【正文】 后農業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結構的變化，以及在這種結構之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要是一種“向下要”財政結構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農民征收稅費的形式來實現(xiàn)本級政府的財政收入。稅費改革之后，“項目財政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級財政收入的主要來源，而這種財政收入的獲得是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請“項目資金”來實現(xiàn)的。通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目申請過程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項目申請的成功率。筆者認為，“向上要”財政結構決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。 本文由上海市教育委員會 E2 研究院建設計劃項目資助。 農村稅費改革在全國大部分地區(qū)已經告一段落，與稅費改革相關的各項政策以及配套的制度已經確定下來。 1「本文資料來源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農業(yè)稅，標志著該省進入后稅費時代」稅費改革產生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來：在廣度上，農村稅費改革引起了農村乃至全國經濟、 政治、社會等諸多方面的變化；在層次上，農村稅費改革的影響涉及從中央、基層政府到農民的利益。特別是圍繞著基層政府財政結構的轉變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農民之間隨著改革的進行不斷調整行為方式，以適應這種變化。 本文立足于稅費改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政結構的變化來討論稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民之間行為的改變。稅費改革主要是為了解決農民問題而實施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政留下了巨大的財政缺口，基層政府財政能夠自主支配的財稅來源發(fā)生了變化，其面臨的問題也日益尖銳。作為受到財政短缺直接沖擊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了緩解這種沖擊以及隨之帶 來的各種壓力，也在積極改變自身的做法和行為。 一、問題與背景 （一）問題的提出 農村稅費改革的影響初見端倪，但相關的系統(tǒng)研究并不多見，一些研究缺乏扎實的經驗材料的支持，只是對改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。本文選取東北某農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究個案，運用詳實的經驗材料，細致考察了稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“向上要”財政結構下的項目包裝行為。正是在這一點上，本文在其他學者研究的基礎上向現(xiàn)實更進了一步，并且具有自身的創(chuàng)新性。 本文關心的問題是，農村稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財 政結構帶來了怎樣的變化；這種變化與我國現(xiàn)行的財稅體制結合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了什么樣的影響；面對這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應對行為，從而實現(xiàn)本級政府的財政收入。 （二）文獻綜述 近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究受到學術界的廣泛關注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為社會學經驗知識的來源，成為了解我國社會性質和社會轉變的載體，處于轉型期的中國基層政權變化推動了對其學術研究的發(fā)展；另一方面，新的社會學視角的引入也加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的認識和討論。通過理論的關注從而實現(xiàn)理論的推進，與一般的社會學理論進行對話，也是社 會學等諸多領域對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權進行理論關注和理論更新的動力所在?？傮w而言，學術界主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色進行了三方面的討論，第一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權角色特征的概括和總結，第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以具備這些角色性質的背景和原因，第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質和角色對政府行為的影響。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一個基本視角是“國家 社會”的框架，一些學者認為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權力過程，國家與社會關系的視角是一個必要的、可用的視角（參見 Shue， 1988；孫立平， 20xx）。在這一視角下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的認識主要是處于兩個極端之間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為國家（ 機器）的一部分，或者強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的純粹的民間屬性。當然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設為只作為一方代表或者具有單一的性質是不多見的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財， 20xx）。對國家 社會分析框架的擴展還包括把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個外生結構來考察，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的利益，因此成為獨立自主的組織，而不僅僅是國家與社會權衡的結合體（譚同學， 20xx、 20xx；張靜， 20xx）。 在國家 社會視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國家到民眾鏈條上的一個環(huán)節(jié)或者結構點，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。或者說，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構位置的考察只是進一步認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點，正是由于基層政權具有自身的利益和行為的主動性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內涵。正是在這一前提下，學者們提出了更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色類型。這類研究集中在 20 世紀 80 年代末和 90 年代初，這一時期，中國經歷了較大的體制轉型，因此在一些學者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉型主要包括財政體制的轉型和計劃向市場的轉型兩方面。在體制轉型的背景 下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的經濟利益和政治利益，這些利益的刺激導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對發(fā)展工業(yè)的熱情，以不斷增加本級政府的財政收入（ Oi， 1992； Walder， 1995； L in ， 1995； Peng ，20xx；金山愛， 20xx）。正是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結概括的基礎上，學者們提出了“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”和“謀利型政權經營者”等觀點（參見丘海雄、徐建牛， 20xx）。 在上述研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以表現(xiàn)出此類特征，是受位置結構和體制結構制約的，如果說位置結構固定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，體 制結構則給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主空間，體制結構的變化也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的變化。本文在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討論中，試圖將這兩種結構影響結合起來，同時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求財政最大化作為假設展開討論，考察在財政結構的變化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何在國家與農民之間自主行動，實現(xiàn)自己的目標的。 隨著農村稅費改革的推進，作為配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為帶來了較大的影響，財政結構以及政府層級關系的變化，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的調整，對這個調整過程的深入研究還不多。在李芝蘭、吳理財（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對稅費改革的反應以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行自主行動的空間。周飛舟（ 20xx） 同樣從中央政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 農民之間的關系來討論稅費改革引起的三者之間關系的變化，他認為，稅費改革之前國家與農民之間的關系是一種“汲取 被汲取”的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主要是依賴對農村稅費的征收，也就是對農民的索取，而在稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要是依賴上級的財政轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民之間的關系變得非常微弱，基層政權的性質從過去的汲取型轉變?yōu)閼腋⌒?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要行為也從過去的要錢要糧變?yōu)榕苠X和借債。 （三）本文資料獲得 本 文使用的資料來自筆者對東北某農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn) 1「遵從研究規(guī)范，本文對所涉及的地名、人名等做了技術性處理」的實地調查。特拉河鎮(zhèn)位于黑龍江省東南部，是典型的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上沒有任何集體性質的鎮(zhèn)辦企業(yè)，非農產業(yè)的創(chuàng)收對特拉河鎮(zhèn)的財政收入貢獻不大，該鎮(zhèn)的財政收入在稅費改革之前主要是依賴農業(yè)稅費，而稅費改革之后