【正文】 存在較大差異，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是農(nóng)村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，也就存在較大的差異性。 在上述研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以表現(xiàn)出此類特征，是受位置結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)制約的，如果說(shuō)位置結(jié)構(gòu)固定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，體 制結(jié)構(gòu)則給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主空間，體制結(jié)構(gòu)的變化也帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的變化。當(dāng)然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設(shè)為只作為一方代表或者具有單一的性質(zhì)是不多見(jiàn)的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財(cái)， 20xx）。本文選取東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究個(gè)案，運(yùn)用詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料，細(xì)致考察了稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)下的項(xiàng)目包裝行為。 本文由上海市教育委員會(huì) E2 研究院建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目資助。稅費(fèi)改革之后，“項(xiàng)目財(cái)政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源，而這種財(cái)政收入的獲得是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)申請(qǐng)“項(xiàng)目資金”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。稅費(fèi)改革主要是為了解決農(nóng)民問(wèn)題而實(shí)施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政留下了巨大的財(cái)政缺口，基層政府財(cái)政能夠自主支配的財(cái)稅來(lái)源發(fā)生了變化，其面臨的問(wèn)題也日益尖銳?？傮w而言，學(xué)術(shù)界主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色進(jìn)行了三方面的討論，第一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色特征的概括和總結(jié)，第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以具備這些角色性質(zhì)的背景和原因，第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和角色對(duì)政府行為的影響。這類研究集中在 20 世紀(jì) 80 年代末和 90 年代初，這一時(shí)期，中國(guó)經(jīng)歷了較大的體制轉(zhuǎn)型，因此在一些學(xué)者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉(zhuǎn)型主要包括財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型和計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型兩方面。 （三）本文資料獲得 本 文使用的資料來(lái)自筆者對(duì)東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn) 1「遵從研究規(guī)范，本文對(duì)所涉及的地名、人名等做了技術(shù)性處理」的實(shí)地調(diào)查。 二、稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu) （一）農(nóng)村稅費(fèi)改革與項(xiàng)目財(cái)政的強(qiáng)化 1994 年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，建立起新型稅制和財(cái)政體制的基本框架，并且沿用至今。其中，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資的發(fā)放和日常辦公費(fèi)用的 開支，屬于“吃飯財(cái)政”，而資金的專項(xiàng)撥付多以項(xiàng)目資金的形式出現(xiàn)，主要用于農(nóng)村公共物品的提供，屬于“項(xiàng)目財(cái)政”。在政府工作中，這些目標(biāo)往往是融合在一起的，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要政府財(cái)政收入的保證。 現(xiàn)在這個(gè)政府都是在想著如何弄點(diǎn)錢，你不想這個(gè)不行啊，你吃不上飯啊。 筆者在調(diào)查中了解到， D 縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于向上要錢的看法是不一致的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只滿足于“吃飯財(cái)政”，甚至認(rèn)為在稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資有了基本的保障，要比稅改前通過(guò)征收農(nóng)業(yè)稅才能保證工資發(fā)放的財(cái)政結(jié)構(gòu)要好很多，所以他們對(duì)向上級(jí)爭(zhēng)取資金采取冷淡的態(tài)度；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身向上要錢能力的差異，也存在著爭(zhēng)取資金數(shù)額上的差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)政府爭(zhēng)取資 金是需要理由的，同樣上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金也是需要通過(guò)某種載體，這個(gè)理由和載體就是“項(xiàng)目”，通過(guò)項(xiàng)目資金的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了充裕的、具有較大自主支配空間的財(cái)政收入。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益事業(yè)需要這個(gè)（項(xiàng)目資金）來(lái)支持，有了項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的日子也好過(guò)。 （一）項(xiàng)目性質(zhì)與政府行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)申請(qǐng) 到的項(xiàng)目擁有自主支配資金和分配資金的權(quán)力和能力。但是，這些項(xiàng)目都是存在的，而且鎮(zhèn)政府通過(guò)這些項(xiàng)目確實(shí)做了一些公益事業(yè)，這些資金的方向也是用到各專項(xiàng)的公益事業(yè)中去，沒(méi)有挪用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用的過(guò)程中擠用，一些資金進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的統(tǒng)籌是 可能的。鎮(zhèn)政府雖然把大鵝養(yǎng)殖寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，但并沒(méi)有把大鵝養(yǎng)殖作為政府抓的工作，在 20xx 年舉行的中共特拉河鎮(zhèn)第十五屆代表大會(huì)上，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖作為庭院經(jīng)濟(jì)的一種產(chǎn)業(yè)，在政府推動(dòng)的八項(xiàng)重點(diǎn)工作中，大鵝養(yǎng)殖排在最后一位，當(dāng)時(shí)對(duì)養(yǎng)殖大鵝“沒(méi)有引起足夠的重視”。鎮(zhèn)政府從 20xx 年之后，圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)通過(guò)招商引資和申請(qǐng)項(xiàng)目等方式建立了多座與大鵝產(chǎn)業(yè)有關(guān)的企業(yè)，形成了完整的大鵝產(chǎn)業(yè)鏈條。鎮(zhèn)政府對(duì)養(yǎng)鵝戶的優(yōu)惠從以前的“精英扶持”擴(kuò)大為面向全體農(nóng)戶的扶持，讓利于民，與農(nóng)民進(jìn)行合作共同促進(jìn)大鵝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)申請(qǐng)項(xiàng)目的形式獲得資金，特拉河鎮(zhèn)政府把大鵝產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行操作是獲取資金的一種方式。在項(xiàng)目實(shí)物的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府也采用了一些針對(duì)項(xiàng)目的包裝手段，來(lái)保證項(xiàng)目申請(qǐng)的成功性。 20xx 年以來(lái)，我鎮(zhèn)全面貫徹“畜牧立縣”方 針，堅(jiān)持因地制宜，多元并舉，宜乳則乳、宜肉則肉、宜鵝則鵝的指導(dǎo)思想，依托資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，確立“立鵝為業(yè)”思想，把大鵝生產(chǎn)作為全鎮(zhèn)今后 5 年重點(diǎn)發(fā)展的一項(xiàng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)抓，建成全縣大鵝產(chǎn)業(yè)核心區(qū)。上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款往往通過(guò)專項(xiàng)資金的形式下發(fā)，而這些項(xiàng)目往往與某段時(shí)期的工作結(jié)合，以具體的名目來(lái)實(shí)施，比如新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等等。因此在項(xiàng)目申請(qǐng)之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是會(huì)估量項(xiàng)目申請(qǐng)的可能性，盡量考慮本身具有優(yōu)勢(shì)的資源進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目以達(dá)到申請(qǐng)項(xiàng)目資金的目的還在于項(xiàng)目資金的另一個(gè)特點(diǎn)，即項(xiàng)目資金是富有彈性的 和連續(xù)性的，所謂富有彈性是指上級(jí)政府在投入項(xiàng)目資金時(shí)會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量進(jìn)行權(quán)衡，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)的項(xiàng)目較大、質(zhì)量較高，則得到的項(xiàng)目資金就越多，這就激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷做大做強(qiáng)項(xiàng)目，當(dāng)然一個(gè)項(xiàng)目本身是否富有彈性和持續(xù)性也決定了項(xiàng)目資金的彈性和連續(xù)性。在項(xiàng)目包裝過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何面對(duì)農(nóng)民，針對(duì)農(nóng)民有著怎 樣的行為可以說(shuō)服他們參與到項(xiàng)目的操作中來(lái)，與此相對(duì)的農(nóng)民一方對(duì)于政府的項(xiàng)目操作和包裝行為有著怎樣的反應(yīng)，他們對(duì)于政府又會(huì)有怎樣的行動(dòng)并且給予政府怎樣的影響或者約束，在明晰雙方的行為特點(diǎn)之后，討論二者的關(guān)系以及在這種關(guān)系下二者的互動(dòng)，將是筆者關(guān)心和下一步要研究的問(wèn)題。 五、進(jìn)一步研究的 問(wèn)題 稅費(fèi)改革之前，在以農(nóng)業(yè)稅為主體稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“向下要”財(cái)政成為最基本的財(cái)政結(jié)構(gòu)，在這種財(cái)政結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過(guò)向農(nóng)民征收稅費(fèi)的形式來(lái)擴(kuò)充本級(jí)財(cái)政收入。但是，項(xiàng)目申請(qǐng)畢竟不能是憑空而起的 ，而是需要有實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目基礎(chǔ)。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目行為 的結(jié)構(gòu)解釋 通過(guò)對(duì)特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在申請(qǐng)項(xiàng)目過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和包裝是關(guān)鍵的一環(huán)，鎮(zhèn)政府首先通過(guò)讓利于民等措施增加了農(nóng)民養(yǎng)殖大鵝的數(shù)量，在養(yǎng)殖規(guī)模上對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)有了基礎(chǔ)保障之后，鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個(gè)流程都包裝成為項(xiàng)目，以此向上級(jí)政府申請(qǐng)資金，并且通過(guò)虛報(bào)數(shù)量、宣傳、政績(jī)化等手段來(lái)提高項(xiàng)目申請(qǐng)的成功率。 11 摘自“特拉河鎮(zhèn)‘養(yǎng)鵝專業(yè)屯’介紹”， 20xx 年。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目慣用的手段，對(duì)項(xiàng)目實(shí)物增量 上報(bào)，一方面能夠在這個(gè)項(xiàng)目上顯示取得的成就，更加容易爭(zhēng)取上級(jí)資金；另一方面也是說(shuō)明申請(qǐng)的項(xiàng)目需要更多的資金投入，以能夠申請(qǐng)到更多的資金。 1 根據(jù)特拉河鎮(zhèn)歷年大鵝項(xiàng)目表整理。 你走過(guò)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你可以了解一下，他這個(gè)，當(dāng)?shù)卣龀帜捻?xiàng)產(chǎn)業(yè)，哪項(xiàng)產(chǎn)業(yè)就能起來(lái)，如果當(dāng)?shù)氐臎](méi)有去重視這個(gè)產(chǎn)業(yè)的話，他這個(gè)產(chǎn)業(yè)就處于一種放任自流的一種情況，發(fā)展速度就很慢。 20xx 年鎮(zhèn)政府投資 22 萬(wàn)元建立了大鵝養(yǎng)殖場(chǎng)，大鵝養(yǎng)殖場(chǎng)的成立標(biāo)志著鎮(zhèn)政府介入到本來(lái)屬于農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)地，鎮(zhèn)政府全面介入大鵝產(chǎn)業(yè)達(dá)到了高潮。 20xx 年 D 縣提出畜牧立縣的方針，在全縣范圍內(nèi)推廣奶牛、大鵝養(yǎng)殖，特拉河鎮(zhèn)也相應(yīng)制定了