【正文】 一、傳遞速度快的優(yōu)點(diǎn)。缺點(diǎn)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)組織相對(duì)比較松散，集體行動(dòng)難度較大。管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，被稱為扁形結(jié)構(gòu)。缺點(diǎn)是信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，被稱為尖形結(jié)構(gòu)，尖形結(jié)構(gòu)中的管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。管理幅度是指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。（3）第三部門行政模型特點(diǎn)：1）公共事務(wù)往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理；2）在很多方面政府成為“代理人”政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門完成；3）政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商；4）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。組織不是靠服從個(gè)體而是靠非人格化的規(guī)則來(lái)管理的，理性意味著效率。 4）任何上級(jí)僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的的直接下屬，即存在“控制范圍”； 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)構(gòu)； 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。 2）對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。11. 支持硬件12. 技術(shù)和信息公共組織構(gòu)成因素中的技術(shù)不僅指組織活動(dòng)過(guò)程中所采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織策劃原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”。權(quán)責(zé)劃分是保證組織角色明晰化的基本手段9. 團(tuán)體意識(shí)團(tuán)體意識(shí)是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。4. 機(jī)構(gòu)設(shè)置5. 職位設(shè)置6. 權(quán)力與職權(quán)權(quán)力指影響他人的能力，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)利。公共組織的目標(biāo)是實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。二、公共組織的構(gòu)成要素1. 組織人員任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。廣義的公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。第二章公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一、公共組織的定義組織是指一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體?？傊袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既給我國(guó)政府管理的體制、過(guò)程和方式帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為我國(guó)政府管理體制、過(guò)程和方式的改革和發(fā)展帶來(lái)了極好的機(jī)遇。一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識(shí)和地方利益至上行為將阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有限的、服務(wù)型的政府，WTO規(guī)則也排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，以確保市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。2. “入世”對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)（1）“入世”對(duì)政府管理方式的沖擊。再次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，推進(jìn)行政—政治體制改革，必須建立起一個(gè)與市場(chǎng)體制相適應(yīng)、靈活、高效、精簡(jiǎn)、協(xié)調(diào)的新政府管理體制；必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，由微觀、直接的干預(yù)過(guò)度到宏觀、間接的調(diào)控。轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府的公共管理實(shí)踐面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵必須容納市場(chǎng)與政府的雙重作用，實(shí)際上是要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控之間取得一種合適的平衡。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。這些地區(qū)所采取的是政府引導(dǎo)市場(chǎng)模式，即采取“親”市場(chǎng)戰(zhàn)略——政府的干預(yù)遵循“充分的市場(chǎng)，必要的政府”原則。德、法和北歐國(guó)家都屬于這種模式。（2）歐洲或萊茵模式。（1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。當(dāng)代西方政府管理改革聲勢(shì)浩大，基本上圍繞三條主線進(jìn)行：一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，做到管少管好；二是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足；三是改革政府部門內(nèi)部的管理機(jī)制，提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。（3）20世紀(jì)70年代以后西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯漲”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮由此興起。（2）1929——1933年西方資本主義世界爆發(fā)有史以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在客觀上促使凱恩斯主義的興起。第四節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共管理一、公共管理的起源與演變二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)多地局限于規(guī)范研究。第四，公共管理也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識(shí)框架。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。由此可見，公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。三、公共物品概念公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和排他性的貨物。第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。第三，與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。政府提供的是公共物品，而商業(yè)組織提供的是私人物品。第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。公共管理的服務(wù)導(dǎo)向來(lái)自這樣一種需要，即行政官僚要幫助由選舉產(chǎn)生的政治家反映公眾對(duì)政府服務(wù)所提出的愿望與要求；私人管理以利潤(rùn)為導(dǎo)向，是因?yàn)樗饺瞬块T或組織最終要依靠獲利而生存。二、公共管理與私人管理的區(qū)別第一，公共管理與私人管理的使命不同。公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。第一節(jié)公共管理及其相關(guān)概念一、公共管理與公共行政的概念從詞典的解釋以及詞源看，行政是為……服務(wù)，而管理則是控制或獲得結(jié)果。第一章緒論：公共管理（學(xué)）的視野公共管理學(xué)可以一般地定義為對(duì)公共組織尤其是政府組織的管理活動(dòng)及其規(guī)律的研究，或定義為對(duì)公共組織如何有效地提供公共物品的研究。它是由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的進(jìn)一步擴(kuò)展而成的，其主要部分仍然是對(duì)政府管理活動(dòng)的研究。行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義；而管理首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任。公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益，而私人管理以營(yíng)利為目的。這是人們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的兩種管理的區(qū)別。因?yàn)檎块T的資金大部分來(lái)自財(cái)政撥款，政府官員不必為利潤(rùn)擔(dān)憂，他們并沒有太多的削減開支和有效運(yùn)作的誘因；商業(yè)組織以有效的運(yùn)作為動(dòng)機(jī)，因?yàn)椋鼈儽仨氃谑袌?chǎng)中靠競(jìng)爭(zhēng)獲得生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)。因?yàn)楣参锲返奶卣?，使得政府活?dòng)難以具有高效率。在私人組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的，而在政府中，諸如運(yùn)作的規(guī)模和復(fù)雜性，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要求，對(duì)一致性和協(xié)調(diào)的尋求等一類的因素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜化了公共決策的過(guò)程。第五，與私人部門的管理不同，公共管理包括廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，而且公共管理的運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，因而，它具有明顯的政治性或公共性的特征。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。第二節(jié)公共管理學(xué)范式的興起一、對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)二、公共管理范式的出現(xiàn)三、公共管理范式“新”在何處公共管理的特征（1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究（2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域（3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)（4）通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí)（5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗第三節(jié)什么是公共管理學(xué)一、對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理的三種不同理解一是將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)。三是將公共管理學(xué)看做一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征公共管理學(xué)的特質(zhì)及其與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別第一，就研究對(duì)象和范圍來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)并不像傳統(tǒng)的公共行政學(xué)那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論和政治—行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來(lái)自廣泛不同的學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究。第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的。第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過(guò)來(lái)成為知道這種實(shí)踐的模式。四、公共管理學(xué)的研究途徑和方法1. 研究途徑2. 研究方法公共管理學(xué)的基本研究方法：系統(tǒng)分析；比較分析；實(shí)驗(yàn)分析；案例分析。（1）20世紀(jì)30年代以前，各主要的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都奉行自由經(jīng)濟(jì)政策，奉行三個(gè)基本原則：1. 私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則；2. 契約原則；3. 自我負(fù)責(zé)原則。凱恩斯主張放棄自由放任注意，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過(guò)財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。他們主張限制甚至取消政府的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的租用。其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理的模式（即政府干預(yù)模式）也是不同的。這種模式主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府的干預(yù)或調(diào)控被限制在一定的范圍之內(nèi)，具有較濃厚的自由經(jīng)濟(jì)色彩。這種模式的特點(diǎn)是政府宏觀調(diào)控的力度較大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成分也比較大，有明顯的混合經(jīng)濟(jì)色彩。（3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。三、21世紀(jì)我國(guó)公共管理面臨的挑戰(zhàn)1. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的主要弊端是：（1）政企不分，政資部分。（3）權(quán)力過(guò)于集中。建立成熟完善的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的一直努力的方向。政府要扮演好自己作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，公共物品的提供者，外在效應(yīng)的消除者，收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)者以及市場(chǎng)秩序的維護(hù)者的重要角色，并不斷改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。首先，由于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制并不是自發(fā)形成與演化的，而是靠政府自身的力量建立起來(lái)的，因而政府管理所面臨的挑戰(zhàn)首先來(lái)自建立與完善市場(chǎng)體制方面。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期尤其需要確定好政府干預(yù)的范圍。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)各級(jí)政府的一個(gè)艱巨任務(wù)正是要推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加快國(guó)家公務(wù)員制度建設(shè)。傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程。（2）“入世”對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。（3）“入世”對(duì)公務(wù)員素質(zhì)和能力提出了更高的要求。我們必須抓住機(jī)遇，迎來(lái)挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、WTO的法律框架以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化公共行政體制以及新的政府管理模式。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。2. 組織目標(biāo)組織都是為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而建立起來(lái)的，它決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向。3. 職能范圍圍繞組織目標(biāo)，組織必須對(duì)其職能范圍進(jìn)行界定，明確組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍。7. 權(quán)責(zé)劃分權(quán)責(zé)劃分指公共組織中各個(gè)部門、層次、成員之間若干叢書、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。10. 組織設(shè)計(jì)組織設(shè)計(jì)主要指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及最終目標(biāo)的修正。三、公共組織的類型1. 財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類2. 公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類（1）強(qiáng)制型公共組織（2）半強(qiáng)制型公共組織（3）非強(qiáng)制型公共組織3. 權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類（1）古典模型特點(diǎn)：1）組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)，過(guò)程，顧客，領(lǐng)域。 3）行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的活動(dòng)。（2）官僚模型官僚模型組織的基礎(chǔ)是理性—合法權(quán)威。特點(diǎn)：1）基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；2）有明確的職權(quán)等機(jī)制；3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；4）有處理工作的程序系統(tǒng)；5）人與人之間關(guān)系的非人格化； 6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)一、管理層次和管理幅度管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上妨礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。二、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式1. 直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中的每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令和服從關(guān)系。缺點(diǎn)是基層自主性小，且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。職能結(jié)構(gòu)依靠水平分工領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是拓展了各層管