【正文】 后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化，以及在這種結(jié)構(gòu)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為。稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要是一種“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費(fèi)的形式來實(shí)現(xiàn)本級政府的財(cái)政收入。稅費(fèi)改革之后，“項(xiàng)目財(cái)政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級財(cái)政收入的主要來源，而這種財(cái)政收入的獲得是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請“項(xiàng)目資金”來實(shí)現(xiàn)的。通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目申請過程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個(gè)流程都包裝成為項(xiàng)目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報(bào)數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項(xiàng)目申請的成功率。筆者認(rèn)為，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為。 本文由上海市教育委員會(huì) E2 研究院建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目資助。 農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國大部分地區(qū)已經(jīng)告一段落，與稅費(fèi)改革相關(guān)的各項(xiàng)政策以及配套的制度已經(jīng)確定下來。 1「本文資料來源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著該省進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代」稅費(fèi)改革產(chǎn)生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來：在廣度上，農(nóng)村稅費(fèi)改革引起了農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟(jì)、 政治、社會(huì)等諸多方面的變化；在層次上，農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響涉及從中央、基層政府到農(nóng)民的利益。特別是圍繞著基層政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間隨著改革的進(jìn)行不斷調(diào)整行為方式，以適應(yīng)這種變化。 本文立足于稅費(fèi)改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化來討論稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間行為的改變。稅費(fèi)改革主要是為了解決農(nóng)民問題而實(shí)施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政留下了巨大的財(cái)政缺口，基層政府財(cái)政能夠自主支配的財(cái)稅來源發(fā)生了變化，其面臨的問題也日益尖銳。作為受到財(cái)政短缺直接沖擊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了緩解這種沖擊以及隨之帶 來的各種壓力，也在積極改變自身的做法和行為。 一、問題與背景 （一）問題的提出 農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響初見端倪，但相關(guān)的系統(tǒng)研究并不多見，一些研究缺乏扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料的支持，只是對改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費(fèi)改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。本文選取東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究個(gè)案，運(yùn)用詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料，細(xì)致考察了稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)下的項(xiàng)目包裝行為。正是在這一點(diǎn)上，本文在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上向現(xiàn)實(shí)更進(jìn)了一步，并且具有自身的創(chuàng)新性。 本文關(guān)心的問題是，農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái) 政結(jié)構(gòu)帶來了怎樣的變化；這種變化與我國現(xiàn)行的財(cái)稅體制結(jié)合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了什么樣的影響；面對這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應(yīng)對行為，從而實(shí)現(xiàn)本級政府的財(cái)政收入。 （二）文獻(xiàn)綜述 近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為社會(huì)學(xué)經(jīng)驗(yàn)知識的來源，成為了解我國社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)轉(zhuǎn)變的載體，處于轉(zhuǎn)型期的中國基層政權(quán)變化推動(dòng)了對其學(xué)術(shù)研究的發(fā)展；另一方面，新的社會(huì)學(xué)視角的引入也加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)識和討論。通過理論的關(guān)注從而實(shí)現(xiàn)理論的推進(jìn)，與一般的社會(huì)學(xué)理論進(jìn)行對話，也是社 會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行理論關(guān)注和理論更新的動(dòng)力所在?？傮w而言，學(xué)術(shù)界主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色進(jìn)行了三方面的討論，第一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色特征的概括和總結(jié)，第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以具備這些角色性質(zhì)的背景和原因，第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和角色對政府行為的影響。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個(gè)基本視角是“國家 社會(huì)”的框架，一些學(xué)者認(rèn)為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權(quán)力過程，國家與社會(huì)關(guān)系的視角是一個(gè)必要的、可用的視角（參見 Shue， 1988；孫立平， 20xx）。在這一視角下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的認(rèn)識主要是處于兩個(gè)極端之間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為國家（ 機(jī)器）的一部分，或者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的純粹的民間屬性。當(dāng)然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設(shè)為只作為一方代表或者具有單一的性質(zhì)是不多見的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財(cái)， 20xx）。對國家 社會(huì)分析框架的擴(kuò)展還包括把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個(gè)外生結(jié)構(gòu)來考察，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的利益，因此成為獨(dú)立自主的組織，而不僅僅是國家與社會(huì)權(quán)衡的結(jié)合體（譚同學(xué)， 20xx、 20xx；張靜， 20xx）。 在國家 社會(huì)視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國家到民眾鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)或者結(jié)構(gòu)點(diǎn)，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內(nèi)涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。或者說，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)位置的考察只是進(jìn)一步認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點(diǎn)，正是由于基層政權(quán)具有自身的利益和行為的主動(dòng)性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內(nèi)涵。正是在這一前提下，學(xué)者們提出了更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色類型。這類研究集中在 20 世紀(jì) 80 年代末和 90 年代初，這一時(shí)期，中國經(jīng)歷了較大的體制轉(zhuǎn)型，因此在一些學(xué)者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉(zhuǎn)型主要包括財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型和計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)型兩方面。在體制轉(zhuǎn)型的背景 下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，這些利益的刺激導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對發(fā)展工業(yè)的熱情，以不斷增加本級政府的財(cái)政收入（ Oi， 1992； Walder， 1995； L in ， 1995； Peng ，20xx；金山愛， 20xx）。正是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結(jié)概括的基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出了“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會(huì)主義”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”等觀點(diǎn)（參見丘海雄、徐建牛， 20xx）。 在上述研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以表現(xiàn)出此類特征，是受位置結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)制約的，如果說位置結(jié)構(gòu)固定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，體 制結(jié)構(gòu)則給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主空間，體制結(jié)構(gòu)的變化也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的變化。本文在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討論中，試圖將這兩種結(jié)構(gòu)影響結(jié)合起來，同時(shí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求財(cái)政最大化作為假設(shè)展開討論，考察在財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何在國家與農(nóng)民之間自主行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的。 隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，作為配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為帶來了較大的影響，財(cái)政結(jié)構(gòu)以及政府層級關(guān)系的變化，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的調(diào)整，對這個(gè)調(diào)整過程的深入研究還不多。在李芝蘭、吳理財(cái)（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對稅費(fèi)改革的反應(yīng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行自主行動(dòng)的空間。周飛舟（ 20xx） 同樣從中央政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 農(nóng)民之間的關(guān)系來討論稅費(fèi)改革引起的三者之間關(guān)系的變化，他認(rèn)為，稅費(fèi)改革之前國家與農(nóng)民之間的關(guān)系是一種“汲取 被汲取”的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政主要是依賴對農(nóng)村稅費(fèi)的征收，也就是對農(nóng)民的索取，而在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要是依賴上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的關(guān)系變得非常微弱，基層政權(quán)的性質(zhì)從過去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒停l(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要行為也從過去的要錢要糧變?yōu)榕苠X和借債。 （三）本文資料獲得 本 文使用的資料來自筆者對東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn) 1「遵從研究規(guī)范，本文對所涉及的地名、人名等做了技術(shù)性處理」的實(shí)地調(diào)查。特拉河鎮(zhèn)位于黑龍江省東南部，是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上沒有任何集體性質(zhì)的鎮(zhèn)辦企業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收對特拉河鎮(zhèn)的財(cái)政收入貢獻(xiàn)不大，該鎮(zhèn)的財(cái)政收入在稅費(fèi)改革之前主要是依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而稅費(fèi)改革之后