【導讀】無法滿足城市人口對城市功能的需要，出現了所謂的問題。市政公共管理的性質所決定的。條規(guī)定的中國行政區(qū)劃中并沒有這一層次，但在我國市級行政區(qū)劃中是一種客觀存在的事實。其思想的核心卻是。關各方面的經濟利益，以達到控制、協(xié)調經濟活動的目的。成為城市大氣污染的主要“殺手”。

　　

【正文】 家管理的性質決定著市政的性質和發(fā)展方向?，F代市政發(fā)展表明，市政早已成為“政治的一部分”或“一個政治過程”，已超越單純的技術性、中介性和方法手段方面的問題而體現著社會集團的目的和利益。從一定意義上說，市政活動是一種城市的政治活動。 明確市政的政治特性，要求我們在市政管理中也要講政治，也要講政治原則和政治方向問題。在社會主義制度下，市政管理工作的出發(fā)點和落腳點，就是要保障和代表最廣大市民的利益，為廣大市民辦實事、辦好事，不斷提高城市人民物質生 活和精神生活的水平和質量。 歷史性， 市政是一個歷史范疇，其內涵在歷史發(fā)展中不斷演進。從中世紀歐洲大陸的市政發(fā)展到資本主義取得統(tǒng)治地位以后的市政，再發(fā)展到現代社會的市政，一切都發(fā)生了巨大的、深刻的變化。近代以來，城市逐步成為政治、經濟和人民精神生活的中心，成為人類社會向前發(fā)展的先鋒力量。也就從那個時候起，城市政權機構及其管理體制日益發(fā)展和完善，市政過程中的民主化、法制化逐步加強，市政管理的方式和手段日益多樣化、科學化。研究市政，必須要了解這個歷史發(fā)展的過程，總結其中的歷史軌跡及經驗，為當代中國的市 政研究提供啟示和借鑒。 系統(tǒng)性 ，市政是個大系統(tǒng)，是一個由各要素、各環(huán)節(jié)組成的有機整體。 (1)市政系統(tǒng)包括許多分系 16 統(tǒng)，如市政組織系統(tǒng)、市政領導系統(tǒng)、市政職能系統(tǒng)、市政體制系統(tǒng)、市政環(huán)境系統(tǒng)，每個分系統(tǒng)下面又有許多相互關聯(lián)的子系統(tǒng)。 (2)市政系統(tǒng)又由多元的市政要素組成，如組織要素、人員要素、財政要素、制度要素、行為要素等，每種要素內部又包括多種次級要素。 (3)市政過程又是由決策、計劃、組織、協(xié)調、控制等多項環(huán)節(jié)組成的過程。市政大系統(tǒng)內部的許多分系統(tǒng)、子系統(tǒng)之間，相互依存、相互作用，形成有序的系統(tǒng)結構 。市政系統(tǒng)中的各個要素之間，彼此依賴，形成有機的組合關系。市政管理過程的各個環(huán)節(jié)之間，相互制約，聯(lián)為一體。市政系統(tǒng)、市政要素、市政過程之間，又相互滲透、相互維系，圍繞著同一的市政目標，發(fā)揮出市政的整體功能。 綜合性 ，市政是一種綜合性很強的管理活動?，F代城市作為經濟、政治、文化中心，具有集中、開放、多元、有機等特點，這就決定了市政管理具有突出的復雜性和綜合性。從市政管理的內容看，既包括大量的社會公共事務和公共事業(yè)的管理，又包括對城市各項經濟活動的規(guī)劃和調控，對市民物質生活、精神生活的指導和協(xié)調等； 從市政所面對的社會階層及其人員的結構看，城市中有社會各行各業(yè)、各階級、階層及其所屬人員和利益群體。對城市各社會階層和各方面人員利益關系進行調節(jié)和整合，是現代市政管理的重要任務之一。 動態(tài)性， 市政不僅是組織、制度、體制等方面的靜態(tài)結構，而且也是一個有序運行的動態(tài)過程。由于市政是一種存在于城市并以城市事務為對象的管理活動，以致這種管理過程的動態(tài)性存在如下特點：(1)靈敏度高，主要指市政過程每個環(huán)節(jié)的功能都能比較快捷地發(fā)揮出來。這既同整個城市生活的快節(jié)奏相適應，又得益于城市管理的科學化、現代化。 (2)相關性強，即市政過程的每個環(huán)節(jié)緊密相聯(lián)，互為條件，彼此制約，其中任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生故障，都有可能導致城市生活的全局性混亂。 (3)民主程度高，即在市政管理全過程及每個環(huán)節(jié)，都會有市民的廣泛參與，尤其體現在決策活動和監(jiān)督活動中。民主決策、民主監(jiān)督成為市政運行過程中的重要組成部分。 （ 二 ） 中國共產黨是執(zhí)政黨，是城市政權的領導者，但城市黨組織本身并不是城市國家政權機構，它并不直接、具體地管理城市事務，而是體現為市委對城市和城市政權機構的領導，市委的領導作用主要體現在以下三個方面。 政治領導，政治領導主要指 在政治原則、政治方向、重大決策上的領導和向國家政權機關推薦主要干部。作為城市黨組織，中共市委的政治領導作用則具體表現為：貫徹執(zhí)行中央和上級黨委制定的路線、方針、政策，制定符合本市實際、代表城市人民群眾根本利益的方針政策，并通過一定的法律程序把它們轉化為城市國家機關的決議、命令、規(guī)章、條例等。 思想領導，指用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，用共產主義理想和社會主義思想道德，教育全黨和全體人民，提高全黨和廣大人民群眾的思想覺悟，使人民群眾樹立正確的思想觀念，保證黨的路線 、方針、政策深入人心，成為廣大群眾的自覺行動，以強有力的思想政治工作，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一認識，最大限度地調動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，為城市的繁榮穩(wěn)定發(fā)展貢獻力量。 組織領導，指通過黨組織的工作，使黨和廣大群眾成為一個堅強的戰(zhàn)斗集體，有計劃、有步驟地實現黨的目標。黨按照民主集中制的原則建立和健全各級黨組織，培養(yǎng)、選拔黨員干部，建立一個具有凝聚力和威信的領導集體，并對他們進行黨內和黨外監(jiān)督管理，通過黨的組織、黨的干部和廣大黨員去團結和帶領人民群眾，團結一致為建設社會主義現代化而奮斗。 （三） 經濟管理職能 廣泛而突出。這點與西方市政職能特點不一樣。管理城市經濟曾經是我國城市政府的首要職責，與此相適應，我國城市政府管理經濟的機構龐大，部門林立，既有綜合性的經濟管理部門，又有專業(yè)的經濟管理部門。但隨著改革的不斷深入，這種狀況已經發(fā)生了一定程度的改觀。 對其負責的事務管理控制程度高。表現為控制面廣和控制程度高，而且還幾乎都借助強制性的行政手段。例如，改革開放前，企業(yè)生產什么、生產多少都由政府說了算，企業(yè)幾乎沒有自主權，企業(yè)成了政府的附屬品。在逐步建立市場經濟的過程中，政府的強控制程度表現得仍比較突出。 綜合性的社會保障服務職能較弱。十一屆三中全會前，這種特點較為突出。隨著改革開放和社會現代化的不斷發(fā)展，我國社會保障制度進一步完善，市政社會保障職能也逐漸得到了加強，但目前仍存在很多問題，有待解決。社會保障是政府為了保證社會成員最低生活水平以及抵御各種風險的能力，參與國民收入再分配過程的行為。它是一種政府責任，理當由政府承擔。但由于我國經濟力量不足，以及思想認 17 識不夠，城市政府承擔社會保障的范圍有限。許多社會保障、社會福利由企業(yè)承擔，給企事業(yè)單位的勞動人事制度改革造成了困難。 獨立性的職 權較少。表現為中央集權過大，城市政府的權力無法律保障，上級可以隨意解釋或隨時上收與下放權力，使城市政府難以適應，難以調動城市的積極性、主動性。計劃單列市和后來的副省級市的設立正是針對此問題而來的。 職權與職責相脫節(jié)。表現為許多方面有權者不負責，或者負責者又無權力以及有責而無利等。 （四） 我國經濟體制方面的轉軌性改革，要求市政職能要有相應的巨大調整，以適應市場經濟的需要。在經過了由直接向間接、由微觀向宏觀、由計劃向市場的職能轉變之后，進一步地把間接管理具體化，宏觀職能與微觀職能相結合，市場 規(guī)制職能與城市服務職能相融合，仍然是市政管理的重要任務。過去我們注重管制職能而忽視服務職能，現在應當重視服務職能而較少地運用管制職能。具體的轉變任務和步驟主要是： 實行市政職能的分解，就是對原有市政職能進行具體分解，劃分出哪些職能是應取消的，哪些需要繼續(xù)保留，哪些是要下放或轉移的，哪些是需要充實加強的。通過職能分解，確定每個工作崗位的職責任務、工作要求、工作內容、工作程序、行政運行機制以及任職資格和條件，將職能具體化，理順內部和外部的工作關系，從而為落實人員與編制提供科學的依據。這是實現市政職能轉 變的第一步。 加強市政管理的法治化、制度化建設，市政管理是法治管理，各種市政決策都要依據法律。為此，必須首先建立和健全各種法規(guī)及各項規(guī)章制度。包括對機構的設立、機構編制都要以法律形式確定下來。在依法的基礎上，做到政務公開，提高管理的透明度，使各種違法事件都能受到法律制裁。逐漸形成以法治政、辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的市政職能運行狀態(tài)。 科學配置市政職能職位，在對市政管理職能進行分解的基礎上，要科學配置市政職能職位：（ 1）同一類業(yè)務由一個部門集中管理，減少中間交叉扯皮的情況，提高辦事 效率；（ 2）必須由幾個部門共同管理的業(yè)務要分清主輔關系，明確業(yè)務接口；（ 3）進行綜合管理，對一些長期扯皮、難以劃清的業(yè)務歸并到一個部門，以減少部門之間的摩擦，從而提高市政管理的效率性。 加強市政職能崗位人員的業(yè)務素質訓練，市政職能崗位人員必須符合市政工作要求。市政管理人事部門要經常考核其政治素質和業(yè)務素質，對不合格者及時撤換，以保證市政工作的效率性，優(yōu)良地實現市政公共服務的各項基本職能。 轉變市政管理手段，市政管理手段要從過去單純的計劃手段、行政手段為主轉向經濟手段、法律手段為主，特別是重視 公共政策的使用。在法律前提下，使用穩(wěn)健和靈活的公共政策，往往會取得比較理想的管理效果。因此，加強公共政策的設計工作和其實施的管理藝術，是現代市政管理手段建設和我國市政體制改革的重要內容。 （ 五 ） 全面導入綠色 GDP、人文 GDP的目標績效觀。 所謂“綠色 GDP”，就是從現行 GDP 中扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護服務費用。綠色 GDP 指標，實質上代表了國民經濟增長的凈的正效應。綠色 GDP 占 GDP 的比重越高，表明國民經濟增長的正面效應越高，負面效應越低，反之亦然?！叭宋?GDP”就是為了保障人的健康和全面發(fā)展而投入財 富的增長指標，包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。 我們追求的發(fā)展，應該是經濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展，是人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展，應將“經濟 GDP”、“人文 GDP”和“綠色 GDP”放在同等重要的位置。 構建敏捷城市，提高城市對外部環(huán)境變化的敏捷反應能力 。 當今世界處在信息爆炸的時代，城市要在瞬息萬變的環(huán)境中抓住有利的信息，結合自身條件，做出相應的對策，才能贏得發(fā)展機會。也就是要創(chuàng)建“敏捷城市”，其中包括三方面的內容：（ 1）信息敏捷。依托快捷、準確、暢通的信息來源和上傳下達渠道，并在大量的信 息中進行及時高效的篩選，保證決策者在第一時間獲取精練實用的信息。就此，正在迅猛發(fā)展的數字城市，（數字城市即綜合運用地理信息系統(tǒng)（ GIS）、遙感、遙測、多媒體及虛擬仿真等技術，對城市的基礎設施、功能機制進行自動采集、動態(tài)監(jiān)測管理和輔助決策服務的技術系統(tǒng)。）數字城市具備將城市地理、資源、環(huán)境、人口、經濟、社會等復雜系統(tǒng)進行數字化、網絡化、虛擬仿真、優(yōu)化決策支持和可視化表現等強大功能。技術不但提供了技術支撐，而且具備成為信息敏捷交換和交流的平臺。（ 2）人員敏捷。有靈活、干練、反應迅速的管理人員和辦事人員，要做到能 上能下，人盡其才，能夠準確快速應對環(huán)境變化。（ 3）制度敏捷。在一定原則框架內，保留政策的適度彈性，以便在實施中能夠因地 18 因時制宜；必要時要及時調整修訂現行政策制度，確保城市發(fā)展最終戰(zhàn)略目標的實現。 全面導入循環(huán)經濟。 循環(huán)經濟起源于工業(yè)經濟，其核心是工業(yè)物質的循環(huán)。循環(huán)經濟是對物質閉環(huán)流動型經濟的簡稱，是以物質、能量梯次和閉路循環(huán)使用為特征，在環(huán)境方面表現為污染低排放，甚至是污染零排放。循環(huán)經濟把清潔生產、資源綜合利用、生態(tài)設計和可持續(xù)消費等融為一體，運用生態(tài)學規(guī)律來指導人類社會的經濟活動，因此本質 上是一種生態(tài)經濟。循環(huán)經濟是按照自然生態(tài)系統(tǒng)的物質循環(huán)和能量流動規(guī)律重構的經濟系統(tǒng)。要求把經濟活動組織成為“自然資源 —— 產品和用品 —— 再生資源”的反饋式流程，所有的能源和原料都能在這個不斷進行的經濟循環(huán)中得到最合理的利用，從而使經濟活動對自然環(huán)境的影響減少到盡可能小的程度。循環(huán)經濟的涵義是：以可循環(huán)資源為來源，以環(huán)境友好方式利用資源，保護環(huán)境和發(fā)展經濟并舉，把人類生產活動納入到自然循環(huán)過程中，經過相當長一段時間的努力，使生態(tài)負增長轉變?yōu)樯鷳B(tài)正增長，實現人類與生態(tài)的良性循環(huán)。這種發(fā)展戰(zhàn)略觀對于我國現狀資源和能 源短缺十分突出的大多數城市來講具有重要的意義。 重視突發(fā)事件管理。 應該認識到，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的實施過程并非一帆風順，國內外一些城市發(fā)生的一系列突發(fā)事件也提示我們必須在城市發(fā)展戰(zhàn)略管理中建立“危機管理”機制。在制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，需要制定一個有效的，能夠幫助快速溝通、快速做出影響評估和控制的危機管理計劃，并使之成為國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，甚至是最為重要的部分。 （六） 人工環(huán)境與自然環(huán)境相和諧的原則，城市人工環(huán)境的建設，必然要對自然環(huán)境進行改造，這種改造對人類賴以生存的自然 環(huán)境造成破壞，已經到了不能再繼續(xù)下去的程度。在強調經濟發(fā)展的時候，不應忘記經濟發(fā)展目標是要為人類服務，而良好的生態(tài)環(huán)境是實現這一目標的根本保證。城市規(guī)劃師必須充分認識到城市發(fā)展中面臨的自然生態(tài)環(huán)境的壓力，明確保護和修復生態(tài)環(huán)境是所有城市規(guī)劃師崇高的職責。 歷史環(huán)境與未來環(huán)境相和諧的原則，保持城市發(fā)展過程的歷史延續(xù)性，保護文化遺產和傳統(tǒng)生活方式，促進新技術在城市發(fā)展中的應用，并使之為大眾服務，努力追求城市文化遺產保護和新科學技術運用之間的協(xié)調等，都是城市規(guī)劃師的歷史責任。城市規(guī)劃師在接受任何新技術 的時候，必須以城市居民的利益為標準來決定新技術在城市中的運用。我們要警惕那種認為只要依靠技術的不斷進步，就可以解決一切城市問題的幻想。城市發(fā)展的歷史表明，新技術在解決原有問題的同時往往也帶來許多新問題。把科技進步和對傳統(tǒng)文化遺產的繼承統(tǒng)一起來，讓城市成為歷史、現在和未來的和諧載體，是城市規(guī)劃師努力追求的目標之一。 城市環(huán)境中各社會集團之間社會生活和諧的原則，城市是時代文明的集中體現。城市規(guī)劃不僅要考慮城市設施的逐步現代化，同時要滿足日益增長的城市居民文化生活的需求，為建設高度的精神文明創(chuàng)造條件。 在全球化的今天，城市規(guī)劃更應