【導讀】羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃袁膇蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃袁膇蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃袁膇蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈

　　

【正文】 是指政府職能。 公共行政學研究政府管理由誰來管。這是指政府管理的主體是誰。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導、人事行政、機關(guān)行政。 公共行政學研究政府管理怎么管。首先是政府管理的過程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財政。 公共行政學研究政府管理為什么管，也就是管理的目的。政府管理有兩個目的，一個是效率，一個是公平。即行政效率和行政改革。 六、公共行政學的研究方法 公共行政學的研究取向。（ 1）管理取向，也就是企業(yè)管理取向；（ 2）政治取向；（ 3）法律取向。理論與實踐相結(jié)合的方法。 哲學研究方法。 跨學科的研究方法。 實證研究方法。 比較研究方法。 一、行政環(huán)境的含義 。 公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。對公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對象等。 二、行政環(huán)境的特點 復雜性。 約束性。 特殊性。 不穩(wěn)定性。 三、行政環(huán)境的作用 公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。 公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。 公共行政必須適應公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應公共行政環(huán)境，也就是政府沒有適應環(huán)境的能力，那么就無法進行有效的公共行政管理。 公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化。公共行政對公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動作用是研究公共行政環(huán)境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實際條件和要求， 選擇切合實際的公共行政目標，確立科學的行政關(guān)系。通過達成行政目標而達到改善公共行政環(huán)境的目的。對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學科叫公共行政生態(tài)學。美國哈佛大學教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境問題進行研究。但是，作為一門新學科并沒有形成。二戰(zhàn)以后， 1957 年哈佛大學教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》， 1961 年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學》，這是公共行政生態(tài)學的代表作，開以生態(tài)學方法研究公共行政的風氣之先河。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是公共行政是 建立在自給自足經(jīng)濟基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實行等級森嚴的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會的公共行政的某些特點，也有工業(yè)社會公共行政的某些特點，是兩者混合體。 四、一般行政環(huán)境與公共行政 一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。 自 然地理環(huán)境與公共行政 。 自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對確立公共行政目標和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響。同時也能夠破壞自然環(huán)境。 社會環(huán)境與公共行政 。 政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和國際環(huán)境與公共行政的關(guān)系。 五 、具體環(huán)境與公共行政 ？ 具體環(huán)境的概念 。 具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對象等。 組織文化 。 （ 1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，并支配他們的思維方式和行為準則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競爭觀念、風險觀念、效率觀念等；法律意識，道德感情和價值觀等。價值觀是組織文化的核心。（ 2）組織文化的作用。（ 3）組織文化的特征。 一、政府職能的含義 政府職能即公共行政職能，是公共行政學研究的核心問題，公共行政學就是圍繞這個問題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論 。政府職能是指政府在國家和社會中所扮演的角色以及所應起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。西方國家在不同的歷史時期對政府職能的界定也不同。自由資本主義時期； 20 世紀 30 年代資本主義世界性經(jīng)濟危機發(fā)生之后；第二次世界大戰(zhàn)以后；從 20 世紀 70 年代以來，又主張回歸自由主義，又出現(xiàn)了政府不干預社會或少干預社會的思潮。 二、政府職能的特點 政府職能普遍性的特點。 政府職能的強制性特點。 政府職能的系統(tǒng)性特點。 政府職能的不可替代性的特點。這里所說的不可替代性，是指政府職能 只能由政府來行使才有效，任何其他社會組織或者不能替代，或者即使能夠替代它也不可能管理好。 政府職能的服務(wù)性特點。 三、政府職能的類型 對政府職能的劃分，從不同角度有不同的看法。我們認為政府職能可以分為政府基本職能和政府運行職能。馬克思認為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。從現(xiàn)代社會和各國政府行政實踐來看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即指政府所介入和干預社會的程度。關(guān)于政府的運行職能，是指政府管理社會公共事務(wù)的程序、方式和 方法，即管理過程當中所起的作用，不同的學者看法也不同。法約爾曾提出管理的五項職能，古立克也曾提出管理的七項職 四、市場失效 市場不是萬能的，它在某些方面也是失效的，也就是市場表現(xiàn)得無效率。市場失效是指因為市場局限性和缺陷所導致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會公平問題。 外部性問題。外部性就是溢出，是市場經(jīng)濟主要的無效率。 市場壟斷和專制價格。 公共物品的提供。 無知和非理性。由于市場不完整和信息不對稱，使他們都不可能會按照效率價格和成本計算進行生產(chǎn)或消費。無知和非理性會造成資 源配置的無效率，會使市場波動。 不平等問題。市場經(jīng)濟體制最大的問題是它必然造成社會財富分配的不平等。這是靠市場經(jīng)濟體制本身無法解決的問題，因此，市場經(jīng)濟體制在平等問題上是失效的。市場失效是政府干預的基礎(chǔ)，如果不出現(xiàn)市場失效，政府進行干預是不必要的。 五、政府失效 政府成本過高。 政府的低效率。 資源配置的低效率。 尋租。尋租活動不是經(jīng)營活動，是尋租者花費大量的金錢、時間和精力進行尋租，浪費了大量的資源。尋租者在政府的庇護下獲取高額利潤，消費者付出了高昂的代價，政府付出了政治成本，社會付出了道德成本 。 造成另一種不公平。政府通過強制力進行再分配也可能出現(xiàn)另一種不公平，就是政府利用強制力將富人的財富轉(zhuǎn)移到窮人的手中，或者將窮人的財富集中在強勢集團的手中。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個失效的政府去管一個失效的市場。 七、政府的政治職能 政府的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能和民主職能。 八、政府的經(jīng)濟職能 從我國的實際情況出發(fā)，在市場經(jīng)濟條件下，政府的經(jīng)濟職能有： 規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能； 對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的職能，確 保國民經(jīng)濟平衡發(fā)展的職能； 直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補市場的不足的職能； 管理國有資產(chǎn)的職能。 十一、改革開放以來的四次政府機構(gòu)改革 1982 年、 198 1993 和1997 年分別進行機構(gòu)改革。 2021 年又進行了一次機構(gòu)改革。改革的目的是為了鑒定政府的職能，能夠粗簡機構(gòu)，增強政府的高效。十二、我國政府職能的轉(zhuǎn)變 要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念 必須正確界定政府在社會中的角色 一、行政體制的含義 行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分 、 政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面上來看，是指行政機 關(guān)與立法機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)力劃分。因此，行政體制是相對于國家的立法體制和司法體制而言的。 從如下幾個方面理解行政體制： 經(jīng)濟體制決定并制約行政體制，行政體制也影響和制約經(jīng)濟發(fā)展； 政治體制決定行政體制，行政體制是政治體制的重要組成部分； 行政體制的核心問題是行政權(quán)的劃分和公共組織設(shè)置，以及對政府系統(tǒng)的各級各類政府部門職權(quán)的配置。它涉及到中央政府的權(quán)力劃分與配置，涉及到政府集權(quán)與分權(quán)的程度，涉及到政府組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)力劃分與配置； 科學技術(shù)推動行政體制的變革； 文化對行政體制的重要價值作 用。行政體制的特點、行政體制的五個特點和作用大家自己看書認真體會。 二、行政體制的類型 中央政府體制 。 中央政府體制是指一個國家的最高國家行政權(quán)力和政府職能的劃分、政府的組織形式和活動方式等制度的總稱。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制 、 總統(tǒng)制 、 半總統(tǒng)制 、委員會制 、 部長會議體制和國務(wù)院體制。 三、地方政府體制 。 地方政府是設(shè)置于地方各級行政區(qū)域內(nèi)的公共行政管理機關(guān)。地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標準劃分的政府組織形式。 自治體地方政府（英國）； 行政體地方政府（德國）； 民主集中制地方政府（中國）； 中央與 地方關(guān)系體制：（中央集權(quán)制和地方分權(quán)制）； 行政區(qū)劃體制（是指根據(jù)一定的原則將全國領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應的行政機關(guān)的組織體制）。（ 1）行政區(qū)劃體制的原則： ① 政治原則； ②尊重歷史傳統(tǒng)的原則； ③ 有利于發(fā)展的原則； ④ 有效管理的原則；⑤ 民族自治原則。（ 2）行政區(qū)劃的類型： ① 傳統(tǒng)型； ② 發(fā)展型；③ 特殊型。 一、公共組織的含義 三層含義： 公共組織是指靜態(tài)的組織實體，即政府機構(gòu)； 公共組織表現(xiàn)為動態(tài)的組織行為； 公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集，公共組織中行政人員的組合不僅是職權(quán)的組合， 也是人的精神與意志、知識與技能的組合和凝集。公共組織一般由權(quán)力、機構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。這些行政要素圍繞著特定的行政目標組成具有不同職能、形態(tài)不同的公共組織。 二、公共組織的特點： 政治性； 社會性； 服務(wù)性； 權(quán)威性； 法制性； 系統(tǒng)性。 三、公共組織的類型 集權(quán)制與分權(quán)制 完整制與分離制 首長制與委員會制 層級制與機能制 四、公共組織結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認的各種正式關(guān)系的 模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。一般來說，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。 公共組織結(jié)構(gòu)的層級結(jié)構(gòu)：公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級關(guān)系有序構(gòu)成形式。 公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)：公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。它是指行政同級部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。公共組織部門劃分的標準有多種，一般按下列三種標準劃分：（ 1）按管理職能和職能目標來劃分行政部門。（ 2）按地區(qū)劃分行政部門。（ 3）按公共行政管理的不 同環(huán)節(jié)來劃