【正文】 大鵝養(yǎng)殖在特拉河鎮(zhèn)作為一個項目就比其他的項目更具有彈性和連續(xù)性，也就決定了在這一方面每年都有上級政府的資金投入，并且投入的規(guī)模不斷增加，鎮(zhèn)政府通過“滾雪球”的方式不斷地從上級政府手中爭取項目資金，這導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項目的行為也是持續(xù)進行的。特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖就以新農村建設項目、一屯一品開發(fā)項目、農村整體扶貧項目等多種名目申報過，這一方面增加了資金申請的渠道，另一方面也增加了被批準的可能性。 第一，對項目規(guī)模虛報數(shù)量，增加水分。 從特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展歷程來看，特拉河鎮(zhèn)大鵝從獨家獨戶養(yǎng)殖到成為鎮(zhèn)政府的重點產業(yè)，鎮(zhèn)政府在其中起到了推動的作用，并且是一種主導作用。 （ 2）政府全面介入階段。在表2 列舉的特拉河鎮(zhèn)申請到的項目中，項目資金一般都經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成一個項目的實施和達到其效果。項目資金具有的以下特點，使得申請項目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢的主導行為。這個當官的，就是用老百姓講話呢，就是當官的，可能照其他的人質量要高一些，這些避不住，不過你吃不上飯你就為老百姓服務，這是不現(xiàn)實的。“吃飯財政”和“項目財政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中發(fā)揮著不同的作用，而后者往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擴大財政收入的主要來源。特拉河鎮(zhèn)位于黑龍江省東南部，是典型的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上沒有任何集體性質的鎮(zhèn)辦企業(yè)，非農產業(yè)的創(chuàng)收對特拉河鎮(zhèn)的財政收入貢獻不大，該鎮(zhèn)的財政收入在稅費改革之前主要是依賴農業(yè)稅費，而稅費改革之后主要是依賴國家的轉移支付以及其他資金投入。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一個基本視角是“國家 社會”的框架，一些學者認為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權力過程，國家與社會關系的視角是一個必要的、可用的視角（參見 Shue， 1988；孫立平， 20xx）。通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目申請過程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項目申請的成功率。 一、問題與背景 （一）問題的提出 農村稅費改革的影響初見端倪，但相關的系統(tǒng)研究并不多見，一些研究缺乏扎實的經驗材料的支持，只是對改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。正是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結概括的基礎上，學者們提出了“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”和“謀利型政權經營者”等觀點（參見丘海雄、徐建牛， 20xx）。分稅制改革之后，財政收入層層向上集中，形成了中央財政組織收入占主導地位的“縱向不平衡”的財力分配格局，與此同時，省級、市級財政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字則不斷增加，困難重重。另外，財政收入的多少也決定了這些目標達成的程度，財政充足能夠在更大程度上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“向上要”資金的構成 稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級政府索要的資金，也就是上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投放的資金包括兩種類型，一種是上級政府的轉移支付，另一種是上級投入的“項目”資金。項目資金到鎮(zhèn)上就統(tǒng)籌使用了，大部分還是用到這個項目身上去了。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來看項目的運轉過程，我們可以將項目運轉分為項目申請、項目操作（經營）和項目驗證三個主要環(huán)節(jié)，其中項目操作是最為關鍵的一環(huán)，這個環(huán)節(jié)不僅決定著其他兩個環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過對項目的操作達到了自己的多重目標。 20xx 年鎮(zhèn)政府投資 22 萬元建立了大鵝養(yǎng)殖場，大鵝養(yǎng)殖場的成立標志著鎮(zhèn)政府介入到本來屬于農戶經營的領地，鎮(zhèn)政府全面介入大鵝產業(yè)達到了高潮。 1 根據(jù)特拉河鎮(zhèn)歷年大鵝項目表整理。 11 摘自“特拉河鎮(zhèn)‘養(yǎng)鵝專業(yè)屯’介紹”， 20xx 年。但是，項目申請畢竟不能是憑空而起的 ，而是需要有實實在在的項目基礎。在項目包裝過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何面對農民，針對農民有著怎 樣的行為可以說服他們參與到項目的操作中來，與此相對的農民一方對于政府的項目操作和包裝行為有著怎樣的反應，他們對于政府又會有怎樣的行動并且給予政府怎樣的影響或者約束，在明晰雙方的行為特點之后，討論二者的關系以及在這種關系下二者的互動，將是筆者關心和下一步要研究的問題。因此在項目申請之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是會估量項目申請的可能性，盡量考慮本身具有優(yōu)勢的資源進行項目申報。 20xx 年以來，我鎮(zhèn)全面貫徹“畜牧立縣”方 針，堅持因地制宜，多元并舉，宜乳則乳、宜肉則肉、宜鵝則鵝的指導思想，依托資源和產業(yè)優(yōu)勢，確立“立鵝為業(yè)”思想，把大鵝生產作為全鎮(zhèn)今后 5 年重點發(fā)展的一項主導產業(yè)來抓，建成全縣大鵝產業(yè)核心區(qū)。 稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請項目的形式獲得資金，特拉河鎮(zhèn)政府把大鵝產業(yè)作為一個項目進行操作是獲取資金的一種方式。鎮(zhèn)政府從 20xx 年之后，圍繞大鵝產業(yè)通過招商引資和申請項目等方式建立了多座與大鵝產業(yè)有關的企業(yè)，形成了完整的大鵝產業(yè)鏈條。但是，這些項目都是存在的，而且鎮(zhèn)政府通過這些項目確實做了一些公益事業(yè)，這些資金的方向也是用到各專項的公益事業(yè)中去，沒有挪用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用的過程中擠用，一些資金進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的統(tǒng)籌是 可能的。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益事業(yè)需要這個（項目資金）來支持，有了項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的日子也好過。 筆者在調查中了解到， D 縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于向上要錢的看法是不一致的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只滿足于“吃飯財政”，甚至認為在稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資有了基本的保障，要比稅改前通過征收農業(yè)稅才能保證工資發(fā)放的財政結構要好很多，所以他們對向上級爭取資金采取冷淡的態(tài)度；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身向上要錢能力的差異，也存在著爭取資金數(shù)額上的差異。在政府工作中，這些目標往往是融合在一起的，而這些目標的實現(xiàn)都需要政府財政收入的保證。 二、稅費改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結構 （一）農村稅費改革與項目財政的強化 1994 年我國實行分稅制改革，建立起新型稅制和財政體制的基本框架，并且沿用至今。這類研究集中在 20 世紀 80 年代末和 90 年代初，這一時期，中國經歷了較大的體制轉型，因此在一些學者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉型主要包括財政體制的轉型和計劃向市場的轉型兩方面。稅費改革主要是為了解決農民問題而實施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政留下了巨大的財政缺口，基層政府財政能夠自主支配的財稅來源發(fā)生了變化，其面臨的問題也日益尖銳。 本文由上海市教育委員會 E2 研究院建設計劃項目資助。當然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設為只作為一方代表或者具有單一的性質是不多見的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財， 20xx）。 2「由于我國地域廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在較大差異，農村稅費改革對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是農村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，也就存在較大的差異性。 1「資料來源：中央政府門戶網(wǎng)站 ： //，20xx 年 4 月 24 日」在后稅費時代，項目財政已經成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擴充財政收入的最主要的手段。 （三）“向上要”財政結構 20xx 年之后，黑龍江省全面取消了農業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠向農民繼續(xù)征收農業(yè)稅費，在上級政府（從中央政府到縣級政府）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民之間的縱向財政框架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“向下要”財政結構轉變?yōu)椤跋蛏弦苯Y構，也就是轉變?yōu)橐揽可霞壻Y金補助 維持本級政府的財政收入。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入