【文章內(nèi)容簡介】 。 筆者在調(diào)查中了解到， D 縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于向上要錢的看法是不一致的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只滿足于“吃飯財政”，甚至認(rèn)為在稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資有了基本的保障，要比稅改前通過征收農(nóng)業(yè)稅才能保證工資發(fā)放的財政結(jié)構(gòu)要好很多，所以他們對向上級爭取資金采取冷淡的態(tài)度；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身向上要錢能力的差異，也存在著爭取資金數(shù)額上的差異。但不論如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對上級的資 金還是持渴望態(tài)度的，據(jù)一些干部反映，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作模式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上坐鎮(zhèn)，主持工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手主要是在縣里或者市里爭取資金”。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“向上要”資金的構(gòu)成 稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級政府索要的資金，也就是上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投放的資金包括兩種類型，一種是上級政府的轉(zhuǎn)移支付，另一種是上級投入的“項(xiàng)目”資金。從資金對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能上看，上級轉(zhuǎn)移支付主要是維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本工資發(fā)放、基本辦公費(fèi)用的使用以及日常的公共支出，這部分資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中表現(xiàn)出更多的剛性特點(diǎn)，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難將這部分 資金轉(zhuǎn)移到其他用途上面。 1 根據(jù)《特拉河鎮(zhèn) 20xx 年預(yù)算財政報告》整理，因?yàn)樘乩渔?zhèn)所在的 D 縣屬于國家級貧困縣，因此在上級補(bǔ)助上比其他農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要多。為了能夠使得本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普遍意義，本文對這一部分資金不作討論，但這不影響本文所論證的邏輯。 上級轉(zhuǎn)移支付留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間很小，無論是在政策規(guī)定還是轉(zhuǎn)移支付金額上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在狹小的空間內(nèi)對向上級政府索要資金進(jìn)行操作。與之相比，向上級申請項(xiàng)目具有更大的彈性，在“向上要”結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢主要是通過項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級政府爭取資 金是需要理由的，同樣上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金也是需要通過某種載體，這個理由和載體就是“項(xiàng)目”，通過項(xiàng)目資金的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了充裕的、具有較大自主支配空間的財政收入。項(xiàng)目資金具有的以下特點(diǎn)，使得申請項(xiàng)目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢的主導(dǎo)行為。 第一，項(xiàng)目資金數(shù)量大，投放的資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中占的比重大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般預(yù)算收入，即反映在財政預(yù)算中的收入。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入外部資金的一個重要渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于項(xiàng)目申請是非常積極的，往往在項(xiàng)目申請中出現(xiàn)競爭的局面。 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干點(diǎn)兒事情，都得靠項(xiàng)目，有項(xiàng)目了，你指著鄉(xiāng)鎮(zhèn) 上那點(diǎn)兒錢，根本不行，你一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠有好的項(xiàng)目，有一兩個，那些個大的項(xiàng)目，你像國家項(xiàng)目，你一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政就解決了一大半，你光指著鄉(xiāng)鎮(zhèn)那點(diǎn)錢，指著縣里撥給你那點(diǎn)錢根本不夠，縣里能給你多少錢啊，咱們縣這么窮，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不富裕，根本沒有錢，這些領(lǐng)導(dǎo)都在外面劃拉錢，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣。（對財政所會計 WXY 的訪談記錄） 第二，項(xiàng)目資金能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多重目標(biāo)的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有提供公共物品、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、干部自身政治經(jīng)濟(jì)利益獲得三個目標(biāo)，而申請的項(xiàng)目主要是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益事業(yè)建設(shè)，主要是以提供公共物 品的名義申請的項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過公益事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的，也就是說操作項(xiàng)目資金在上述三者之間的分配，以此來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他兩個目標(biāo)。與上級的轉(zhuǎn)移支付不同，對申請到的項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更大的自主支配權(quán)力，項(xiàng)目的檢驗(yàn)是以結(jié)果來呈現(xiàn)的，上級投放項(xiàng)目資金的要求也是只要項(xiàng)目結(jié)果達(dá)到，至于在其中的操作過程“不必過于細(xì)究”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以在這個“不用細(xì)究”的過程中重新分配使用金額，并不像在財政報告中所說的“不挪，不擠，不占用”。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益事業(yè)需要這個（項(xiàng)目資金）來支持，有了項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的日子也好過。你要說咱們一點(diǎn)都沒用到別的地方，那也不可能，你叫誰也不大可能，可能今天這個地方用點(diǎn)，那個地方用點(diǎn)兒，你鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太多了，也很難，不光這一個，你不給人家點(diǎn)人家也不能給你項(xiàng)目。項(xiàng)目資金到鎮(zhèn)上就統(tǒng)籌使用了，大部分還是用到這個項(xiàng)目身上去了。這個肯定保證。 （對特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 的訪談記錄） 第三，項(xiàng)目資金具有較大的彈性，“上級的資金誰要到給誰，誰先要到誰先受益，這也是對‘會哭的孩子有奶吃’的一個注解”（李彬， 20xx： 48），并且在資金彈性較大的資金投放中，“哭得越歡的孩子奶吃得越多”。項(xiàng)目資金具有的這個特點(diǎn)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間對項(xiàng)目申請的競爭，同時也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種手段上報項(xiàng)目，以達(dá)到更多項(xiàng)目資金注入的目的。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項(xiàng)目資金需要有項(xiàng)目的支持，如何確定項(xiàng)目、包裝項(xiàng)目，以能夠成功申請項(xiàng)目獲得上級財政資金的劃撥，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個大問題。筆者將通過考察特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目，分析鎮(zhèn)政府是如何將這一項(xiàng)目進(jìn)行包裝，從而向上申請項(xiàng)目資金的。 （一）項(xiàng)目性質(zhì)與政府行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對申請 到的項(xiàng)目擁有自主支配資金和分配資金的權(quán)力和能力。在表2 列舉的特拉河鎮(zhèn)申請到的項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金一般都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成一個項(xiàng)目的實(shí)施和達(dá)到其效果。 按照項(xiàng)目資金使用投放的對象，可以區(qū)分項(xiàng)目性質(zhì)的不同，一些項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己操作就可以完成，比如一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共工程的修建等，這些項(xiàng)目與農(nóng)民沒有直接的關(guān)系；而另一些項(xiàng)目則與農(nóng)民有直接的關(guān)系，比如新技術(shù)的推廣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，都是通過農(nóng)民最終實(shí)現(xiàn)的。在這些項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項(xiàng)目資金用到需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目上，同時將這些項(xiàng)目包裝為一個可以向 上申請資金的項(xiàng)目，循環(huán)往復(fù)以不斷獲得資金注入。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立操作的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以獨(dú)占項(xiàng)目資金的收益，而在需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與農(nóng)民進(jìn)行利益分配，這些利益包括項(xiàng)目本身規(guī)定的利益，比如直接對農(nóng)民的優(yōu)惠等，還包括項(xiàng)目本身并沒有規(guī)定但是能夠在項(xiàng)目資金中實(shí)現(xiàn)的。就像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過增加財政收入要實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)一樣，在項(xiàng)目經(jīng)營中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有多重的目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要在這些項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)提供公共物品和維持自身利益需要的目的，也就是一部分資金用在項(xiàng)目規(guī)定的范圍內(nèi)，另一部分資金能夠從項(xiàng)目資金中“擠占”出來成為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主資金，用于維持機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和自身利益的實(shí)現(xiàn)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項(xiàng)目和操作項(xiàng)目的目標(biāo)所在。 1 資料來源：特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 提供。表中雖然標(biāo)明的是國家投資農(nóng)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，但實(shí)際上一些項(xiàng)目并不全是國家項(xiàng)目，并且在投資額上也與實(shí)際情況不大相符，主要是為了應(yīng)付上級的檢查“制作”的計劃表，其中國家投資的數(shù)額有所抬高。但是，這些項(xiàng)目都是存在的，而且鎮(zhèn)政府通過這些項(xiàng)目確實(shí)做了一些公益事業(yè)，這些資金的方向也是用到各專項(xiàng)的公益事業(yè)中去，沒有挪用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用的過程中擠用，一些資金進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的統(tǒng)籌是 可能的。特拉河鎮(zhèn)從上級獲得的資金還有優(yōu)惠政策提供的資金， D 縣 20xx 年上半年出臺了一系列的惠農(nóng)支農(nóng)政策，全縣共投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金 8050 萬元，特拉河鎮(zhèn)自然也從中分到一杯羹。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來看項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，我們可以將項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)分為項(xiàng)目申請、項(xiàng)目操作（經(jīng)營）和項(xiàng)目驗(yàn)證三個主要環(huán)節(jié)，其中項(xiàng)目操作是最為關(guān)鍵的一環(huán)，這個環(huán)節(jié)不僅決定著其他兩個環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過對項(xiàng)目的操作達(dá)到了自己的多重目標(biāo)。在本文提供的案例中，鎮(zhèn)政府主要是通過一些讓利于民的手段，使得政府要包裝的項(xiàng)目“變強(qiáng)變好”，以能夠在向 上級政府申請項(xiàng)目資金時更有說服力。 （二）作為項(xiàng)目操