【導(dǎo)讀】公共管理學(xué)可以一般地定義為對公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的研究，或定義為對公共組織如何有效地提供公共物品的研究。它是由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的進(jìn)一步擴(kuò)展而成的，其主要部分仍然是對政府管理活動的研究。從詞典的解釋以及詞源看，行政是為……服務(wù)，而管理則是控制或獲得結(jié)果。行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義；而管理首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個人責(zé)任。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益，而私人管理以營利為目的。公共物品是指非競爭性的和排他性的貨物。他們主張限制甚至取消政府的干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的租用。這些地區(qū)所采取的是政府引導(dǎo)市場模式，即采取“親”市場戰(zhàn)略——政府的干預(yù)遵循“充分的市

　　

【正文】 動，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定等密切相關(guān)的政治行為。（4）公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。帶有強(qiáng)制性，必須為目標(biāo)團(tuán)體所遵守。2. 公共政策的本質(zhì)及功能（1）公共政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進(jìn)行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段。（2）公共政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理手段，服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。（3）公共政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。二、公共政策的種類1. 分配性的、調(diào)節(jié)性的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策2. 總政策、基本政策和具體政策3. 政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的和文化的政策三、公共政策的目標(biāo)和手段1. 政策目標(biāo)的價值前提一方面，確立政策目標(biāo)要以社會的事實或客觀條件為基礎(chǔ)，從實際出發(fā)，以事實為根據(jù)，即人們選擇什么樣的政策目標(biāo)是由社會現(xiàn)實所決定的。另一方面，公共政策作為政府對社會政治經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)措施或解決問題的手段，要達(dá)到何種理想狀態(tài)，關(guān)鍵取決于全社會及社會成員個人的價值判斷或價值觀。2. 基本政策目標(biāo)資源有效配置、經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會資本的擴(kuò)大以及國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。3. 公共政策的手段財政政策、貨幣政策、直接控制（管制）和制度變更第三節(jié)公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行一、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策系統(tǒng)是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。1. 信息子系統(tǒng)主要作用：信息的收集；信息的加工處理；信息的傳遞。2. 咨詢子系統(tǒng)主要作用：政策問題分析；政策未來預(yù)測；方案設(shè)計及論證；其他政策相關(guān)問題的咨詢；參與政策評估并反饋信息。3. 決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個特點(diǎn)。主要作用：提出有關(guān)的政策課題；考慮政策目標(biāo)的確立；組織政策方案的設(shè)計；負(fù)責(zé)政策的最終決定。4. 執(zhí)行子系統(tǒng)主要職責(zé)是將政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)檎呓Y(jié)果。具有現(xiàn)實性、綜合性、具體性和靈活性的特點(diǎn)。作用：為政策方案或項目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備；從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動；分析和總結(jié)執(zhí)行情況。5. 監(jiān)控子系統(tǒng)目的是使政策目標(biāo)得以順利實施，避免政策的變形走樣，保持政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。主要作用：確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；監(jiān)控政策執(zhí)行情況；反饋政策執(zhí)行情況。公共決策系統(tǒng)或政策系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構(gòu)成的一個大系統(tǒng)。二、公共政策主體政策主體的構(gòu)成因素一般都包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益團(tuán)體、思想庫、大眾傳媒和公民等。1. 立法機(jī)關(guān)在我國是指全國及地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會。人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，它是我國政策制定及立法的主要機(jī)關(guān)，也是政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)構(gòu)。2. 行政機(jī)關(guān)在我國，中央人民政府（國務(wù)院）作為行政管理機(jī)關(guān)享有立法權(quán)、提案權(quán)、人事權(quán)等職權(quán)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的內(nèi)政、外交事務(wù)。3. 政黨在我國，中國共產(chǎn)黨是政策主體的核心因素，在政策制定過程中起著領(lǐng)導(dǎo)作用，作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。4. 利益集團(tuán)所謂利益集團(tuán)也就是由具有共同的立場、觀點(diǎn)和利益的個人所組成的社會組織，其職責(zé)是履行利益聚合功能，以保障或增進(jìn)其成員的利益作為最高目標(biāo)。5. 思想庫思想庫是指由各種專家、學(xué)者和社會賢達(dá)所構(gòu)成的跨學(xué)科、綜合性的政策研究組織。作用是：提供政策建議，充當(dāng)咨詢參謀機(jī)構(gòu)；提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識機(jī)構(gòu)；提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評估機(jī)構(gòu)；向政府機(jī)構(gòu)輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲備機(jī)構(gòu)；制造輿論，傳播觀點(diǎn)，充當(dāng)宣傳機(jī)構(gòu)。6. 大眾傳播媒介主要作用是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識，是政府、政黨和其他利益集團(tuán)的宣傳工具?，F(xiàn)代傳媒具有覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)的特點(diǎn)。7. 公民（選民）公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。主要有：以國家主人或主權(quán)者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權(quán)；利用間接或代議的方式，選出自己的代表去參與公共政策的制定與執(zhí)行；使用各種威脅性的方式反對某些政策；通過參加利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量去影響政策，或通過制造輿論或游說的方式去影響政府決策；對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果。三、公共政策過程1. 政策過程本質(zhì)上是一種政治過程2. 政策過程的諸階段政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策中介3. 決策方式有兩種基本的公共決策體制，即民主的決策體制和非民主的決策體制。非民主決策體制的典型是獨(dú)裁決策體制。民主的決策體制有兩種形式，即直接民主制和代議民主制。在民主決策體制中經(jīng)常使用的投票規(guī)則有一致同意規(guī)則、過半數(shù)規(guī)則、最優(yōu)多數(shù)規(guī)則和加權(quán)投票規(guī)則等。投票規(guī)則的成本有外在成本和決策成本兩種。我國所實行的民主集中制原則是一種公共決策體制（代議制的一種形式），也是一種民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的表決方式或決策規(guī)則。民主集中制要求黨和國家在公共決策過程中，必須堅持馬克思主義的思想路線，一切從實際出發(fā)，必須堅持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，必須堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則。四、我國公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行的優(yōu)化公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主政治建設(shè)的一個基本任務(wù)或目標(biāo)，也是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。我國目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)變時期。1. 公共決策的科學(xué)化（1）建立健全公共決策系統(tǒng)合理設(shè)置各子系統(tǒng)；充實參謀咨詢機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)。（2）遵循科學(xué)的決策原則信息原則；預(yù)測原則；程序原則；可行性原則；民主集中制原則。（3）提高決策者和參與者的素質(zhì)加強(qiáng)決策者集體的班子建設(shè)；提高參謀咨詢?nèi)藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)；提高信息人員素質(zhì)。2. 公共決策的民主化（1）把民主機(jī)制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍（2）重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用保證參謀機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性；在咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)建設(shè)民主氣氛，鼓勵不同觀點(diǎn)的自由討論，既要有對決策者的順向思維，也要有對決策者的逆向思維，鼓勵思想交鋒拍；參謀咨詢?nèi)藛T要準(zhǔn)確定位。（3）提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化建立重大問題的通報制度；強(qiáng)化對決策的新聞輿論監(jiān)督；增強(qiáng)社會公眾參與決策的意識和水平。3. 公共決策的法制化（1）理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則。具體措施有：黨政分開；理順黨委對決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大的最高決策權(quán)的關(guān)系；處理好人大與政府的相互關(guān)系；人大在監(jiān)督政府決策時，應(yīng)切實加強(qiáng)與政府的聯(lián)系。（2）決策程序法制化應(yīng)加以規(guī)范的程序有：調(diào)查程序；方案設(shè)計程序；可行性論證程序；社會交流程序；政策合法化程序。（3）充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用發(fā)揮內(nèi)外兩大監(jiān)控體系的作用；依法保護(hù)監(jiān)控子系統(tǒng)成員的權(quán)利?？茖W(xué)化、民主化與法制化是現(xiàn)代化公共決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面，民主化是現(xiàn)代化公共決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是現(xiàn)代化公共決策的主導(dǎo)，法制化是現(xiàn)代化公共決策的保證。第七章公共部門績效評估第一節(jié)公共部門績效評估概述一、公共部門績效評估的興起公共部門績效評估的興起與發(fā)展與社會的發(fā)展密切相關(guān)，績效評估在理論和實踐上得到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)。（1）公共部門績效評估的興起與社會科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。（2）財政壓力是公共部門績效評估興起的重要動因。（3）新的管理理念是公共部門績效評估興起的理論基礎(chǔ)。（4）競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效評估興起的主要推動力。（5）政府政策的推動和支持也促進(jìn)了公共部門績效評估的發(fā)展。二、績效、績效評估與績效管理1. 績效績效是指從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進(jìn)行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過去結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較?？冃б话阌腥N類型：（1）以顧客為中心的績效，包括產(chǎn)品和服務(wù)績效。（2）財務(wù)與市場績效，指的是關(guān)于成本、收入和市場地位的測量，資產(chǎn)利用、資產(chǎn)增產(chǎn)和市場份額。（3）運(yùn)作績效，指組織上、人力資源和供應(yīng)商在有效性和效率方面的測量和指示物。政府績效可分為四個方面：政治績效，經(jīng)濟(jì)績效，社會績效和文化績效。2. 績效評估在微觀層面，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻(xiàn)的認(rèn)定；中觀層面，便是政府分支的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能；從宏觀層面來說，是整個公共部門或狹義上指政府的績效的測評，政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能，體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平和生產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)提高，社會公正與平等，國家安全和社會秩序的改變，精神文明的提高。3. 績效管理績效管理是指為了達(dá)到組織目標(biāo)，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動組織和個人做出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為?？冃Ч芾韰^(qū)別于其他純粹管理之處在于它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、檢測、評估組織所有方面的績效。三、績效評估的類型從評估機(jī)構(gòu)的地位看，可分為內(nèi)部評估和外部評估；從評估的對象上看，看分為個人績效評估和組織績效評估；從評估的目標(biāo)來看，可分為管理與改進(jìn)型評估、責(zé)任與控制型評估和節(jié)約開支型評估。1. 內(nèi)部評估和外部評估內(nèi)部評估是公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估。內(nèi)部評估最大的優(yōu)點(diǎn)在于評估的主體本身就是公共部門內(nèi)部的決策者、管理者和工作人員。外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估。；優(yōu)點(diǎn)在于外部評估者更為可觀；他們更有可能質(zhì)疑組織的基本前提；客觀性使得他們?nèi)菀壮蔀橛行У恼{(diào)停者；他們會對手頭研究的問題花費(fèi)更多的時間。2. 個人績效評估和組織績效評估個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、工作適應(yīng)性及對組織的貢獻(xiàn)所作出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)出產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要進(jìn)行的評估?？冃гu估開始以組織績效評估為核心，個人績效的評估以促進(jìn)整個組織的績效為前提。3. 管理與改進(jìn)型評估、責(zé)任與控制型評估和節(jié)約開支型評估管理與改進(jìn)型評估中，績效預(yù)算著重激勵以結(jié)果為導(dǎo)向的產(chǎn)出；績效會計突出成本意識的增長；績效審計則在自我改進(jìn)戰(zhàn)略中用于自我評估；誘因機(jī)制在評估中得到大量運(yùn)用。責(zé)任與控制型評估尤其重視績效審計。節(jié)約開支型評估主要關(guān)注公共部門的投入。四、公共部門績效評估的意義1. 績效評估是公共管理的必要手段2. 績效評估是提高公共部門績效的動力機(jī)制首先，績效評估有助于實現(xiàn)和落實政府的責(zé)任；其次，績效評估有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；再次，績效評估有助于改進(jìn)政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系。3. 績效評估有利于政府信譽(yù)和形象的提高4. 績效評估是一種有效的管理工具（1）績效評估可以用作一種誘因機(jī)制；（2）績效評估作為一個管理工具最重要的意義在于政府運(yùn)作和管理上加上成本—效益的考慮，改變了政府公共部門的浪費(fèi)；（3）績效評估是診斷組織發(fā)展的一個有力措施。第二節(jié)公共部門績效評估的要素績效評估的主要要素包括績效評估的目標(biāo)、評估的途徑、評估的制度安排和績效的信息系統(tǒng)。一、評估的目標(biāo)績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運(yùn)營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率和效力的使用，從而維護(hù)公共部門存在的合法性。評估可以具體分為以下三種目標(biāo)：1. 提高組織績效2. 明確責(zé)任制3. 增收節(jié)支二、績效評估的途徑實現(xiàn)績效評估可以是通過自上而下或是自下而上來進(jìn)行，也可以是全面推進(jìn)或漸進(jìn)式地推進(jìn)自上而下的評估模式側(cè)重于評估技術(shù)的有效性、可靠性和同質(zhì)性。缺點(diǎn)是評估可能得不到下級機(jī)構(gòu)的支持，從而降低評估的合法性。自下而上的評估途徑更多的強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作。優(yōu)點(diǎn)在于評估得到機(jī)構(gòu)的更多支持，從而提高評估的有效性。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。自上而下的途徑帶有較強(qiáng)烈的命令色彩，它所帶來的變化會更廣泛；自下而上的途徑有較大的自主性，更易于在個別方面產(chǎn)生績效變化，各項目的評估缺乏協(xié)調(diào)。三、績效評估的制度安排制度安排設(shè)計評估中各部門的地位和角色的安排，一般說來，財政和預(yù)算部門在指導(dǎo)評估的過程中起著重要作用。四、績效評估的信息系統(tǒng)1. 績效評估體系的內(nèi)容績效評估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結(jié)果、預(yù)先制定的衡量內(nèi)容或服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意程度等。2. 績效評估信息的審核與評價制度對與績效相關(guān)的信息或資料進(jìn)行審核是產(chǎn)生有效績效評估的關(guān)鍵步驟。3. 績效評估信息的使用機(jī)制對績效進(jìn)行比較和對結(jié)果進(jìn)行評價是績效評估的關(guān)鍵步驟，也是使得評估有意義的方面所在。第三節(jié)公共部門績效評估的程序、方法和技術(shù)一、績效評估的程序評估是持續(xù)的、周期性的過程，通過不斷的反饋和運(yùn)用結(jié)果來實現(xiàn)提高組織績效的目的。簡單的說，就是由確定目標(biāo)—實施評估方案—審查評估結(jié)果—目標(biāo)和實施方案進(jìn)行修訂共四個步驟形成循環(huán)周期。1. 績效評估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要（2）明確項目問題的性質(zhì)和范圍（3）制定被評估項目有效目標(biāo)（4）制定全面的考核方法2. 確定有效評估的標(biāo)準(zhǔn)（2）有效性/準(zhǔn)確性（2）可理解（3）時效性（4）不鼓勵與目標(biāo)相悖的行為的潛在性（5）惟一性（6）資料收集的成本（7）可控制型（8）廣博性3. 績效評估的評價標(biāo)準(zhǔn)和說明性指標(biāo)績效評估中最重要的是建立衡量的指標(biāo)體系。常用的指標(biāo)模式為4E標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)/成本指標(biāo)；效益/質(zhì)量指標(biāo)；效率/生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)；公平；回應(yīng)性。根據(jù)上述評價標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)立如下一些衡量指標(biāo)：（1）工作量完成的指標(biāo)（2）實際的單位成本與工作量標(biāo)準(zhǔn)的比率指標(biāo)（3）效率衡量和效果質(zhì)量相結(jié)合的指標(biāo)（4）資源利用指標(biāo)（5）生產(chǎn)力指標(biāo)（6）成本—收益比率指標(biāo)（7）綜合性的績效指標(biāo)4. 績效指標(biāo)設(shè)立中的幾個問題好的績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)包括：界定清楚而有一致性；必須和組織的需求及目標(biāo)有關(guān)；被評估的人或組