【正文】 殖作為一項(xiàng)該鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來抓。鎮(zhèn)政府雖然把大鵝養(yǎng)殖寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，但并沒有把大鵝養(yǎng)殖作為政府抓的工作，在 20xx 年舉行的中共特拉河鎮(zhèn)第十五屆代表大會(huì)上，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖作為庭院經(jīng)濟(jì)的一種產(chǎn)業(yè)，在政府推動(dòng)的八項(xiàng)重點(diǎn)工作中，大鵝養(yǎng)殖排在最后一位，當(dāng)時(shí)對(duì)養(yǎng)殖大鵝“沒有引起足夠的重視”。所謂政府未介入階段就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有介入大鵝產(chǎn)業(yè)的時(shí)期，主要是 20xx 年之前。 （二）作為項(xiàng)目操作的大鵝養(yǎng)殖 1「本節(jié)根據(jù)特拉河鎮(zhèn)提供的各種政府報(bào)告、匯報(bào)、文件，以及筆者在特拉河鎮(zhèn)的調(diào)查總結(jié)，為了能夠?qū)μ乩渔?zhèn)的大鵝養(yǎng)殖有一個(gè)整體情況的把握，筆者只是將大鵝養(yǎng)殖的過程列舉了出來。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來看項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，我們可以將項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)分為項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目操作（經(jīng)營(yíng)）和項(xiàng)目驗(yàn)證三個(gè)主要環(huán)節(jié)，其中項(xiàng)目操作是最為關(guān)鍵的一環(huán)，這個(gè)環(huán)節(jié)不僅決定著其他兩個(gè)環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過對(duì)項(xiàng)目的操作達(dá)到了自己的多重目標(biāo)。但是，這些項(xiàng)目都是存在的，而且鎮(zhèn)政府通過這些項(xiàng)目確實(shí)做了一些公益事業(yè)，這些資金的方向也是用到各專項(xiàng)的公益事業(yè)中去，沒有挪用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用的過程中擠用，一些資金進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的統(tǒng)籌是 可能的。 1 資料來源：特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng) JBT 提供。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立操作的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以獨(dú)占項(xiàng)目資金的收益，而在需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與農(nóng)民進(jìn)行利益分配，這些利益包括項(xiàng)目本身規(guī)定的利益，比如直接對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠等，還包括項(xiàng)目本身并沒有規(guī)定但是能夠在項(xiàng)目資金中實(shí)現(xiàn)的。 按照項(xiàng)目資金使用投放的對(duì)象，可以區(qū)分項(xiàng)目性質(zhì)的不同，一些項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己操作就可以完成，比如一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共工程的修建等，這些項(xiàng)目與農(nóng)民沒有直接的關(guān)系；而另一些項(xiàng)目則與農(nóng)民有直接的關(guān)系，比如新技術(shù)的推廣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，都是通過農(nóng)民最終實(shí)現(xiàn)的。 （一）項(xiàng)目性質(zhì)與政府行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)申請(qǐng) 到的項(xiàng)目擁有自主支配資金和分配資金的權(quán)力和能力。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目資金需要有項(xiàng)目的支持，如何確定項(xiàng)目、包裝項(xiàng)目，以能夠成功申請(qǐng)項(xiàng)目獲得上級(jí)財(cái)政資金的劃撥，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)大問題。 （對(duì)特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng) JBT 的訪談?dòng)涗洠? 第三，項(xiàng)目資金具有較大的彈性，“上級(jí)的資金誰要到給誰，誰先要到誰先受益，這也是對(duì)‘會(huì)哭的孩子有奶吃’的一個(gè)注解”（李彬， 20xx： 48），并且在資金彈性較大的資金投放中，“哭得越歡的孩子奶吃得越多”。項(xiàng)目資金到鎮(zhèn)上就統(tǒng)籌使用了，大部分還是用到這個(gè)項(xiàng)目身上去了。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益事業(yè)需要這個(gè)（項(xiàng)目資金）來支持，有了項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的日子也好過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過公益事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的，也就是說操作項(xiàng)目資金在上述三者之間的分配，以此來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他兩個(gè)目標(biāo)。 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干點(diǎn)兒事情，都得靠項(xiàng)目，有項(xiàng)目了，你指著鄉(xiāng)鎮(zhèn) 上那點(diǎn)兒錢，根本不行，你一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠有好的項(xiàng)目，有一兩個(gè)，那些個(gè)大的項(xiàng)目，你像國(guó)家項(xiàng)目，你一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政就解決了一大半，你光指著鄉(xiāng)鎮(zhèn)那點(diǎn)錢，指著縣里撥給你那點(diǎn)錢根本不夠，縣里能給你多少錢啊，咱們縣這么窮，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不富裕，根本沒有錢，這些領(lǐng)導(dǎo)都在外面劃拉錢，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣。 第一，項(xiàng)目資金數(shù)量大，投放的資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中占的比重大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般預(yù)算收入，即反映在財(cái)政預(yù)算中的收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)政府爭(zhēng)取資 金是需要理由的，同樣上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金也是需要通過某種載體，這個(gè)理由和載體就是“項(xiàng)目”，通過項(xiàng)目資金的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了充裕的、具有較大自主支配空間的財(cái)政收入。 上級(jí)轉(zhuǎn)移支付留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間很小，無論是在政策規(guī)定還是轉(zhuǎn)移支付金額上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在狹小的空間內(nèi)對(duì)向上級(jí)政府索要資金進(jìn)行操作。 1 根據(jù)《特拉河鎮(zhèn) 20xx 年預(yù)算財(cái)政報(bào)告》整理，因?yàn)樘乩渔?zhèn)所在的 D 縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，因此在上級(jí)補(bǔ)助上比其他農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要多。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“向上要”資金的構(gòu)成 稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)政府索要的資金，也就是上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投放的資金包括兩種類型，一種是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，另一種是上級(jí)投入的“項(xiàng)目”資金。 筆者在調(diào)查中了解到， D 縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于向上要錢的看法是不一致的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只滿足于“吃飯財(cái)政”，甚至認(rèn)為在稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資有了基本的保障，要比稅改前通過征收農(nóng)業(yè)稅才能保證工資發(fā)放的財(cái)政結(jié)構(gòu)要好很多，所以他們對(duì)向上級(jí)爭(zhēng)取資金采取冷淡的態(tài)度；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身向上要錢能力的差異，也存在著爭(zhēng)取資金數(shù)額上的差異。在制度意義上，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認(rèn)的一種結(jié)構(gòu)，可以通過向上要錢來增加自身財(cái)政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級(jí)要錢，是否能夠要到錢，能夠要到多少錢，這些都是在行為意義上來講的。 “向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)包含了兩方面的特征，一方面是方向上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一系列的手段向上級(jí)政府爭(zhēng)取資金；另一方面表現(xiàn)在主動(dòng)性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是采取主動(dòng)行為向上級(jí)索要資金，增加本級(jí)政府財(cái)政收入。（對(duì)特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng) LJB 的訪談?dòng)涗洠? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 是一個(gè)具有自身經(jīng)濟(jì)政治利益的組織，追求財(cái)政最大化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過合理的活動(dòng)，理性的方式獲得自身的利益，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)受到外部結(jié)構(gòu)的約束，外部結(jié)構(gòu)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)的空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是要實(shí)現(xiàn)制度約束與自主行動(dòng)的統(tǒng)一。 現(xiàn)在這個(gè)政府都是在想著如何弄點(diǎn)錢，你不想這個(gè)不行啊，你吃不上飯啊。機(jī)關(guān)一分錢沒有，車也動(dòng)彈不了，正常的開支開支不了，這是一個(gè)主要的問題。 特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)心的問題是什么，從大的方面說就是老百姓如何富裕起來的問題，這是咱們鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部主要考慮的問題，你讓他咋樣能夠富裕起來。另外，財(cái)政收入的多少也決定了這些目標(biāo)達(dá)成的程度，財(cái)政充足能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標(biāo)。在政府工作中，這些目標(biāo)往往是融合在一起的，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要政府財(cái)政收入的保證。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財(cái)政利益最大化的行動(dòng)個(gè)體。 必須指出，項(xiàng)目財(cái)政在稅費(fèi)改革之前就已經(jīng)存在，基層政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，但還不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政增收的主要手段。 稅費(fèi)改革之后，投入農(nóng)村項(xiàng)目資金不斷增加，從財(cái)政支農(nóng)的角度來講， 20xx年比 20xx 年增加了 240 億， 20xx 年比 20xx 年增加了 480 億， 20xx 年比 20xx年增加了 349 億， 20xx 年比 20xx 年又增長(zhǎng)了 422 億，總額已經(jīng)達(dá)到 3397 億，比 20xx 年增長(zhǎng) %.這些項(xiàng)目資金都有相關(guān)部門管 理，基層政府需要通過有關(guān)部門逐級(jí)向上按程序申請(qǐng)。其中，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資的發(fā)放和日常辦公費(fèi)用的 開支，屬于“吃飯財(cái)政”，而資金的專項(xiàng)撥付多以項(xiàng)目資金的形式出現(xiàn)，主要用于農(nóng)村公共物品的提供，屬于“項(xiàng)目財(cái)政”。稅費(fèi)改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費(fèi)用等，來擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入，這種向下征收稅費(fèi)的行為在稅費(fèi)改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。目前，我國(guó)的財(cái)政體制實(shí)行的多級(jí)財(cái)政體系，已經(jīng)形成了中央對(duì)