【導(dǎo)讀】論》為基本參照教材，了個別章節(jié)和問題；也適當(dāng)參考了其他教材。學(xué)習(xí)本章重點掌握：行政管理學(xué)的概念；行政是國家行政機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，管理國。志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。并立的“三權(quán)”之一；行使行政權(quán)力的活動，行政是指國家行政機(jī)關(guān)依法對國家事務(wù)、社。行政學(xué),又稱行政管理學(xué)、公共管理學(xué)、公。管理的規(guī)律的科學(xué)。即國務(wù)院和地方各級人民政府；

　　

【正文】 于集中一人，不易監(jiān)督，易營私舞弊。 （ 2） 委員會制，即委員會負(fù)責(zé)制，又稱合議制。 凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予委員會集體承擔(dān)者，即為委員會制。實行委員會制的行政組織， 行政措施最終取決于委員會多數(shù)的裁決。 ?優(yōu)點： 委員會制則具有集思廣益，分工合作，集體負(fù)擔(dān)工作的優(yōu)點，便于發(fā)揮集體的智慧和力量。 ?其缺點是 ：事權(quán)不專一，責(zé)任不明確，力量 16 不集中，容易產(chǎn)生行動遲緩，效率降低，爭功逶過，議而不決，無人負(fù)責(zé)，貽誤時機(jī)的弊病。 ，（按行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍劃分） （ 1）層級制，又稱分級制或直線制 。即將行政組織縱向分成若干層級，上下對口，上對下逐層指揮，下對上逐級負(fù)責(zé)。每個層級所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小。 ?如我國叢省、市、縣到鄉(xiāng)等各級 人民政府，就是一種層級制的組織類型。每一層級的政府均管理民政、財政、人事、文化、教育、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等項工作，各層級的工作性質(zhì)相同，但工作范圍逐層縮小，呈上寬下窄的倒金字塔式。各個部門之間互不統(tǒng)屬，每一業(yè)務(wù)部門只對它的對口上級負(fù)責(zé)，有關(guān)上級只對它的對口下級發(fā)布指令。 ? 層級制優(yōu)點 ：指揮統(tǒng)一，步調(diào)一致，節(jié)制嚴(yán)明，相互銜接，行動迅速等。 ?缺點： 容易造成各級行政首長管轄過多，責(zé)重事繁，樣樣皆管，但樣樣難精，產(chǎn)生專斷或草率的弊病；容易使各級行政領(lǐng)導(dǎo)陷入日?，嵤露鵁o暇研究重大問題；容易造成橫向部門之間互相聯(lián) 系以及協(xié)調(diào)與合作的困難。 （ 2） 職能制，又稱分職制或幕僚制。 即將行政組織平行劃分為若干部門，各部門之間相互關(guān)聯(lián)，相互配合，都以實現(xiàn)行政組織的總目標(biāo)為工作對象，每個部門所管業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但其管轄范圍卻大體相同。 ?如省政府分設(shè)若干廳、委、辦（民政廳、財政廳、教育廳、人事廳、計委等）。這些部門的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容完全不同，但業(yè)務(wù)管轄范圍大都屬于全局工作的一部分。 ?優(yōu)點 ： 具有合理分工，相互配合，能減輕層級領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，使其不致獨任其勞，并能提高工作效率的優(yōu)點。 ?其缺點是： 如果分工過細(xì)，容易造成部門主管過多，引起矛盾沖 突，造成工作重復(fù)。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 ，（按行政組織上下級的權(quán)限） （ 1）集權(quán)制， 它是以上下級之間的權(quán)限關(guān)系為準(zhǔn)則而劃分行政組織的體制。即把行政權(quán)力都集中于中央政府或上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織形式。 ?集權(quán)制優(yōu)點： 集權(quán)制具有政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，力量集中，統(tǒng)籌全局，以及指揮靈便等優(yōu)點。 ?其缺點： 是容易造成只顧整體而忽視局部，只顧整齊劃一而忽視因地制宜的弊??；容易束縛下級行政組織的主動性和積極性，造成下級組織機(jī)關(guān)消極等待，一切聽令行事和不負(fù)責(zé)任的弊?。蝗菀仔纬缮霞墮C(jī)關(guān)專斷和個人獨裁。 （ 2）分權(quán)制 是指地方政府或下級 機(jī)構(gòu)，在其管理范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，中央政府或上級機(jī)構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)決定的事項不予干涉。 優(yōu)點： 在于分權(quán)分工，分級管理，分級負(fù)責(zé)；因地制宜，因時制宜，應(yīng)變能力強，能調(diào)動并發(fā)揮下級行政組織的主動性和積極性。 缺點： 但如果過度分權(quán)，則容易造成各行其是，政令不一，令行不禁，以及地方割據(jù)的危害 。 4. 完整制與分離制 ，（按同一層級行政組織各部門所受的指揮和控制方式不同劃分） （ 1）完整制 指同一級的各個職能部門，均要接受同一個上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制。 ?其優(yōu)點是： 責(zé)權(quán)集中于一個層次的行政組織，能放在一個地區(qū)統(tǒng)一改革， 統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，減少各組織之間沖突與摩擦。 ?其缺點是 權(quán)力過于集中于一個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，易形成同一級政府首長個人專權(quán)和地方本位主義。 （ 2）分離制 ，同一層級各個職能部門，分屬兩個以上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的體制，稱為分離制。分離制也稱雙重領(lǐng)導(dǎo)。 ?其優(yōu)點是 能防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中或某個行政首長專權(quán)，各個部門能夠根據(jù)不同上級的指示，照顧各個方面的情況，因地制宜地貫徹國家政令，防止地方主義。 ?其缺點是 權(quán)力分散，形成政令不一，互相沖 17 突。容易出現(xiàn)指揮失靈，下級組織無所適從。 第三節(jié) 我國的行政組織 一、建國以來行政組織的歷史沿革 1982—— 2021五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革 ?我國政府機(jī)構(gòu)存在的問題 ?機(jī)構(gòu)臃腫、層次過多、職責(zé)不清、相互扯皮、工作效率不高。（帕金森定律與彼得原理） ?政企不分，結(jié)構(gòu)不合理，在職能上微觀管理過多，宏觀調(diào)控不力。 ?政府干部增長過快，政府工作人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的、法律的間接管理方式。 1982年機(jī)構(gòu)改革 ?１９８８年機(jī)構(gòu)改革 這次改革著重于大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào) 整機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機(jī)制，加速行政立法。改革的重點是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進(jìn)行。 ? １９９３年機(jī)構(gòu)改革 1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革 ?國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。 ?改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政 企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機(jī)制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。 ?根據(jù)改革方案，國務(wù)院不再保留的有１５個部、委。新組建的有４個部、委。更名的有３個部、委。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的４０個減少到２９個。 ? 1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的新特點 （一）與經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變同步 （二）政府職能轉(zhuǎn)變的幅度大 （三）改革的力度大 （ 1）國務(wù)院組成 部門精簡幅度大。國務(wù)院組成部門由 40個減至 29個，減量為 11個，減幅為 27%。精簡幅度是 1982 年以來歷次機(jī)構(gòu)改革中比例最高的一次。 ?（ 2）國務(wù)院行政單位人員精簡幅度大。這次政府機(jī)構(gòu)改革正在精簡機(jī)關(guān)干部人數(shù)方面的目標(biāo)是明確的，即將各級政府機(jī)關(guān)編制總數(shù)減少一半三年完成。這次機(jī)構(gòu)改革計劃減量16000 人 ,即由 31000人縮減到 15000人左右 ,減幅 50%,實際減幅 % 。 ?（四）與其他改革相配套 新一屆政府同時提出了 “ 一個確保、三個到位、五項改革 ” 的任務(wù)，既確保國民經(jīng)濟(jì)的年增長率達(dá)到 8%，通貨膨脹率小于 3%。國有企業(yè)改革、金融體制改革到位，糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度、財政稅收制度實施改革，其中，政府機(jī)構(gòu)改革是前提性的。 ?1998年機(jī)構(gòu)改革存在的問題 ?經(jīng)貿(mào)委職能的完整統(tǒng)一問題。人員分流問題 2021年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案 改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院由 28 個部門組成。 這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是： （一）深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。 （二）完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會。 （三）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國 銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。 （四）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部。 （五）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食 18 品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。 （六）將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。 （七）不再保留國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。 ?二、我國行政組織的層級劃分 全國行政層級劃分：中央政府（國務(wù)院）—— 省、自治區(qū)、直轄市 —— 省轄市（市設(shè)區(qū)）、地區(qū)專置（省的派出機(jī)構(gòu)） —— 縣、自治 州、縣級市 —— 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。 國務(wù)院機(jī)構(gòu)層級劃分：部、委機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)；部委機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)下設(shè)司（局） —— 處。 省、自治區(qū)、直轄市政府下設(shè)廳（局） ——處 —— 科。縣級政府原只設(shè)科 —— 股，現(xiàn)許多已改稱局、處。 ?三、我國行政組織機(jī)構(gòu)的特點 ? 1．行政組織實行中央集權(quán)單一制的領(lǐng)導(dǎo)體制，全國行政機(jī)構(gòu)基本上下對口，有利垂直領(lǐng)導(dǎo)。 2．實行 “ 條塊結(jié)合 ” 的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制。地方政府各部門既受當(dāng)?shù)卣苯庸茌?，又受中央及上級政府業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 3．（過去主要以管理產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)，主 管經(jīng)濟(jì)事務(wù)的部門占很大比重，一般約占 60%左右。）機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì)，部門較多。 4．過去行政組織機(jī)構(gòu)處在 “ 精簡一膨脹一再精簡一再膨脹 ” 的不斷變動狀態(tài)。在 1988年機(jī)構(gòu)改革中，充分注意到了這些特點，并力圖按科學(xué)的行政組織理論設(shè)立行政機(jī)構(gòu)。 四、行政組織建設(shè)的主要原則 ?職能目標(biāo)明確原則 ， 在充分認(rèn)識行政職能目標(biāo)對行政組織結(jié)構(gòu)的決定作用的基礎(chǔ)上，適應(yīng)行政職能目標(biāo)的要求，建立并調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)。 ?完整統(tǒng)一原則。 是指一個國家的政府的各層級之間，各職能部門之間形成一個完整統(tǒng)一行政體系。它要求做到： 政府職能 要完整統(tǒng)一； 行政目標(biāo)要完整統(tǒng)一； 政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一； 領(lǐng)導(dǎo)指揮要完整統(tǒng)一 ?精干高效的原則 行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)班子、行政人員，都要力求精干，符合國家財政的擔(dān)能力，以少量支出獲取最大社會效益。它要求行政組織做到： 行政機(jī)構(gòu)要精簡； 行政人員要精干； 辦事程序要簡化 ?管理幅度和管理層次適度的原則 管理幅度是領(lǐng)導(dǎo)者直接管轄的下屬的數(shù)額。管理層次是組織系統(tǒng)中縱向管理的級數(shù)。管理幅度和層次適度，才有行政高效率。一般在行政組織的任務(wù)和人員不變情況下，領(lǐng)導(dǎo)者有效管理幅度與 機(jī)構(gòu)管理層次成反比。行政行的變化、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)、被領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)、信息溝通情況、規(guī)章制度健全情況等都會影響管理的幅度和層次。 ?職責(zé)權(quán)一致的原則 行政組織和行政人員在行政管理中，職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)三者必須相稱，才能做到在其位、謀其政、行期權(quán)、盡其責(zé)。崗位責(zé)任制有利于貫徹職權(quán)責(zé)一致原則。嚴(yán)格的監(jiān)督考核、獎罰升降制度是貫徹職權(quán)責(zé)一致的保證。 ?依法設(shè)置的原則 行政組織必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)依法定程序設(shè)置，具有合法性，才能發(fā)揮其功能。用法律手段管理政府工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，有助于精簡機(jī)構(gòu)，提高效率。 復(fù) 習(xí)題 重點： 1行政組織（政府機(jī)構(gòu)）的類型 2 常見的行政組織體制有哪幾種？我國的行政組織體制大致屬于何種類型？ 3我國政府機(jī)構(gòu)存在的問題。 4行政組織建設(shè)的主要原則 了解：行政組織；完整制；分離制；委員會制 行政組織的構(gòu)成要素 19 行政組織的特點 第六章 行政領(lǐng)導(dǎo) 學(xué)習(xí)本章重點掌握： 行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、功能及行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源；理解行政領(lǐng)導(dǎo)的職、責(zé)、權(quán)及素質(zhì)結(jié)構(gòu)；了解行政領(lǐng)導(dǎo)的方法、類型、藝術(shù)及行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)。 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 一、什么是領(lǐng)導(dǎo) 領(lǐng)導(dǎo)與管理的 異同 狹義的管理：僅指 對決策的執(zhí)行而不包 括決策制訂； 廣義的管理：不僅包括 決策的執(zhí)行 ,還包括決策的制訂 , 狹義的領(lǐng)導(dǎo)： 僅包括決策制訂而不包括決策的實施 。 廣義的領(lǐng)導(dǎo)： 既包括決策的制訂又包括對決策的實施。 ?從廣義或外延層次看兩者具有相等性 。 ?從狹義角度看兩者有本質(zhì)差異 ,領(lǐng)導(dǎo)就是決策 ,管理就是對決策的執(zhí)行。 ?從兩者廣義和狹義的混合關(guān)系看 ,領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理 ,管理是低層次的領(lǐng)導(dǎo)。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點 行政首長和領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)通過決策、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等手段依法行使權(quán)力與影響，以完成行政任務(wù)的活動過程。 政領(lǐng)導(dǎo)的特點： ?是一個歷史范疇，有時代性（政治性）； ?是從事對社會的管理活動，有綜合性； ?是依法行使對社會的管理活動，有權(quán)威性（強制性）； ?要實現(xiàn)國家和人民的意志和利益，有服務(wù)性。 三、行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源 具體來說，行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源主要有以下幾種： ? 法定權(quán)力。通過法定程序獲取一定職位的行政領(lǐng)導(dǎo)，依法享有并行使該職位的法定權(quán)力。當(dāng)下屬僅僅因為領(lǐng)導(dǎo)在組織中的地位而服從他的話，領(lǐng)導(dǎo)就是在行使法定權(quán)。 ? 獎賞權(quán)（獎勵權(quán)）。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)利用晉升、提薪、給予某方面的責(zé)任、分配有興趣的工作等物質(zhì)和精神獎勵的方式來吸引下 屬并影響其行為時，就是在行使獎勵權(quán)。 ?懲罰權(quán)（ 強制權(quán)）。領(lǐng)導(dǎo)運用強制手段，以嚴(yán)懲為威懾、強迫下屬按他的命令行事，下屬因畏懼懲罰而執(zhí)行 ,因心理壓力而