【正文】 中項(xiàng)目操作是最為關(guān)鍵的一環(huán)，這個(gè)環(huán)節(jié)不僅決定著其他兩個(gè)環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的操作達(dá)到了自己的多重目標(biāo)。 1 資料來(lái)源：特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng) JBT 提供。 按照項(xiàng)目資金使用投放的對(duì)象，可以區(qū)分項(xiàng)目性質(zhì)的不同，一些項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己操作就可以完成，比如一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共工程的修建等，這些項(xiàng)目與農(nóng)民沒(méi)有直接的關(guān)系；而另一些項(xiàng)目則與農(nóng)民有直接的關(guān)系，比如新技術(shù)的推廣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，都是通過(guò)農(nóng)民最終實(shí)現(xiàn)的。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目資金需要有項(xiàng)目的支持，如何確定項(xiàng)目、包裝項(xiàng)目，以能夠成功申請(qǐng)項(xiàng)目獲得上級(jí)財(cái)政資金的劃撥，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)大問(wèn)題。項(xiàng)目資金到鎮(zhèn)上就統(tǒng)籌使用了，大部分還是用到這個(gè)項(xiàng)目身上去了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過(guò)公益事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的，也就是說(shuō)操作項(xiàng)目資金在上述三者之間的分配，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他兩個(gè)目標(biāo)。 第一，項(xiàng)目資金數(shù)量大，投放的資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中占的比重大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般預(yù)算收入，即反映在財(cái)政預(yù)算中的收入。 上級(jí)轉(zhuǎn)移支付留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間很小，無(wú)論是在政策規(guī)定還是轉(zhuǎn)移支付金額上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在狹小的空間內(nèi)對(duì)向上級(jí)政府索要資金進(jìn)行操作。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“向上要”資金的構(gòu)成 稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)政府索要的資金，也就是上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投放的資金包括兩種類型，一種是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，另一種是上級(jí)投入的“項(xiàng)目”資金。在制度意義上，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認(rèn)的一種結(jié)構(gòu)，可以通過(guò)向上要錢來(lái)增加自身財(cái)政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級(jí)要錢，是否能夠要到錢，能夠要到多少錢，這些都是在行為意義上來(lái)講的。（對(duì)特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng) LJB 的訪談?dòng)涗洠? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 是一個(gè)具有自身經(jīng)濟(jì)政治利益的組織，追求財(cái)政最大化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過(guò)合理的活動(dòng)，理性的方式獲得自身的利益，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)受到外部結(jié)構(gòu)的約束，外部結(jié)構(gòu)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)的空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是要實(shí)現(xiàn)制度約束與自主行動(dòng)的統(tǒng)一。機(jī)關(guān)一分錢沒(méi)有，車也動(dòng)彈不了，正常的開(kāi)支開(kāi)支不了，這是一個(gè)主要的問(wèn)題。另外，財(cái)政收入的多少也決定了這些目標(biāo)達(dá)成的程度，財(cái)政充足能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標(biāo)。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財(cái)政利益最大化的行動(dòng)個(gè)體。 稅費(fèi)改革之后，投入農(nóng)村項(xiàng)目資金不斷增加，從財(cái)政支農(nóng)的角度來(lái)講， 20xx年比 20xx 年增加了 240 億， 20xx 年比 20xx 年增加了 480 億， 20xx 年比 20xx年增加了 349 億， 20xx 年比 20xx 年又增長(zhǎng)了 422 億，總額已經(jīng)達(dá)到 3397 億，比 20xx 年增長(zhǎng) %.這些項(xiàng)目資金都有相關(guān)部門管 理，基層政府需要通過(guò)有關(guān)部門逐級(jí)向上按程序申請(qǐng)。稅費(fèi)改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過(guò)向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費(fèi)用等，來(lái)擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入，這種向下征收稅費(fèi)的行為在稅費(fèi)改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。分稅制改革之后，財(cái)政收入層層向上集中，形成了中央財(cái)政組織收入占主導(dǎo)地位的“縱向不平衡”的財(cái)力分配格局，與此同時(shí)，省級(jí)、市級(jí)財(cái)政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字則不斷增加，困難重重。同時(shí)，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費(fèi)改革之后的行為方式。因此，特拉河鎮(zhèn)受到稅費(fèi)改革的影響比較大，本文正是立足于這一點(diǎn)對(duì)研究問(wèn)題進(jìn)行討論的。在李芝蘭、吳理財(cái)（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對(duì)稅費(fèi)改革的反應(yīng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行自主行動(dòng)的空間。正是在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結(jié)概括的基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出了“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”等觀點(diǎn)（參見(jiàn)丘海雄、徐建牛， 20xx）?；蛘哒f(shuō)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)位置的考察只是進(jìn)一步認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點(diǎn)，正是由于基層政權(quán)具有自身的利益和行為的主動(dòng)性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內(nèi)涵。在這一視角下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的認(rèn)識(shí)主要是處于兩個(gè)極端之間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為國(guó)家（ 機(jī)器）的一部分，或者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的純粹的民間屬性。 （二）文獻(xiàn)綜述 近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為社會(huì)學(xué)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的來(lái)源，成為了解我國(guó)社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)轉(zhuǎn)變的載體，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)基層政權(quán)變化推動(dòng)了對(duì)其學(xué)術(shù)研究的發(fā)展；另一方面，新的社會(huì)學(xué)視角的引入也加深了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)識(shí)和討論。 一、問(wèn)題與背景 （一）問(wèn)題的提出 農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響初見(jiàn)端倪，但相關(guān)的系統(tǒng)研究并不多見(jiàn)，一些研究缺乏扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料的支持，只是對(duì)改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費(fèi)改革對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。特別是圍繞著基層政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間隨著改革的進(jìn)行不斷調(diào)整行為方式，以適應(yīng)這種變化。筆者認(rèn)為，“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為。后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化，以及在這種結(jié)構(gòu)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目包裝行為。通過(guò)對(duì)特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個(gè)流程都包裝成為項(xiàng)目，以此向上級(jí)政府申請(qǐng)資金，并且通過(guò)虛報(bào)數(shù)量、宣傳、政績(jī)化等手段來(lái)提高項(xiàng)目申請(qǐng)的成功率。 1「本文資料來(lái)源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著該省進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代」稅費(fèi)改革產(chǎn)生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)：在廣度上，農(nóng)村稅費(fèi)改革引起了農(nóng)村乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)、 政治、社會(huì)等諸多方面的變化；在層次上，農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響涉及從中央、基層政府到農(nóng)民的利益。作為受到財(cái)政短缺直接沖擊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了緩解這種沖擊以及隨之帶 來(lái)的各種壓力，也在積極改變自身的做法和行為。 本文關(guān)心的問(wèn)題是，農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái) 政結(jié)構(gòu)帶來(lái)了怎樣的變化；這種變化與我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制結(jié)合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)了什么樣的影響；面對(duì)這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應(yīng)對(duì)行為，從而實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的財(cái)政收入。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個(gè)基本視角是“國(guó)家 社會(huì)”的框架，一些學(xué)者認(rèn)為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權(quán)力過(guò)程，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角是一個(gè)必要的、可用的視角（參見(jiàn) Shue， 1988；孫立平， 20xx）。 在國(guó)家 社會(huì)視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國(guó)家到民眾鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)或者結(jié)構(gòu)點(diǎn)，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內(nèi)涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。在體制轉(zhuǎn)型的背景 下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，這些利益的刺激導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)發(fā)展工業(yè)的熱情，以不斷增加本級(jí)政府的財(cái)政收入（ Oi， 1992； Walder， 1995； L in ， 1995； Peng ，20xx；金山愛(ài)， 20xx）。 隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，作為配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為帶來(lái)了較大的影響，財(cái)政結(jié)構(gòu)以及政府層級(jí)關(guān)系的變化，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的調(diào)整，對(duì)這個(gè)調(diào)整過(guò)程的深入研究還不多。特拉河