【正文】 鎮(zhèn)位于黑龍江省東南部，是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上沒有任何集體性質(zhì)的鎮(zhèn)辦企業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收對(duì)特拉河鎮(zhèn)的財(cái)政收入貢獻(xiàn)不大，該鎮(zhèn)的財(cái)政收入在稅費(fèi)改革之前主要是依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而稅費(fèi)改革之后主要是依賴國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付以及其他資金投入。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在中部和西部，是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)體現(xiàn)在財(cái)政收入上的共同特征是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體財(cái)稅來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，稅費(fèi)改革之后主要依賴國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響比較大，因此能夠更清楚地討論稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu)和政府行為帶來(lái)的變化」 20xx 年 6 月至 8 月，筆者作為上海大學(xué)赴黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐團(tuán)的成員，到黑龍江省 D 縣掛職鍛煉，任該縣特拉河鎮(zhèn)黨委書記助理一職，作為黨委書記助理與研究者雙重身份得以近距離地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯，筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費(fèi)改革之后財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化，以及引起的與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變化給予了重點(diǎn)關(guān)注。我國(guó)實(shí)行分稅制的主要意圖是扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)“分灶吃飯”與“財(cái)政包干”體制下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重過低的局面。 農(nóng)村稅費(fèi)改革是在分稅制體系下的農(nóng)村財(cái)稅的一項(xiàng)變革，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支行為有著重要的影響，特別是以農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其財(cái)政結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)向”的變化 ，也就是從“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦必?cái)政結(jié)構(gòu)。“吃飯財(cái)政”和“項(xiàng)目財(cái)政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中發(fā)揮著不同的作用，而后者往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大財(cái)政收入的主要來(lái)源。稅費(fèi)改革之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入渠道的減少，項(xiàng)目財(cái)政的模式得到了強(qiáng)化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源。沒有政府財(cái)政的支持，政府工作將無(wú)法開展，政府的目標(biāo)也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。你從一個(gè)小的方面說呢，就是咱們這個(gè)政府內(nèi)部，政府機(jī)關(guān)如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，就是錢的問題，如何能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)當(dāng)官的，就是用老百姓講話呢，就是當(dāng)官的，可能照其他的人質(zhì)量要高一些，這些避不住，不過你吃不上飯你就為老百姓服務(wù)，這是不現(xiàn)實(shí)的。從后者的角度延伸，我們應(yīng)該區(qū)分制度意義和行為意義上的“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)。但不論如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)上級(jí)的資 金還是持渴望態(tài)度的，據(jù)一些干部反映，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作模式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上坐鎮(zhèn)，主持工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手主要是在縣里或者市里爭(zhēng)取資金”。為了能夠使得本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普遍意義，本文對(duì)這一部分資金不作討論，但這不影響本文所論證的邏輯。項(xiàng)目資金具有的以下特點(diǎn)，使得申請(qǐng)項(xiàng)目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上要錢的主導(dǎo)行為。（對(duì)財(cái)政所會(huì)計(jì) WXY 的訪談?dòng)涗洠? 第二，項(xiàng)目資金能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多重目標(biāo)的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有提供公共物品、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、干部自身政治經(jīng)濟(jì)利益獲得三個(gè)目標(biāo)，而申請(qǐng)的項(xiàng)目主要是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益事業(yè)建設(shè)，主要是以提供公共物 品的名義申請(qǐng)的項(xiàng)目。你要說咱們一點(diǎn)都沒用到別的地方，那也不可能，你叫誰(shuí)也不大可能，可能今天這個(gè)地方用點(diǎn)，那個(gè)地方用點(diǎn)兒，你鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太多了，也很難，不光這一個(gè)，你不給人家點(diǎn)人家也不能給你項(xiàng)目。項(xiàng)目資金具有的這個(gè)特點(diǎn)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種手段上報(bào)項(xiàng)目，以達(dá)到更多項(xiàng)目資金注入的目的。在表2 列舉的特拉河鎮(zhèn)申請(qǐng)到的項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金一般都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施和達(dá)到其效果。就像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過增加財(cái)政收入要實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)一樣，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有多重的目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要在這些項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)提供公共物品和維持自身利益需要的目的，也就是一部分資金用在項(xiàng)目規(guī)定的范圍內(nèi)，另一部分資金能夠從項(xiàng)目資金中“擠占”出來(lái)成為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主資金，用于維持機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和自身利益的實(shí)現(xiàn)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目和操作項(xiàng)目的目標(biāo)所在。特拉河鎮(zhèn)從上級(jí)獲得的資金還有優(yōu)惠政策提供的資金， D 縣 20xx 年上半年出臺(tái)了一系列的惠農(nóng)支農(nóng)政策，全縣共投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金 8050 萬(wàn)元，特拉河鎮(zhèn)自然也從中分到一杯羹。筆者所述過程均按照提供材料整理」 （ 1）政府未介入階段。 （ 2）政府全面介入階段。 20xx 年特拉河鎮(zhèn)提出“立鵝為業(yè)”的方針，并相應(yīng)制定了《特拉河鎮(zhèn)大鵝三年發(fā)展總體規(guī)劃》。 第三，參與 大鵝養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。 （ 3）政府引導(dǎo)階段。 從特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖的發(fā)展歷程來(lái)看，特拉河鎮(zhèn)大鵝從獨(dú)家獨(dú)戶養(yǎng)殖到成為鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)政府在其中起到了推動(dòng)的作用，并且是一種主導(dǎo)作用。到了后期，養(yǎng)鵝在特拉河鎮(zhèn)的分工變得清晰起來(lái)，鎮(zhèn)政府主要是利用一些優(yōu)惠政策為養(yǎng)鵝戶提供一些基礎(chǔ)設(shè)施和資金支持，養(yǎng)鵝由農(nóng)戶進(jìn)行，鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有養(yǎng)鵝廠進(jìn)行大鵝飼養(yǎng)了 ，鵝雛的孵化、購(gòu)買等也交給了設(shè)在特拉河鎮(zhèn)的企業(yè)來(lái)完成。從 20xx 年以來(lái)，特拉河鎮(zhèn)政府圍繞大鵝產(chǎn)業(yè)“做足了文章”，向上級(jí)政府申報(bào)了若 干個(gè)項(xiàng)目，通過這些項(xiàng)目，鎮(zhèn)政府獲得了上級(jí)投放的項(xiàng)目資金，增加了政府的財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府在獲得這些資金之后，并不是專款專用，而是統(tǒng)籌使用，這種統(tǒng)籌使用是狹義上的統(tǒng)籌，也就是把資金投放在大鵝養(yǎng)殖的相關(guān)環(huán)節(jié)中去，而不是申請(qǐng)項(xiàng)目所指的某一具體項(xiàng)目。 第一，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模虛報(bào)數(shù)量，增加水分。從上述分析中可以看到，特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖首先是由農(nóng)民保持和開發(fā)的，在尋找項(xiàng)目資源時(shí)，鎮(zhèn)政府將大 鵝養(yǎng)殖鎖定為政府的項(xiàng)目，并且通過資金扶持等一些手段，迅速包裝為一個(gè)可以向上申請(qǐng)資金的項(xiàng)目。為強(qiáng)力推進(jìn)大鵝養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，我們突出了專業(yè)村屯的建設(shè)，打造了具有全鎮(zhèn)第一屯 —— 康平村唐營(yíng)子屯，全屯總戶數(shù) 185 戶，在我鎮(zhèn)“立鵝為業(yè)”思想的指導(dǎo)下及優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)扶持下，養(yǎng)鵝戶發(fā)展到 124 戶，占全屯總戶數(shù)的 67%.大鵝飼養(yǎng)量達(dá)到 25000 只，成活率達(dá)到 85%，年末出欄大鵝 21000只，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn) 40 萬(wàn)元，戶均增收 2125 元。對(duì)于大鵝養(yǎng)殖，鎮(zhèn)政府通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體形式進(jìn)行了全方位的報(bào)道，這些報(bào)道主要是在縣級(jí)層面展開，隨著大鵝養(yǎng)殖的成效擴(kuò)大，一些報(bào)道已經(jīng)上升到了市級(jí)乃至省級(jí)層面，這就達(dá)到了擴(kuò)大影響的目的，這樣對(duì)于審批項(xiàng)目的上級(jí)政府來(lái)說，有了項(xiàng)目的知名度，項(xiàng)目審批當(dāng)然就相對(duì)容易多了。特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖就以新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目、一屯一品開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村整體扶貧項(xiàng)目等多種名目申報(bào)過，這一方面增加了資金申請(qǐng)的渠道，另一方面也增加了被批準(zhǔn)的可能性。在就如何能夠申請(qǐng)到項(xiàng)目、申請(qǐng)什么項(xiàng)目的問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了細(xì)致的估量和計(jì)算，以增加申請(qǐng)到項(xiàng)目的可能性。在項(xiàng)目申報(bào)的過程中，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是很激烈的，某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在申請(qǐng)項(xiàng)目上與其他競(jìng)爭(zhēng)單位相比越具優(yōu)勢(shì)則越具競(jìng)爭(zhēng)力，為了提高競(jìng)爭(zhēng)力，提高申請(qǐng)項(xiàng)目的可能性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要“加大力氣”發(fā)展自身的項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)。在特拉河鎮(zhèn)，每年鎮(zhèn)政府都向上級(jí)政府申請(qǐng)十幾個(gè)項(xiàng)目，其中包括大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目，因?yàn)樵谔乩渔?zhèn)，養(yǎng)殖大鵝已經(jīng)具有一定的規(guī)模。大鵝養(yǎng)殖在特拉河鎮(zhèn)作為一個(gè)項(xiàng)目就比其他的項(xiàng)目更具有彈性和連續(xù)性，也就決定了在這一方面每年都有上級(jí)政府的資金投入，并且投入的規(guī)模不斷增加，鎮(zhèn)政府通過“滾雪球”的方式不斷地從上級(jí)政府手中爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包裝項(xiàng)目的行為也是持續(xù)進(jìn)行的。從本文提供的個(gè)案中，人們不難看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝來(lái)向上級(jí)申請(qǐng)資金的，從一定意義上說，稅費(fèi)改革之后，特拉河鎮(zhèn)大鵝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程也是鎮(zhèn)政府不斷進(jìn)行項(xiàng)目操作和項(xiàng)目包裝的過程。