【正文】 鎮(zhèn)位于黑龍江省東南部，是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上沒有任何集體性質(zhì)的鎮(zhèn)辦企業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收對特拉河鎮(zhèn)的財政收入貢獻不大，該鎮(zhèn)的財政收入在稅費改革之前主要是依賴農(nóng)業(yè)稅費，而稅費改革之后主要是依賴國家的轉(zhuǎn)移支付以及其他資金投入。欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在中部和西部，是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)體現(xiàn)在財政收入上的共同特征是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體財稅來源主要是農(nóng)業(yè)稅費的征收，稅費改革之后主要依賴國家的財政補貼，農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響比較大，因此能夠更清楚地討論稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)和政府行為帶來的變化」 20xx 年 6 月至 8 月，筆者作為上海大學(xué)赴黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)實踐團的成員，到黑龍江省 D 縣掛職鍛煉，任該縣特拉河鎮(zhèn)黨委書記助理一職，作為黨委書記助理與研究者雙重身份得以近距離地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作邏輯，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費改革之后財政結(jié)構(gòu)的變化，以及引起的與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變化給予了重點關(guān)注。我國實行分稅制的主要意圖是扭轉(zhuǎn)長期以來“分灶吃飯”與“財政包干”體制下，中央財政收入占全國財政收入的比重過低的局面。 農(nóng)村稅費改革是在分稅制體系下的農(nóng)村財稅的一項變革，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支行為有著重要的影響，特別是以農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其財政結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)向”的變化 ，也就是從“向下要”財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦必斦Y(jié)構(gòu)?！俺燥堌斦焙汀绊椖控斦痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)財政中發(fā)揮著不同的作用，而后者往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擴大財政收入的主要來源。稅費改革之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入渠道的減少，項目財政的模式得到了強化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。沒有政府財政的支持，政府工作將無法開展，政府的目標也就無從實現(xiàn)。你從一個小的方面說呢，就是咱們這個政府內(nèi)部，政府機關(guān)如何能夠運轉(zhuǎn)，就是錢的問題，如何能夠運轉(zhuǎn)。這個當官的，就是用老百姓講話呢，就是當官的，可能照其他的人質(zhì)量要高一些，這些避不住，不過你吃不上飯你就為老百姓服務(wù)，這是不現(xiàn)實的。從后者的角度延伸，我們應(yīng)該區(qū)分制度意義和行為意義上的“向上要”財政結(jié)構(gòu)。但不論如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對上級的資 金還是持渴望態(tài)度的，據(jù)一些干部反映，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作模式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上坐鎮(zhèn)，主持工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手主要是在縣里或者市里爭取資金”。為了能夠使得本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普遍意義，本文對這一部分資金不作討論，但這不影響本文所論證的邏輯。項目資金具有的以下特點，使得申請項目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢的主導(dǎo)行為。（對財政所會計 WXY 的訪談記錄） 第二，項目資金能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多重目標的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有提供公共物品、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、干部自身政治經(jīng)濟利益獲得三個目標，而申請的項目主要是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益事業(yè)建設(shè)，主要是以提供公共物 品的名義申請的項目。你要說咱們一點都沒用到別的地方，那也不可能，你叫誰也不大可能，可能今天這個地方用點，那個地方用點兒，你鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太多了，也很難，不光這一個，你不給人家點人家也不能給你項目。項目資金具有的這個特點，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間對項目申請的競爭，同時也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種手段上報項目，以達到更多項目資金注入的目的。在表2 列舉的特拉河鎮(zhèn)申請到的項目中，項目資金一般都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成一個項目的實施和達到其效果。就像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過增加財政收入要實現(xiàn)多重目標一樣，在項目經(jīng)營中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有多重的目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要在這些項目中實現(xiàn)提供公共物品和維持自身利益需要的目的，也就是一部分資金用在項目規(guī)定的范圍內(nèi)，另一部分資金能夠從項目資金中“擠占”出來成為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主資金，用于維持機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和自身利益的實現(xiàn)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目和操作項目的目標所在。特拉河鎮(zhèn)從上級獲得的資金還有優(yōu)惠政策提供的資金， D 縣 20xx 年上半年出臺了一系列的惠農(nóng)支農(nóng)政策，全縣共投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金 8050 萬元，特拉河鎮(zhèn)自然也從中分到一杯羹。筆者所述過程均按照提供材料整理」 （ 1）政府未介入階段。 （ 2）政府全面介入階段。 20xx 年特拉河鎮(zhèn)提出“立鵝為業(yè)”的方針，并相應(yīng)制定了《特拉河鎮(zhèn)大鵝三年發(fā)展總體規(guī)劃》。 第三，參與 大鵝養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。 （ 3）政府引導(dǎo)階段。 從特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展歷程來看，特拉河鎮(zhèn)大鵝從獨家獨戶養(yǎng)殖到成為鎮(zhèn)政府的重點產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)政府在其中起到了推動的作用，并且是一種主導(dǎo)作用。到了后期，養(yǎng)鵝在特拉河鎮(zhèn)的分工變得清晰起來，鎮(zhèn)政府主要是利用一些優(yōu)惠政策為養(yǎng)鵝戶提供一些基礎(chǔ)設(shè)施和資金支持，養(yǎng)鵝由農(nóng)戶進行，鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有養(yǎng)鵝廠進行大鵝飼養(yǎng)了 ，鵝雛的孵化、購買等也交給了設(shè)在特拉河鎮(zhèn)的企業(yè)來完成。從 20xx 年以來，特拉河鎮(zhèn)政府圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)“做足了文章”，向上級政府申報了若 干個項目，通過這些項目，鎮(zhèn)政府獲得了上級投放的項目資金，增加了政府的財政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府在獲得這些資金之后，并不是?？顚Ｓ茫墙y(tǒng)籌使用，這種統(tǒng)籌使用是狹義上的統(tǒng)籌，也就是把資金投放在大鵝養(yǎng)殖的相關(guān)環(huán)節(jié)中去，而不是申請項目所指的某一具體項目。 第一，對項目規(guī)模虛報數(shù)量，增加水分。從上述分析中可以看到，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖首先是由農(nóng)民保持和開發(fā)的，在尋找項目資源時，鎮(zhèn)政府將大 鵝養(yǎng)殖鎖定為政府的項目，并且通過資金扶持等一些手段，迅速包裝為一個可以向上申請資金的項目。為強力推進大鵝養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，我們突出了專業(yè)村屯的建設(shè)，打造了具有全鎮(zhèn)第一屯 —— 康平村唐營子屯，全屯總戶數(shù) 185 戶，在我鎮(zhèn)“立鵝為業(yè)”思想的指導(dǎo)下及優(yōu)惠政策的鼓勵扶持下，養(yǎng)鵝戶發(fā)展到 124 戶，占全屯總戶數(shù)的 67%.大鵝飼養(yǎng)量達到 25000 只，成活率達到 85%，年末出欄大鵝 21000只，實現(xiàn)利潤 40 萬元，戶均增收 2125 元。對于大鵝養(yǎng)殖，鎮(zhèn)政府通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體形式進行了全方位的報道，這些報道主要是在縣級層面展開，隨著大鵝養(yǎng)殖的成效擴大，一些報道已經(jīng)上升到了市級乃至省級層面，這就達到了擴大影響的目的，這樣對于審批項目的上級政府來說，有了項目的知名度，項目審批當然就相對容易多了。特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖就以新農(nóng)村建設(shè)項目、一屯一品開發(fā)項目、農(nóng)村整體扶貧項目等多種名目申報過，這一方面增加了資金申請的渠道，另一方面也增加了被批準的可能性。在就如何能夠申請到項目、申請什么項目的問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了細致的估量和計算，以增加申請到項目的可能性。在項目申報的過程中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭是很激烈的，某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在申請項目上與其他競爭單位相比越具優(yōu)勢則越具競爭力，為了提高競爭力，提高申請項目的可能性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要“加大力氣”發(fā)展自身的項目優(yōu)勢。在特拉河鎮(zhèn)，每年鎮(zhèn)政府都向上級政府申請十幾個項目，其中包括大鵝養(yǎng)殖項目，因為在特拉河鎮(zhèn)，養(yǎng)殖大鵝已經(jīng)具有一定的規(guī)模。大鵝養(yǎng)殖在特拉河鎮(zhèn)作為一個項目就比其他的項目更具有彈性和連續(xù)性，也就決定了在這一方面每年都有上級政府的資金投入，并且投入的規(guī)模不斷增加，鎮(zhèn)政府通過“滾雪球”的方式不斷地從上級政府手中爭取項目資金，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項目的行為也是持續(xù)進行的。從本文提供的個案中，人們不難看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何對項目進行包裝來向上級申請資金的，從一定意義上說，稅費改革之后，特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程也是鎮(zhèn)政府不斷進行項目操作和項目包裝的過程。