【正文】 的自主空間，體制結(jié)構(gòu)的變化也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的變化。正是在這一前提下，學(xué)者們提出了更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色類型。當(dāng)然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設(shè)為只作為一方代表或者具有單一的性質(zhì)是不多見的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財(cái)， 20xx）。通過理論的關(guān)注從而實(shí)現(xiàn)理論的推進(jìn)，與一般的社會(huì)學(xué)理論進(jìn)行對(duì)話，也是社 會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行理論關(guān)注和理論更新的動(dòng)力所在。本文選取東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究個(gè)案，運(yùn)用詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料，細(xì)致考察了稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)下的項(xiàng)目包裝行為。 本文立足于稅費(fèi)改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化來討論稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間行為的改變。 本文由上海市教育委員會(huì) E2 研究院建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目資助。稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要是一種“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費(fèi)的形式來實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的財(cái)政收入。稅費(fèi)改革之后，“項(xiàng)目財(cái)政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級(jí)財(cái)政收入的主要來源，而這種財(cái)政收入的獲得是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請(qǐng)“項(xiàng)目資金”來實(shí)現(xiàn)的。 農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國大部分地區(qū)已經(jīng)告一段落，與稅費(fèi)改革相關(guān)的各項(xiàng)政策以及配套的制度已經(jīng)確定下來。稅費(fèi)改革主要是為了解決農(nóng)民問題而實(shí)施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政留下了巨大的財(cái)政缺口，基層政府財(cái)政能夠自主支配的財(cái)稅來源發(fā)生了變化，其面臨的問題也日益尖銳。正是在這一點(diǎn)上，本文在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上向現(xiàn)實(shí)更進(jìn)了一步，并且具有自身的創(chuàng)新性?？傮w而言，學(xué)術(shù)界主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色進(jìn)行了三方面的討論，第一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色特征的概括和總結(jié)，第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以具備這些角色性質(zhì)的背景和原因，第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和角色對(duì)政府行為的影響。對(duì)國家 社會(huì)分析框架的擴(kuò)展還包括把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個(gè)外生結(jié)構(gòu)來考察，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的利益，因此成為獨(dú)立自主的組織，而不僅僅是國家與社會(huì)權(quán)衡的結(jié)合體（譚同學(xué)， 20xx、 20xx；張靜， 20xx）。這類研究集中在 20 世紀(jì) 80 年代末和 90 年代初，這一時(shí)期，中國經(jīng)歷了較大的體制轉(zhuǎn)型，因此在一些學(xué)者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉(zhuǎn)型主要包括財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型和計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)型兩方面。本文在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討論中，試圖將這兩種結(jié)構(gòu)影響結(jié)合起來，同時(shí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求財(cái)政最大化作為假設(shè)展開討論，考察在財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何在國家與農(nóng)民之間自主行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的。 （三）本文資料獲得 本 文使用的資料來自筆者對(duì)東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn) 1「遵從研究規(guī)范，本文對(duì)所涉及的地名、人名等做了技術(shù)性處理」的實(shí)地調(diào)查。發(fā)達(dá)地區(qū)包括珠三角、長三角、東部沿海等在改革開放之后較早發(fā)展起來的地區(qū)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響對(duì)其影響不大甚至沒有影響，因此不在本文的考察范圍之列。 二、稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu) （一）農(nóng)村稅費(fèi)改革與項(xiàng)目財(cái)政的強(qiáng)化 1994 年我國實(shí)行分稅制改革，建立起新型稅制和財(cái)政體制的基本框架，并且沿用至今。目前，我國的財(cái)政體制實(shí)行的多級(jí)財(cái)政體系，已經(jīng)形成了中央對(duì)地方具有極大控制力和地方政府高度依賴上級(jí)政府的集權(quán)式模式。其中，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資的發(fā)放和日常辦公費(fèi)用的 開支，屬于“吃飯財(cái)政”，而資金的專項(xiàng)撥付多以項(xiàng)目資金的形式出現(xiàn)，主要用于農(nóng)村公共物品的提供，屬于“項(xiàng)目財(cái)政”。 必須指出，項(xiàng)目財(cái)政在稅費(fèi)改革之前就已經(jīng)存在，基層政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，但還不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政增收的主要手段。在政府工作中，這些目標(biāo)往往是融合在一起的，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要政府財(cái)政收入的保證。 特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長這樣歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)心的問題是什么，從大的方面說就是老百姓如何富裕起來的問題，這是咱們鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部主要考慮的問題，你讓他咋樣能夠富裕起來。 現(xiàn)在這個(gè)政府都是在想著如何弄點(diǎn)錢，你不想這個(gè)不行啊，你吃不上飯啊。 “向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)包含了兩方面的特征，一方面是方向上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一系列的手段向上級(jí)政府爭取資金；另一方面表現(xiàn)在主動(dòng)性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是采取主動(dòng)行為向上級(jí)索要資金，增加本級(jí)政府財(cái)政收入。 筆者在調(diào)查中了解到， D 縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于向上要錢的看法是不一致的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只滿足于“吃飯財(cái)政”，甚至認(rèn)為在稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資有了基本的保障，要比稅改前通過征收農(nóng)業(yè)稅才能保證工資發(fā)放的財(cái)政結(jié)構(gòu)要好很多，所以他們對(duì)向上級(jí)爭取資金采取冷淡的態(tài)度；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身向上要錢能力的差異，也存在著爭取資金數(shù)額上的差異。 1 根據(jù)《特拉河鎮(zhèn) 20xx 年預(yù)算財(cái)政報(bào)告》整理，因?yàn)樘乩渔?zhèn)所在的 D 縣屬于國家級(jí)貧困縣，因此在上級(jí)補(bǔ)助上比其他農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)政府爭取資 金是需要理由的，同樣上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金也是需要通過某種載體，這個(gè)理由和載體就是“項(xiàng)目”，通過項(xiàng)目資金的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了充裕的、具有較大自主支配空間的財(cái)政收入。 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干點(diǎn)兒事情，都得靠項(xiàng)目，有項(xiàng)目了，你指著鄉(xiāng)鎮(zhèn) 上那點(diǎn)兒錢，根本不行，你一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠有好的項(xiàng)目，有一兩個(gè)，那些個(gè)大的項(xiàng)目，你像國家項(xiàng)目，你一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政就解決了一大半，你光指著鄉(xiāng)鎮(zhèn)那點(diǎn)錢，指著縣里撥給你那點(diǎn)錢根本不夠，縣里能給你多少錢啊，咱們縣這么窮，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不富裕，根本沒有錢，這些領(lǐng)導(dǎo)都在外面劃拉錢，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益事業(yè)需要這個(gè)（項(xiàng)目資金）來支持，有了項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的日子也好過。 （對(duì)特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 的訪談?dòng)涗洠? 第三，項(xiàng)目資金具有較大的彈性，“上級(jí)的資金誰要到給誰，誰先要到誰先受益，這也是對(duì)‘會(huì)哭的孩子有奶吃’的一個(gè)注解”（李彬， 20xx： 48），并且在資金彈性較大的資金投放中，“哭得越歡的孩子奶吃得越多”。 （一）項(xiàng)目性質(zhì)與政府行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)申請(qǐng) 到的項(xiàng)目擁有自主支配資金和分配資金的權(quán)力和能力。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立操作的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以獨(dú)占項(xiàng)目資金的收益，而在需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與農(nóng)民進(jìn)行利益分配，這些利益包括項(xiàng)目本身規(guī)定的利益，比如直接對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠等，還包括項(xiàng)目本身并沒有規(guī)定但是能夠在項(xiàng)目資金中實(shí)現(xiàn)的。但是，這些項(xiàng)目都是存在的，而且鎮(zhèn)政府通過這些項(xiàng)目確實(shí)做了一些公益事業(yè)，這些資金的方向也是用到各專項(xiàng)的公益事業(yè)中去，沒有挪用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用的過程中擠用，一些資金進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的統(tǒng)籌是 可能的。 （二）作為項(xiàng)目操作的大鵝養(yǎng)殖 1「本節(jié)根據(jù)特拉河鎮(zhèn)提供的各種政府報(bào)告、匯報(bào)、文件，以及筆者在特拉河鎮(zhèn)的調(diào)查總結(jié)，為了能夠?qū)μ乩渔?zhèn)的大鵝養(yǎng)殖有一個(gè)整體情況的把握，筆者只是將大鵝養(yǎng)殖的過程列舉了出來。鎮(zhèn)政府雖然把大鵝養(yǎng)殖寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，但并沒有把大鵝養(yǎng)殖作為政府抓的工作，在 20xx 年舉行的中共特拉河鎮(zhèn)第十五屆代表大會(huì)上，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖作為庭院經(jīng)濟(jì)的一種產(chǎn)業(yè)，在政府推動(dòng)的八項(xiàng)重點(diǎn)工作中，大鵝養(yǎng)殖排在最后一位，當(dāng)時(shí)對(duì)養(yǎng)殖大鵝“沒有引起足夠的重視”。 第一，發(fā)展思想和方針上的確定。鎮(zhèn)政府從 20xx 年之后，圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)通過招商引資和申請(qǐng)項(xiàng)目等方式建立了多座與大鵝產(chǎn)業(yè)有關(guān)的企業(yè)，形成了完整的大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條。 20xx 年大鵝數(shù)量達(dá)到 萬只， 20xx 年更是達(dá)到創(chuàng)