【正文】 丁入畝”（注：攤丁入畝是征收的丁銀總額按照田畝分?jǐn)偟教镔x中去，結(jié)束了中國戶籍制度在財(cái)政方面的歷史使命。)稅收政策的實(shí)施，國家稅收由人頭稅轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)稅和土地稅。到了近代，巡警制度開始在全國推廣，以巡警體制主管的戶口登記非常嚴(yán)密，戶口登記內(nèi)容包括戶數(shù)、口數(shù)以及戶內(nèi)成員的姓名、年齡、職業(yè)、籍貫等。（注：參見王威海：中國戶籍制度——?dú)v史與政治的分析，上海文化出版社，2006年版，第225頁。)1911年，晚清政府出臺(tái)了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)，但晚清政府的滅亡，《戶籍法》隨之?dāng)R淺。北洋時(shí)期，政府將保甲制度與近代警察制度相結(jié)合，制定并頒布了《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》(1915年)、《縣治戶口編查規(guī)則》(1915年)、《京兆各屬戶口編查單行細(xì)則》(1916年)等條例。南京國民政府參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了《戶籍法》。但由于國民黨發(fā)動(dòng)了內(nèi)戰(zhàn)，《戶籍法》在國統(tǒng)區(qū)被《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》(1932年)、《保甲條例》(1937年)、《縣保甲戶口編查辦法》(1941年)所代替?！稇艏ā吩趯?shí)踐中未能得到很好實(shí)施。新中國成立后，國家進(jìn)行了土地改革，根除了封建時(shí)期通過土地束縛人口流動(dòng)的基礎(chǔ)，基于“肅反”工作、安置就業(yè)、計(jì)劃供應(yīng)糧食、以及維護(hù)公共秩序和政治發(fā)展的需要，創(chuàng)立了嶄新的戶籍制度。根據(jù)對(duì)人口遷移流動(dòng)的限制松緊程度，新中國的戶籍制度可分為三個(gè)階段。第一階段，人口自由遷徙階段，時(shí)間是1958年以前。公安部于1951年7月頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，對(duì)城市戶口進(jìn)行管理。1953年4月，為了解全國準(zhǔn)確的人口數(shù)字和做好各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉工作，國務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》，在農(nóng)村建立了簡單的農(nóng)村戶口登記制度。1955年6月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，其主要目的是掌握全國人口及變動(dòng)情況，為國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行提供準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)。1956年2月，全國戶籍管理工作和人口資料的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)統(tǒng)一移交到公安機(jī)關(guān)。至此，新中國初步確立了“戶警一體”的戶籍管理形式，城鄉(xiāng)的戶口管理工作和組織機(jī)構(gòu)得到了統(tǒng)一。1956年全國首次戶口工作會(huì)議明確了戶口管理的三大基本功能：證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù)；統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字，為國家經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)提供人口資料；發(fā)現(xiàn)和防止反革命和各種犯罪分子活動(dòng)，密切配合斗爭。這一階段，戶籍制度盡管附帶著較濃厚的政治色彩，但其設(shè)計(jì)的功能是最基本的社會(huì)管理——人口登記和人口統(tǒng)計(jì)。該制度體現(xiàn)了1949年《共同綱領(lǐng)》和1954年的憲法的精神，對(duì)公民的居住和遷徙沒有提出任何限制，公民居住和遷徙相對(duì)自由。（注：1954年《憲法》第90條第2款明確規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。)第二階段，人口遷移流動(dòng)控制階段。時(shí)間是1958年～1978年。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，標(biāo)志著我國戶籍制度開始由自由遷徙轉(zhuǎn)向遷移流動(dòng)控制。1957年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門嚴(yán)格戶籍管理，切實(shí)做好制止農(nóng)業(yè)人口盲目外流工作。1958年1月，我國第一個(gè)戶籍管理法規(guī)——《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《條例》)正式頒布。《條例》明確規(guī)定，中華人民共和國公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記。戶口登記簿和戶口簿登記的事項(xiàng)，具有證明公民身份的效力?！稐l例》對(duì)常住戶口登記、暫住戶口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責(zé)任等戶籍管理的基本內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，將戶籍管理納入了法制軌道。正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。至此，限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍制度開始以立法形式正式確定下來。（注：姚秀蘭：論中國戶籍制度的演變與改革，法學(xué)，2004年第5期，第46頁。)1961年中共中央發(fā)出《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》和公安部轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于當(dāng)前戶口工作情況的報(bào)告》、1962年公安部又出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》等，都貫徹了嚴(yán)格控制人口遷移和流動(dòng)的基本精神。第三階段，人口遷移流動(dòng)逐步松動(dòng)階段，時(shí)間是1978年以后。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，戶籍制度嚴(yán)格限制人口遷移流動(dòng)的特征開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合頒布的《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》，開始打破戶籍制度的指標(biāo)控制，標(biāo)志著戶籍制度進(jìn)入了一個(gè)新的階段。1984年，國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的農(nóng)民和親屬，準(zhǔn)予自理口糧落戶集鎮(zhèn)。允許農(nóng)民自理口糧落戶集鎮(zhèn)政策的實(shí)施，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為可能，我國戶籍制度改革在集鎮(zhèn)開始由指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件控制過渡。1985年7月，公安部出臺(tái)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，標(biāo)志著中國公民在非戶籍地長期居住具有了合法性。同年9月，全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國居民身份證條例》規(guī)定，“居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等權(quán)益事務(wù)時(shí)，可出示居民身份證，證明其身份?！豹?992年8月，公安部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南、河北等地先后開始試行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，即“藍(lán)印戶口”，其基本原則是戶口在當(dāng)?shù)赜行?，戶主按常住人口管理，戶籍統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”。這是我國戶籍制度改革過程中的一項(xiàng)過渡性措施。從此，戶口準(zhǔn)入制度開始擴(kuò)大到小城鎮(zhèn)。1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，小城鎮(zhèn)戶籍改革開始受到廣泛關(guān)注。全國各地逐步放寬小城鎮(zhèn)戶籍限制，規(guī)定在小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作或生活來源，有合法固定居所，住滿一定年限，或投資，或購買一定價(jià)值商品房等，均可以辦理小城鎮(zhèn)常住戶口。1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于解放當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，不再提限制到中等城市落戶的規(guī)定。2001年5月，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶口遷移到小城鎮(zhèn)的條件，并且允許各地可按照具體情況推進(jìn)本地戶籍制度改革。2001年8月，石家莊戶籍制度的改革，標(biāo)志著大城市戶籍制度開始進(jìn)入以住房和職業(yè)（收入）為基本條件的“準(zhǔn)入條件”制階段。我國戶籍制度的多樣化模式和未來的趨勢隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，各個(gè)省區(qū)、各個(gè)城市適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況，出現(xiàn)了各種不同特點(diǎn)的戶籍制度模式。主要有“投資入戶模式”、“居住證模式”、“務(wù)工遷入模式”、“親屬投靠模式”、“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式”。（1）投資入戶模式“投資入戶”是許多城市實(shí)行的一種模式。允許在本地投資或納稅達(dá)到一定額度的人員遷入戶口，有的還規(guī)定購買有自主產(chǎn)權(quán)的商品房達(dá)到一定面積的人員，也可將戶口遷入城市。深圳、上海、南京、北京等的戶籍制度都帶有“投資入戶”模式的特征。（2）居住證模式“居住證”是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式，這種模式是一種人才引進(jìn)的“綠色通道”對(duì)于城市發(fā)展需要，而又無法馬上給予戶籍的人才，可以先申請人才“居住證”，持有人才“居住證”也可享受正式戶籍所附著的某些福利。上海、北京、沈陽、杭州等城市的戶籍制度都實(shí)行了“居住證”制度。（3）務(wù)工遷入模式 “務(wù)工遷入”是針對(duì)較低層次勞動(dòng)力放開戶籍的一種模式，通常要求在當(dāng)?shù)毓ぷ鬟_(dá)到一定年限，也就是簽有就業(yè)合同達(dá)到一定年限便可將戶口遷入。2001年8月，河北省石家莊市戶籍制度改革就是實(shí)行的這一模式，但由于種種原因，兩年后這一模式宣告終結(jié)。（4）親屬投靠模式“親屬投靠”模式多是指在當(dāng)?shù)赜谐Ｗ艨诘木用窨梢陨暾埰渑渑?、子女、父母與其共同居住生活，這一模式是針對(duì)直系親屬間的投靠，強(qiáng)調(diào)家庭的團(tuán)聚，是最為人性化的戶籍改革模式。南京、廣州、重慶、石家莊、鄭州等城市的戶籍制度都帶有這種模式的特征。（5）準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行”是準(zhǔn)入制度在取代計(jì)劃指標(biāo)的過程中出現(xiàn)的一種過渡模式，是為防止人口大量涌入城市，而用計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一種手段。這種模式存在于全國幾個(gè)超大型城市，包括廣州、北京、上海等城市。那么多模式的戶籍制度會(huì)不會(huì)全國統(tǒng)一，未來走向究竟是怎樣的呢？以“準(zhǔn)入條件”為主要特征的戶籍制度將保持相當(dāng)?shù)囊欢螘r(shí)間，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展，其形式和內(nèi)容都將發(fā)生變化。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，即使在將來，戶籍制度在形式上也不會(huì)消亡，但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市化水平的不斷提高，戶籍制度的內(nèi)容將會(huì)發(fā)生重大變化，限制人口遷移流動(dòng)的種種規(guī)定會(huì)逐步淡化，以至人口遷移流動(dòng)將不再受到戶籍制度的限制。我們認(rèn)為，達(dá)到這一步，至少需要兩個(gè)基本條件：一是城市化水平達(dá)到70%以上，實(shí)際生活在農(nóng)村的人口不足20%。在這種情況下，用戶籍制度限制人口遷移已經(jīng)沒有了實(shí)際意義，戶籍制度必然自行消亡，我國到那個(gè)時(shí)候的時(shí)間至少要到2030年以后。二是農(nóng)村人口享有與城市同樣的社會(huì)保障水平。城市社會(huì)保障制度比農(nóng)村完善，社會(huì)保障水平比農(nóng)村高，是造成城鄉(xiāng)人口不同社會(huì)身份的重要標(biāo)志，也是城市限制農(nóng)村人口進(jìn)入其中的主要理由，同時(shí)也是農(nóng)村人口進(jìn)入城市的吸引力之一。若取消戶籍制度，只有大幅度提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不太高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在重大區(qū)域差異的情況下，要把農(nóng)村社會(huì)保障水平提高到與城市大體同當(dāng)?shù)某潭?，顯然在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，因此，完全取消戶籍制度也需要一個(gè)過程，需要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭戎?。按照我國?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，我國達(dá)到中等收入國家發(fā)展水平的時(shí)間是本世紀(jì)中葉，那個(gè)時(shí)候我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有足夠的能力支付與城市同樣水平的農(nóng)村社會(huì)保障費(fèi)用，如果在這期間逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障水平接近或達(dá)到城市水平的時(shí)候，作為限制人口遷移流動(dòng)的戶籍制度已經(jīng)沒有實(shí)際意義，人口遷移流動(dòng)將走向自由遷徙。從遷徙自由到自由遷徙——戶籍改革的科學(xué)發(fā)展之路王太元（中國人民公安大學(xué)治安系教授）文章成形之際，發(fā)生了非北京戶籍而不能在京高考的女生自殺事件，對(duì)戶籍制度的責(zé)罵又鋪天蓋地而來，這使我不得不再一次無可奈何地提醒：功夫在詩外——解此難題，必須繞過戶籍?dāng)財(cái)啾澈竽切翱床灰姷氖帧薄＊艏贫取闼吹降奈幢厥钦娴莫ダ硇浴⒖茖W(xué)地探討問題的基本前提是，所探討的是同一個(gè)問題，在同一概念體系之中，作用于同一領(lǐng)域。可惜的是，近十來年媒體甚至學(xué)界對(duì)戶籍制度變革的探討，卻總是缺乏這一最基本的前提與基礎(chǔ)。人們常說“眼見為實(shí)，耳聽為虛”，其實(shí)，我們自己眼睛所看到的未必都是“實(shí)”的，尤其是在非物質(zhì)世界里。當(dāng)今中國人已經(jīng)使“戶籍制度”這一詞匯具有了不同層次的三種涵義。最狹義也是最具有本質(zhì)意義的應(yīng)當(dāng)叫“戶籍制度”，是依法收集、確認(rèn)與提供個(gè)人的身份、住址、親屬關(guān)系等人口基本信息的行政管理制度，它有優(yōu)劣差別卻沒有對(duì)錯(cuò)區(qū)別，不應(yīng)當(dāng)、也不得去責(zé)罵，反而需要依法科學(xué)加強(qiáng)，以服務(wù)于全球一體化條件下的信息社會(huì)。目前行政體系中的戶籍制度，可以叫“戶政制度”，它包括最狹義的戶籍制度，還包含由相關(guān)部門以行政方式?jīng)Q定公民是否有遷往某地合法生活的“戶口遷移審批制度”，它形成于國家集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，有負(fù)面作用越來越大因而亟待改革的問題，但卻不是責(zé)罵后直接“取消”這樣簡單處理方式能夠奏效的。國內(nèi)外關(guān)注、很多人責(zé)罵的戶籍制度，最好叫“戶口制度”，是包括一切運(yùn)用狹義戶籍制度來管控社會(huì)的各種制度的總稱、是社會(huì)不公現(xiàn)象的“總根源”，依據(jù)這一涵義來探討戶籍問題，可能有“明辨是非”、“針砭時(shí)弊”甚至炒作的巨大作用，卻未必有解決問題、造福公眾的實(shí)在功能。戶籍制度——和諧社會(huì)必不可少的約束狹義的、本質(zhì)意義上的戶籍制度，是依法收集、確認(rèn)與提供個(gè)人的身份、住址、親屬關(guān)系等人口基本信息的行政管理制度，是有人群生活的地方就必然具有的管理制度，根本不存在我們喜歡不喜歡、想不想要的問題：每個(gè)人必定也必須有自己特定的體貌特征和社會(huì)表征，也就是“身份”，不證明自己身份和確認(rèn)他人身份，個(gè)人、人群、社會(huì)的全部生活也就無法存在和延續(xù)，因此，社會(huì)成員的身份識(shí)別，是其他一切社會(huì)管控的前提和基礎(chǔ)；人們的生存延續(xù)必須依托一定環(huán)境，也就必須有“住址”，如果連自己身在何處都無法確定、無法證明，自身生活和與人交往也就不可能正常展開，社會(huì)的有序與和諧更無從實(shí)現(xiàn)；周星馳在《大話西游》里說，“人是人他媽生的，妖是妖他媽生的”，我們一般人說，人都是娘生父母養(yǎng)的，從個(gè)人與父母的關(guān)系擴(kuò)展開來就形成了我們的胞堂從族、姑舅姨表等“親屬關(guān)系”，它是人們最早的、最本源的社會(huì)關(guān)系，沒有這一源泉、前提與基礎(chǔ)，其他一切關(guān)系都不可能存在與延續(xù)，社會(huì)也就無法存在了。綜上所述，如果不能有效管控人的身份、住址、親屬關(guān)系，如何能實(shí)現(xiàn)個(gè)人、人群與他人、其他群體以及與自然間的安定有序甚至公平正義？戶籍改革——“為什么改”與“改什么”、“如何改”密不可分戶籍制度為什么要改革？是因?yàn)樗氨晃勖保覀儾幌矚g嗎？如果是這樣，隨便換一個(gè)讓人悅耳舒心的名字就好了，根本不需要大費(fèi)周章，目前正在進(jìn)行的“廢除暫住證制度，創(chuàng)新居民證制度”之類變革，就有這種味道。是因?yàn)樗鼜挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)甚至集權(quán)管控時(shí)代延續(xù)而來？如果是這樣，我們就犯了倒洗澡水而把嬰兒一起倒掉的病，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們就吃飯，市場經(jīng)濟(jì)以后我們不吃飯而改吃藥了？我總是不敢相信，小平同志早就說了，計(jì)劃與市場不是社會(huì)主義與資本主義的根本區(qū)別，那么，產(chǎn)生于什么時(shí)候，也不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)制度是否需要變革的原因。是因?yàn)樗屛覀冎械囊徊糠秩吮攘硪徊糠秩松畹貌钚咳绻沁@樣，我們恐怕只能進(jìn)行“公決”甚至進(jìn)行階級(jí)斗爭才能解決問題，改革的目的應(yīng)當(dāng)是讓大家生活得更好、更和諧，而不是讓人們之間爭斗更激烈。我一直懷疑的是，很多人整天嚷嚷著改革、改革，甚至在一個(gè)一個(gè)他們并不熟悉的領(lǐng)域設(shè)計(jì)著一個(gè)一個(gè)改革方案，卻從來不明白要改革的究竟是什么，更不明白為什么要改革、如何進(jìn)行改革、改革能帶來什么這些根本問題，更不要說讓人家明白、讓全社會(huì)明白了。有良心、負(fù)責(zé)任的人，千萬不能做這種為改革而改革的事，有主見、能選擇的人們