【正文】 中項目操作是最為關鍵的一環(huán)，這個環(huán)節(jié)不僅決定著其他兩個環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過對項目的操作達到了自己的多重目標。 1 資料來源：特拉河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長 JBT 提供。 按照項目資金使用投放的對象，可以區(qū)分項目性質(zhì)的不同，一些項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己操作就可以完成，比如一些基礎設施的建設，公共工程的修建等，這些項目與農(nóng)民沒有直接的關系；而另一些項目則與農(nóng)民有直接的關系，比如新技術的推廣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，都是通過農(nóng)民最終實現(xiàn)的。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請項目資金需要有項目的支持，如何確定項目、包裝項目，以能夠成功申請項目獲得上級財政資金的劃撥，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個大問題。項目資金到鎮(zhèn)上就統(tǒng)籌使用了，大部分還是用到這個項目身上去了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過公益事業(yè)項目的運作實現(xiàn)資金運作的，也就是說操作項目資金在上述三者之間的分配，以此來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他兩個目標。 第一，項目資金數(shù)量大，投放的資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中占的比重大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般預算收入，即反映在財政預算中的收入。 上級轉(zhuǎn)移支付留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間很小，無論是在政策規(guī)定還是轉(zhuǎn)移支付金額上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在狹小的空間內(nèi)對向上級政府索要資金進行操作。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“向上要”資金的構(gòu)成 稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級政府索要的資金，也就是上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投放的資金包括兩種類型，一種是上級政府的轉(zhuǎn)移支付，另一種是上級投入的“項目”資金。在制度意義上，“向上要”財政結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成或者已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同默認的一種結(jié)構(gòu)，可以通過向上要錢來增加自身財政收入，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠向上級要錢，是否能夠要到錢，能夠要到多少錢，這些都是在行為意義上來講的。（對特拉河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長 LJB 的訪談記錄） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 是一個具有自身經(jīng)濟政治利益的組織，追求財政最大化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過合理的活動，理性的方式獲得自身的利益，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動受到外部結(jié)構(gòu)的約束，外部結(jié)構(gòu)提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動的空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是要實現(xiàn)制度約束與自主行動的統(tǒng)一。機關一分錢沒有，車也動彈不了，正常的開支開支不了，這是一個主要的問題。另外，財政收入的多少也決定了這些目標達成的程度，財政充足能夠在更大程度上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多重目標。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì) 本文假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財政利益最大化的行動個體。 稅費改革之后，投入農(nóng)村項目資金不斷增加，從財政支農(nóng)的角度來講， 20xx年比 20xx 年增加了 240 億， 20xx 年比 20xx 年增加了 480 億， 20xx 年比 20xx年增加了 349 億， 20xx 年比 20xx 年又增長了 422 億，總額已經(jīng)達到 3397 億，比 20xx 年增長 %.這些項目資金都有相關部門管 理，基層政府需要通過有關部門逐級向上按程序申請。稅費改革之前，按照分稅制劃分的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、統(tǒng)籌費用等，來擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收入，這種向下征收稅費的行為在稅費改革之前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入渠道。分稅制改革之后，財政收入層層向上集中，形成了中央財政組織收入占主導地位的“縱向不平衡”的財力分配格局，與此同時，省級、市級財政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字則不斷增加，困難重重。同時，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費改革之后的行為方式。因此，特拉河鎮(zhèn)受到稅費改革的影響比較大，本文正是立足于這一點對研究問題進行討論的。在李芝蘭、吳理財（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對稅費改革的反應以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行自主行動的空間。正是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結(jié)概括的基礎上，學者們提出了“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”和“謀利型政權經(jīng)營者”等觀點（參見丘海雄、徐建牛， 20xx）?；蛘哒f，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)位置的考察只是進一步認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點，正是由于基層政權具有自身的利益和行為的主動性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內(nèi)涵。在這一視角下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的認識主要是處于兩個極端之間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為國家（ 機器）的一部分，或者強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的純粹的民間屬性。 （二）文獻綜述 近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究受到學術界的廣泛關注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為社會學經(jīng)驗知識的來源，成為了解我國社會性質(zhì)和社會轉(zhuǎn)變的載體，處于轉(zhuǎn)型期的中國基層政權變化推動了對其學術研究的發(fā)展；另一方面，新的社會學視角的引入也加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的認識和討論。 一、問題與背景 （一）問題的提出 農(nóng)村稅費改革的影響初見端倪，但相關的系統(tǒng)研究并不多見，一些研究缺乏扎實的經(jīng)驗材料的支持，只是對改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。特別是圍繞著基層政府財政結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間隨著改革的進行不斷調(diào)整行為方式，以適應這種變化。筆者認為，“向上要”財政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)的變化，以及在這種結(jié)構(gòu)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目申請過程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項目申請的成功率。 1「本文資料來源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農(nóng)業(yè)稅，標志著該省進入后稅費時代」稅費改革產(chǎn)生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來：在廣度上，農(nóng)村稅費改革引起了農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟、 政治、社會等諸多方面的變化；在層次上，農(nóng)村稅費改革的影響涉及從中央、基層政府到農(nóng)民的利益。作為受到財政短缺直接沖擊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了緩解這種沖擊以及隨之帶 來的各種壓力，也在積極改變自身的做法和行為。 本文關心的問題是，農(nóng)村稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財 政結(jié)構(gòu)帶來了怎樣的變化；這種變化與我國現(xiàn)行的財稅體制結(jié)合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了什么樣的影響；面對這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應對行為，從而實現(xiàn)本級政府的財政收入。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一個基本視角是“國家 社會”的框架，一些學者認為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權力過程，國家與社會關系的視角是一個必要的、可用的視角（參見 Shue， 1988；孫立平， 20xx）。 在國家 社會視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國家到民眾鏈條上的一個環(huán)節(jié)或者結(jié)構(gòu)點，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內(nèi)涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。在體制轉(zhuǎn)型的背景 下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的經(jīng)濟利益和政治利益，這些利益的刺激導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對發(fā)展工業(yè)的熱情，以不斷增加本級政府的財政收入（ Oi， 1992； Walder， 1995； L in ， 1995； Peng ，20xx；金山愛， 20xx）。 隨著農(nóng)村稅費改革的推進，作為配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為帶來了較大的影響，財政結(jié)構(gòu)以及政府層級關系的變化，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的調(diào)整，對這個調(diào)整過程的深入研究還不多。特拉河