【正文】 政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化來討論稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間行為的改變。通過理論的關(guān)注從而實(shí)現(xiàn)理論的推進(jìn)，與一般的社會學(xué)理論進(jìn)行對話，也是社 會學(xué)等諸多領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行理論關(guān)注和理論更新的動(dòng)力所在。正是在這一前提下，學(xué)者們提出了更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色類型。周飛舟（ 20xx） 同樣從中央政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 農(nóng)民之間的關(guān)系來討論稅費(fèi)改革引起的三者之間關(guān)系的變化，他認(rèn)為，稅費(fèi)改革之前國家與農(nóng)民之間的關(guān)系是一種“汲取 被汲取”的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政主要是依賴對農(nóng)村稅費(fèi)的征收，也就是對農(nóng)民的索取，而在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要是依賴上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的關(guān)系變得非常微弱，基層政權(quán)的性質(zhì)從過去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要行為也從過去的要錢要糧變?yōu)榕苠X和借債。鑒于身份，筆者主要采取了參與性觀察與訪談法獲得調(diào)查資料，同時(shí)，對特拉河鎮(zhèn)檔案室的利用也使筆者得到了更多的關(guān)于本項(xiàng)調(diào)查的二手資料，這些構(gòu) 成了對本文研究的資料支持。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，全面取消了農(nóng)村稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了向農(nóng)民征收稅費(fèi)的合法性，缺少了“向下要錢”的稅源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入只能依靠上級財(cái)政的資金撥付，包括轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)的資金撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有 三個(gè)具體工作目標(biāo)：提供公共物品、維持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部自身經(jīng)濟(jì)政治利益。大的方面的問題呢，也得有這個(gè)小的方面的問題去保障它。在稅費(fèi)改革剛剛進(jìn)行 的短時(shí)間內(nèi)，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)育成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這種結(jié)構(gòu)的反映和認(rèn)識還不夠明確，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向上要錢的行為上還比較被動(dòng)，甚至尚未有行動(dòng)。與之相比，向上級申請項(xiàng)目具有更大的彈性，在“向上要”結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢主要是通過項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)的。與上級的轉(zhuǎn)移支付不同，對申請到的項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更大的自主支配權(quán)力，項(xiàng)目的檢驗(yàn)是以結(jié)果來呈現(xiàn)的，上級投放項(xiàng)目資金的要求也是只要項(xiàng)目結(jié)果達(dá)到，至于在其中的操作過程“不必過于細(xì)究”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以在這個(gè)“不用細(xì)究”的過程中重新分配使用金額，并不像在財(cái)政報(bào)告中所說的“不挪，不擠，不占用”。筆者將通過考察特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目，分析鎮(zhèn)政府是如何將這一項(xiàng)目進(jìn)行包裝，從而向上申請項(xiàng)目資金的。表中雖然標(biāo)明的是國家投資農(nóng)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，但實(shí)際上一些項(xiàng)目并不全是國家項(xiàng)目，并且在投資額上也與實(shí)際情況不大相符，主要是為了應(yīng)付上級的檢查“制作”的計(jì)劃表，其中國家投資的數(shù)額有所抬高。特拉河鎮(zhèn)養(yǎng)殖大鵝已經(jīng)有好幾十年的歷史，在20xx 年之前主要是農(nóng)戶散養(yǎng)，從購置雛鵝、養(yǎng)殖到成鵝銷售都由農(nóng)戶 自主完成，鎮(zhèn)政府并沒有介入和參與。 第二，鎮(zhèn)政府建立起大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條。鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向?qū)Υ簌Z養(yǎng) 殖戶進(jìn)行資金扶持和提供基礎(chǔ)設(shè)施，便利養(yǎng)鵝戶從事大鵝養(yǎng)殖。也就是說，大鵝產(chǎn)業(yè)在特拉河鎮(zhèn)是作為一個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)的，而鎮(zhèn)政府也是把大鵝養(yǎng)殖作為一個(gè)項(xiàng)目調(diào)整自身的行為，鎮(zhèn)政府之所以如此重視大鵝的養(yǎng)殖，并且投入了大量的精力，正是政府運(yùn)作項(xiàng)目的體現(xiàn)。 （三）鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目的若干手段 在將大鵝養(yǎng)殖作為一個(gè) 鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目向上申請資金的過程中，鎮(zhèn)政府認(rèn)識到，一定數(shù)量的大鵝養(yǎng)殖規(guī)模是申請項(xiàng)目的基本保證，而大鵝養(yǎng)殖規(guī)模主要是由養(yǎng)鵝的農(nóng)戶來實(shí)現(xiàn)的，因此，鎮(zhèn)政府在如何促進(jìn)大鵝養(yǎng)殖的問題上還是做了很多工作的，采取了資金支持、干部帶頭、群眾能夠動(dòng)員等多種措施，特別是“讓利于民”的措施，給予農(nóng)民一些利益，使得近幾年來特拉河鎮(zhèn)的大鵝數(shù)量保持在可以進(jìn)行包裝的規(guī)模上。對于大鵝養(yǎng)殖的項(xiàng)目，鎮(zhèn)政府通過各種形式的報(bào)告、文件來進(jìn)行對項(xiàng)目的正規(guī)化，在每年的政府報(bào)告、財(cái)政報(bào)告、述職報(bào)告、工作總結(jié)等文件中，大鵝養(yǎng)殖都是主要的項(xiàng)目之一，通過這些政績化手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高了大鵝養(yǎng)殖的規(guī)格，更重要的是成為政府申請項(xiàng)目的基礎(chǔ)保證。 第四，適應(yīng)上級政府需要，變換項(xiàng)目申請類型的名稱。項(xiàng)目的操作包含兩個(gè)過程，一個(gè)是在項(xiàng)目申請中對本級政府擁有項(xiàng)目優(yōu)勢的陳述，另一個(gè)是在項(xiàng)目申請之后對項(xiàng)目的執(zhí)行。但是，大鵝養(yǎng)殖是農(nóng)民直接參與的產(chǎn)業(yè)，大鵝數(shù)量的上升也就是項(xiàng)目執(zhí)行的狀況是通過農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)的，如何能夠讓農(nóng)戶養(yǎng)殖大鵝，并且養(yǎng)好大鵝，鎮(zhèn)政府通過將大鵝養(yǎng)殖確立為本鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，在大鵝養(yǎng)殖上對農(nóng)民進(jìn)行資金、技術(shù)和銷售上的投入，來保障大鵝養(yǎng)殖能夠持續(xù)發(fā)展，并且在政府工作中，將大鵝養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變?yōu)檎囊粋€(gè)項(xiàng)目來向上級申請資金。但是，正如筆者在前文中已經(jīng)指出的一樣，項(xiàng)目的性質(zhì)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的包裝項(xiàng)目行為有著較大影響，因此，此類由農(nóng)民參與并且與農(nóng)民有著直接關(guān)系的項(xiàng)目必然具有某些獨(dú)特性，對此本文沒有贅述。在筆者調(diào)查的特拉河鎮(zhèn)，和其他中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相似，向農(nóng)民征收稅費(fèi)是一種常態(tài)的財(cái)政創(chuàng)收行為。沒有這個(gè)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請某個(gè)項(xiàng)目成功的可能性就不大。本文從結(jié)構(gòu)的角度對這一現(xiàn)象進(jìn)行詮釋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)中采取這種行為的，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對項(xiàng)目不斷的包裝，以申請項(xiàng)目資金增加財(cái)政收入。這只是筆者選取的政府各種文件報(bào)告中的一條，諸如此類的內(nèi)容在鎮(zhèn)政府的文件中隨處可見，這足以反映鎮(zhèn)政府對大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目包裝的重視程度。 從表 4 可以看出，特拉河鎮(zhèn)對于大鵝養(yǎng)殖數(shù)量的上報(bào)數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際的數(shù)目，這一方面要顯示其在大鵝養(yǎng)殖上取得的成績，當(dāng)然也是包裝項(xiàng)目的一個(gè)手段。 從該鎮(zhèn)近年來申請到的有關(guān)大鵝養(yǎng)殖的項(xiàng)目來看，幾乎在每個(gè)環(huán)節(jié)上鎮(zhèn)政府都把它包裝成為項(xiàng)目從而能夠得到上級資金的注入。特 拉河鎮(zhèn)大鵝之所以能夠發(fā)展呢，就是這些年都非常重視，都形成這個(gè)怎么研究，措施也給它保證，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也能夠帶動(dòng)起來，所以它這個(gè)鵝子才有發(fā)展。 在鎮(zhèn)政府全面介入下，該鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展起來。從這一年開始到 20xx 年，特拉河 鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了政府全面介入的階段，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。在本文提供的案例中，鎮(zhèn)政府主要是通過一些讓利于民的手段，使得政府要包裝的項(xiàng)目“變強(qiáng)變好”，以能夠在向 上級政府申請項(xiàng)目資金時(shí)更有說服力。在這些項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項(xiàng)目資金用到需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目上，同時(shí)將這些項(xiàng)目包裝為一個(gè)可以向 上申請資金的項(xiàng)目，循環(huán)往復(fù)以不斷獲得資金注入。這個(gè)肯定保證。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入外部資金的一個(gè)重要渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于項(xiàng)目申請是非常積極的，往往在項(xiàng)目申請中出現(xiàn)競爭的局面。從資金對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能上看，上級轉(zhuǎn)移支付主要是維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本工資發(fā)放、基本辦公費(fèi)用的使用以及日常的公共支出，這部分資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中表現(xiàn)出更多的剛性特點(diǎn)，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難將這部分 資金轉(zhuǎn)移到其他用途上面。 （三）“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu) 20xx 年之后，黑龍江省全面取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠向農(nóng)民繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，在上級政府（從中央政府到縣級政府）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的縱向財(cái)政框架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦苯Y(jié)構(gòu)，也就是轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞壻Y金補(bǔ)助 維持本級政府的財(cái)政收入。因此，追求本級政府財(cái)政最大化就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本目標(biāo)。 1「資料來源：中央政府門戶網(wǎng)站 ： //，20xx 年 4 月 24 日」在后稅費(fèi)時(shí)代，項(xiàng)目財(cái)政已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U充財(cái)政收入的最主要的手段。這種集中 的財(cái)政體制使得中央對于經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，對于地方事務(wù)的控制能力也不斷加強(qiáng)，中央政府和省級政府通過以稅收返還為主體的轉(zhuǎn)移支付形式不斷加強(qiáng)對基層政府的控制，來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的主要來源。 2「由于我國地域廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間