惠等，還包括項目本身并沒有規(guī)定但是能夠在項目資金中實現(xiàn)的。 （對特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 的訪談記錄） 第三，項目資金具有較大的彈性，“上級的資金誰要到給誰，誰先要到誰先受益，這也是對‘會哭的孩子有奶吃’的一個注解”（李彬， 20xx： 48），并且在資金彈性較大的資金投放中，“哭得越歡的孩子奶吃得越多”。 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干點兒事情，都得靠項目，有項目了，你指著鄉(xiāng)鎮(zhèn) 上那點兒錢，根本不行，你一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠有好的項目，有一兩個，那些個大的項目，你像國家項目，你一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政就解決了一大半，你光指著鄉(xiāng)鎮(zhèn)那點錢，指著縣里撥給你那點錢根本不夠，縣里能給你多少錢啊，咱們縣這么窮，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不富裕，根本沒有錢，這些領(lǐng)導(dǎo)都在外面劃拉錢，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣。 1 根據(jù)《特拉河鎮(zhèn) 20xx 年預(yù)算財政報告》整理，因為特拉河鎮(zhèn)所在的 D 縣屬于國家級貧困縣，因此在上級補助上比其他農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要多。 “向上要”財政結(jié)構(gòu)包含了兩方面的特征，一方面是方向上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一系列的手段向上級政府爭取資金；另一方面表現(xiàn)在主動性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是采取主動行為向上級索要資金，增加本級政府財政收入。 特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長這樣歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)心的問題是什么，從大的方面說就是老百姓如何富裕起來的問題，這是咱們鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部主要考慮的問題，你讓他咋樣能夠富裕起來。 必須指出，項目財政在稅費改革之前就已經(jīng)存在，基層政府“跑部錢進”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，但還不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政增收的主要手段。目前，我國的財政體制實行的多級財政體系，已經(jīng)形成了中央對地方具有極大控制力和地方政府高度依賴上級政府的集權(quán)式模式。發(fā)達地區(qū)包括珠三角、長三角、東部沿海等在改革開放之后較早發(fā)展起來的地區(qū)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村稅費改革的影響對其影響不大甚至沒有影響，因此不在本文的考察范圍之列。本文在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討論中，試圖將這兩種結(jié)構(gòu)影響結(jié)合起來，同時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求財政最大化作為假設(shè)展開討論，考察在財政結(jié)構(gòu)的變化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何在國家與農(nóng)民之間自主行動，實現(xiàn)自己的目標的。對國家 社會分析框架的擴展還包括把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個外生結(jié)構(gòu)來考察，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的利益，因此成為獨立自主的組織，而不僅僅是國家與社會權(quán)衡的結(jié)合體（譚同學(xué)， 20xx、 20xx；張靜， 20xx）。正是在這一點上，本文在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上向現(xiàn)實更進了一步，并且具有自身的創(chuàng)新性。 農(nóng)村稅費改革在全國大部分地區(qū)已經(jīng)告一段落，與稅費改革相關(guān)的各項政策以及配套的制度已經(jīng)確定下來。稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要是一種“向下要”財政結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費的形式來實現(xiàn)本級政府的財政收入。 本文立足于稅費改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)