【導(dǎo)讀】羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃?cè)i蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃?cè)i蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈芁蚄袃?cè)i蚄薃肇肅芀蚅衿罿艿袈肅莇羋薇羈芃羋蝕膃腿芇螂羆肅芆襖蝿莄芅薄羄芀莄蚆螇膆莃螈羃肂莂薈螅肈莂蝕肁莆莁螃襖節(jié)莀裊聿膈荿薅袂肄蒈蚇肇羀蕆蝿袀艿蒆葿肆膅蒆蟻衿膁蒅螄膄肇蒄袆羇蒞蒃薆螀芁蒂蚈羅膇薁螀螈肅薀蒀羃罿薀薂螆羋蕿螄芄薈袇裊膀薇薆肀肆薆蠆袃蒞薅螁肈

　　

【正文】 是指政府職能。 公共行政學(xué)研究政府管理由誰(shuí)來(lái)管。這是指政府管理的主體是誰(shuí)。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)行政。 公共行政學(xué)研究政府管理怎么管。首先是政府管理的過(guò)程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財(cái)政。 公共行政學(xué)研究政府管理為什么管，也就是管理的目的。政府管理有兩個(gè)目的，一個(gè)是效率，一個(gè)是公平。即行政效率和行政改革。 六、公共行政學(xué)的研究方法 公共行政學(xué)的研究取向。（ 1）管理取向，也就是企業(yè)管理取向；（ 2）政治取向；（ 3）法律取向。理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法。 哲學(xué)研究方法。 跨學(xué)科的研究方法。 實(shí)證研究方法。 比較研究方法。 一、行政環(huán)境的含義 。 公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。對(duì)公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對(duì)象等。 二、行政環(huán)境的特點(diǎn) 復(fù)雜性。 約束性。 特殊性。 不穩(wěn)定性。 三、行政環(huán)境的作用 公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。 公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。 公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒(méi)有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政管理。 公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動(dòng)作用是研究公共行政環(huán)境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實(shí)際條件和要求， 選擇切合實(shí)際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過(guò)達(dá)成行政目標(biāo)而達(dá)到改善公共行政環(huán)境的目的。對(duì)公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對(duì)公共行政環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究。但是，作為一門新學(xué)科并沒(méi)有形成。二戰(zhàn)以后， 1957 年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》， 1961 年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開(kāi)以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是公共行政是 建立在自給自足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的家長(zhǎng)制，任人惟親，實(shí)行等級(jí)森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政的某些特點(diǎn)，也有工業(yè)社會(huì)公共行政的某些特點(diǎn)，是兩者混合體。 四、一般行政環(huán)境與公共行政 一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國(guó)家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國(guó)際環(huán)境。 自 然地理環(huán)境與公共行政 。 自然地理環(huán)境不僅對(duì)民族的形成和對(duì)政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對(duì)確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。同時(shí)也能夠破壞自然環(huán)境。 社會(huì)環(huán)境與公共行政 。 政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和國(guó)際環(huán)境與公共行政的關(guān)系。 五 、具體環(huán)境與公共行政 ？ 具體環(huán)境的概念 。 具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。 組織文化 。 （ 1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、風(fēng)險(xiǎn)觀念、效率觀念等；法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。價(jià)值觀是組織文化的核心。（ 2）組織文化的作用。（ 3）組織文化的特征。 一、政府職能的含義 政府職能即公共行政職能，是公共行政學(xué)研究的核心問(wèn)題，公共行政學(xué)就是圍繞這個(gè)問(wèn)題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論 。政府職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說(shuō)，就是指政府在國(guó)家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。西方國(guó)家在不同的歷史時(shí)期對(duì)政府職能的界定也不同。自由資本主義時(shí)期； 20 世紀(jì) 30 年代資本主義世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后；第二次世界大戰(zhàn)以后；從 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，又主張回歸自由主義，又出現(xiàn)了政府不干預(yù)社會(huì)或少干預(yù)社會(huì)的思潮。 二、政府職能的特點(diǎn) 政府職能普遍性的特點(diǎn)。 政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。 政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。 政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。這里所說(shuō)的不可替代性，是指政府職能 只能由政府來(lái)行使才有效，任何其他社會(huì)組織或者不能替代，或者即使能夠替代它也不可能管理好。 政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。 三、政府職能的類型 對(duì)政府職能的劃分，從不同角度有不同的看法。我們認(rèn)為政府職能可以分為政府基本職能和政府運(yùn)行職能。馬克思認(rèn)為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。從現(xiàn)代社會(huì)和各國(guó)政府行政實(shí)踐來(lái)看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即指政府所介入和干預(yù)社會(huì)的程度。關(guān)于政府的運(yùn)行職能，是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和 方法，即管理過(guò)程當(dāng)中所起的作用，不同的學(xué)者看法也不同。法約爾曾提出管理的五項(xiàng)職能，古立克也曾提出管理的七項(xiàng)職 四、市場(chǎng)失效 市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，它在某些方面也是失效的，也就是市場(chǎng)表現(xiàn)得無(wú)效率。市場(chǎng)失效是指因?yàn)槭袌?chǎng)局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配置的低效率或無(wú)效率，并且不能解決外部性問(wèn)題以及社會(huì)公平問(wèn)題。 外部性問(wèn)題。外部性就是溢出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要的無(wú)效率。 市場(chǎng)壟斷和專制價(jià)格。 公共物品的提供。 無(wú)知和非理性。由于市場(chǎng)不完整和信息不對(duì)稱，使他們都不可能會(huì)按照效率價(jià)格和成本計(jì)算進(jìn)行生產(chǎn)或消費(fèi)。無(wú)知和非理性會(huì)造成資 源配置的無(wú)效率，會(huì)使市場(chǎng)波動(dòng)。 不平等問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最大的問(wèn)題是它必然造成社會(huì)財(cái)富分配的不平等。這是靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身無(wú)法解決的問(wèn)題，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在平等問(wèn)題上是失效的。市場(chǎng)失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，如果不出現(xiàn)市場(chǎng)失效，政府進(jìn)行干預(yù)是不必要的。 五、政府失效 政府成本過(guò)高。 政府的低效率。 資源配置的低效率。 尋租。尋租活動(dòng)不是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是尋租者花費(fèi)大量的金錢、時(shí)間和精力進(jìn)行尋租，浪費(fèi)了大量的資源。尋租者在政府的庇護(hù)下獲取高額利潤(rùn)，消費(fèi)者付出了高昂的代價(jià)，政府付出了政治成本，社會(huì)付出了道德成本 。 造成另一種不公平。政府通過(guò)強(qiáng)制力進(jìn)行再分配也可能出現(xiàn)另一種不公平，就是政府利用強(qiáng)制力將富人的財(cái)富轉(zhuǎn)移到窮人的手中，或者將窮人的財(cái)富集中在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的手中。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個(gè)失效的政府去管一個(gè)失效的市場(chǎng)。 七、政府的政治職能 政府的政治職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)的職能和民主職能。 八、政府的經(jīng)濟(jì)職能 從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能有： 規(guī)范和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，確保自由競(jìng)爭(zhēng)的職能； 對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，確 保國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能； 直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足的職能； 管理國(guó)有資產(chǎn)的職能。 十一、改革開(kāi)放以來(lái)的四次政府機(jī)構(gòu)改革 1982 年、 198 1993 和1997 年分別進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。 2021 年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。改革的目的是為了鑒定政府的職能，能夠粗簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)政府的高效。十二、我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變 要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念 必須正確界定政府在社會(huì)中的角色 一、行政體制的含義 行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分 、 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國(guó)家的層面上來(lái)看，是指行政機(jī) 關(guān)與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。因此，行政體制是相對(duì)于國(guó)家的立法體制和司法體制而言的。 從如下幾個(gè)方面理解行政體制： 經(jīng)濟(jì)體制決定并制約行政體制，行政體制也影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 政治體制決定行政體制，行政體制是政治體制的重要組成部分； 行政體制的核心問(wèn)題是行政權(quán)的劃分和公共組織設(shè)置，以及對(duì)政府系統(tǒng)的各級(jí)各類政府部門職權(quán)的配置。它涉及到中央政府的權(quán)力劃分與配置，涉及到政府集權(quán)與分權(quán)的程度，涉及到政府組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)力劃分與配置； 科學(xué)技術(shù)推動(dòng)行政體制的變革； 文化對(duì)行政體制的重要價(jià)值作 用。行政體制的特點(diǎn)、行政體制的五個(gè)特點(diǎn)和作用大家自己看書認(rèn)真體會(huì)。 二、行政體制的類型 中央政府體制 。 中央政府體制是指一個(gè)國(guó)家的最高國(guó)家行政權(quán)力和政府職能的劃分、政府的組織形式和活動(dòng)方式等制度的總稱。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制 、 總統(tǒng)制 、 半總統(tǒng)制 、委員會(huì)制 、 部長(zhǎng)會(huì)議體制和國(guó)務(wù)院體制。 三、地方政府體制 。 地方政府是設(shè)置于地方各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的公共行政管理機(jī)關(guān)。地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標(biāo)準(zhǔn)劃分的政府組織形式。 自治體地方政府（英國(guó)）； 行政體地方政府（德國(guó)）； 民主集中制地方政府（中國(guó)）； 中央與 地方關(guān)系體制：（中央集權(quán)制和地方分權(quán)制）； 行政區(qū)劃體制（是指根據(jù)一定的原則將全國(guó)領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的組織體制）。（ 1）行政區(qū)劃體制的原則： ① 政治原則； ②尊重歷史傳統(tǒng)的原則； ③ 有利于發(fā)展的原則； ④ 有效管理的原則；⑤ 民族自治原則。（ 2）行政區(qū)劃的類型： ① 傳統(tǒng)型； ② 發(fā)展型；③ 特殊型。 一、公共組織的含義 三層含義： 公共組織是指靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)構(gòu)； 公共組織表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為； 公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集，公共組織中行政人員的組合不僅是職權(quán)的組合， 也是人的精神與意志、知識(shí)與技能的組合和凝集。公共組織一般由權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。這些行政要素圍繞著特定的行政目標(biāo)組成具有不同職能、形態(tài)不同的公共組織。 二、公共組織的特點(diǎn)： 政治性； 社會(huì)性； 服務(wù)性； 權(quán)威性； 法制性； 系統(tǒng)性。 三、公共組織的類型 集權(quán)制與分權(quán)制 完整制與分離制 首長(zhǎng)制與委員會(huì)制 層級(jí)制與機(jī)能制 四、公共組織結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的 模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。一般來(lái)說(shuō)，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。 公共組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)：公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級(jí)化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級(jí)關(guān)系有序構(gòu)成形式。 公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)：公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。它是指行政同級(jí)部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。公共組織部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)有多種，一般按下列三種標(biāo)準(zhǔn)劃分：（ 1）按管理職能和職能目標(biāo)來(lái)劃分行政部門。（ 2）按地區(qū)劃分行政部門。（ 3）按公共行政管理的不 同環(huán)節(jié)來(lái)劃