【正文】 前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，不再提限制到中等城市落戶(hù)的規(guī)定。2001年5月，國(guó)務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》，全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度的改革，進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶(hù)口遷移到小城鎮(zhèn)的條件，并且允許各地可按照具體情況推進(jìn)本地戶(hù)籍制度改革。2001年8月，石家莊戶(hù)籍制度的改革，標(biāo)志著大城市戶(hù)籍制度開(kāi)始進(jìn)入以住房和職業(yè)（收入）為基本條件的“準(zhǔn)入條件”制階段。我國(guó)戶(hù)籍制度的多樣化模式和未來(lái)的趨勢(shì)隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，各個(gè)省區(qū)、各個(gè)城市適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況，出現(xiàn)了各種不同特點(diǎn)的戶(hù)籍制度模式。主要有“投資入戶(hù)模式”、“居住證模式”、“務(wù)工遷入模式”、“親屬投靠模式”、“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式”。（1）投資入戶(hù)模式“投資入戶(hù)”是許多城市實(shí)行的一種模式。允許在本地投資或納稅達(dá)到一定額度的人員遷入戶(hù)口，有的還規(guī)定購(gòu)買(mǎi)有自主產(chǎn)權(quán)的商品房達(dá)到一定面積的人員，也可將戶(hù)口遷入城市。深圳、上海、南京、北京等的戶(hù)籍制度都帶有“投資入戶(hù)”模式的特征。（2）居住證模式“居住證”是處于正式戶(hù)籍和暫住戶(hù)籍之間的一種戶(hù)籍模式，這種模式是一種人才引進(jìn)的“綠色通道”對(duì)于城市發(fā)展需要，而又無(wú)法馬上給予戶(hù)籍的人才，可以先申請(qǐng)人才“居住證”，持有人才“居住證”也可享受正式戶(hù)籍所附著的某些福利。上海、北京、沈陽(yáng)、杭州等城市的戶(hù)籍制度都實(shí)行了“居住證”制度。（3）務(wù)工遷入模式 “務(wù)工遷入”是針對(duì)較低層次勞動(dòng)力放開(kāi)戶(hù)籍的一種模式，通常要求在當(dāng)?shù)毓ぷ鬟_(dá)到一定年限，也就是簽有就業(yè)合同達(dá)到一定年限便可將戶(hù)口遷入。2001年8月，河北省石家莊市戶(hù)籍制度改革就是實(shí)行的這一模式，但由于種種原因，兩年后這一模式宣告終結(jié)。（4）親屬投靠模式“親屬投靠”模式多是指在當(dāng)?shù)赜谐Ｗ?hù)口的居民可以申請(qǐng)其配偶、子女、父母與其共同居住生活，這一模式是針對(duì)直系親屬間的投靠，強(qiáng)調(diào)家庭的團(tuán)聚，是最為人性化的戶(hù)籍改革模式。南京、廣州、重慶、石家莊、鄭州等城市的戶(hù)籍制度都帶有這種模式的特征。（5）準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行”是準(zhǔn)入制度在取代計(jì)劃指標(biāo)的過(guò)程中出現(xiàn)的一種過(guò)渡模式，是為防止人口大量涌入城市，而用計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一種手段。這種模式存在于全國(guó)幾個(gè)超大型城市，包括廣州、北京、上海等城市。那么多模式的戶(hù)籍制度會(huì)不會(huì)全國(guó)統(tǒng)一，未來(lái)走向究竟是怎樣的呢？以“準(zhǔn)入條件”為主要特征的戶(hù)籍制度將保持相當(dāng)?shù)囊欢螘r(shí)間，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展，其形式和內(nèi)容都將發(fā)生變化。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，即使在將來(lái)，戶(hù)籍制度在形式上也不會(huì)消亡，但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市化水平的不斷提高，戶(hù)籍制度的內(nèi)容將會(huì)發(fā)生重大變化，限制人口遷移流動(dòng)的種種規(guī)定會(huì)逐步淡化，以至人口遷移流動(dòng)將不再受到戶(hù)籍制度的限制。我們認(rèn)為，達(dá)到這一步，至少需要兩個(gè)基本條件：一是城市化水平達(dá)到70%以上，實(shí)際生活在農(nóng)村的人口不足20%。在這種情況下，用戶(hù)籍制度限制人口遷移已經(jīng)沒(méi)有了實(shí)際意義，戶(hù)籍制度必然自行消亡，我國(guó)到那個(gè)時(shí)候的時(shí)間至少要到2030年以后。二是農(nóng)村人口享有與城市同樣的社會(huì)保障水平。城市社會(huì)保障制度比農(nóng)村完善，社會(huì)保障水平比農(nóng)村高，是造成城鄉(xiāng)人口不同社會(huì)身份的重要標(biāo)志，也是城市限制農(nóng)村人口進(jìn)入其中的主要理由，同時(shí)也是農(nóng)村人口進(jìn)入城市的吸引力之一。若取消戶(hù)籍制度，只有大幅度提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不太高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在重大區(qū)域差異的情況下，要把農(nóng)村社會(huì)保障水平提高到與城市大體同當(dāng)?shù)某潭龋@然在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，因此，完全取消戶(hù)籍制度也需要一個(gè)過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭戎?。按照我?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，我國(guó)達(dá)到中等收入國(guó)家發(fā)展水平的時(shí)間是本世紀(jì)中葉，那個(gè)時(shí)候我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有足夠的能力支付與城市同樣水平的農(nóng)村社會(huì)保障費(fèi)用，如果在這期間逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障水平接近或達(dá)到城市水平的時(shí)候，作為限制人口遷移流動(dòng)的戶(hù)籍制度已經(jīng)沒(méi)有實(shí)際意義，人口遷移流動(dòng)將走向自由遷徙。從遷徙自由到自由遷徙——戶(hù)籍改革的科學(xué)發(fā)展之路王太元（中國(guó)人民公安大學(xué)治安系教授）文章成形之際，發(fā)生了非北京戶(hù)籍而不能在京高考的女生自殺事件，對(duì)戶(hù)籍制度的責(zé)罵又鋪天蓋地而來(lái)，這使我不得不再一次無(wú)可奈何地提醒：功夫在詩(shī)外——解此難題，必須繞過(guò)戶(hù)籍?dāng)財(cái)啾澈竽切翱床灰?jiàn)的手”。戶(hù)籍制度——你所看到的未必是真的理性、科學(xué)地探討問(wèn)題的基本前提是，所探討的是同一個(gè)問(wèn)題，在同一概念體系之中，作用于同一領(lǐng)域?？上У氖牵畞?lái)年媒體甚至學(xué)界對(duì)戶(hù)籍制度變革的探討，卻總是缺乏這一最基本的前提與基礎(chǔ)。人們常說(shuō)“眼見(jiàn)為實(shí)，耳聽(tīng)為虛”，其實(shí)，我們自己眼睛所看到的未必都是“實(shí)”的，尤其是在非物質(zhì)世界里。當(dāng)今中國(guó)人已經(jīng)使“戶(hù)籍制度”這一詞匯具有了不同層次的三種涵義。最狹義也是最具有本質(zhì)意義的應(yīng)當(dāng)叫“戶(hù)籍制度”，是依法收集、確認(rèn)與提供個(gè)人的身份、住址、親屬關(guān)系等人口基本信息的行政管理制度，它有優(yōu)劣差別卻沒(méi)有對(duì)錯(cuò)區(qū)別，不應(yīng)當(dāng)、也不得去責(zé)罵，反而需要依法科學(xué)加強(qiáng)，以服務(wù)于全球一體化條件下的信息社會(huì)。目前行政體系中的戶(hù)籍制度，可以叫“戶(hù)政制度”，它包括最狹義的戶(hù)籍制度，還包含由相關(guān)部門(mén)以行政方式?jīng)Q定公民是否有遷往某地合法生活的“戶(hù)口遷移審批制度”，它形成于國(guó)家集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，有負(fù)面作用越來(lái)越大因而亟待改革的問(wèn)題，但卻不是責(zé)罵后直接“取消”這樣簡(jiǎn)單處理方式能夠奏效的。國(guó)內(nèi)外關(guān)注、很多人責(zé)罵的戶(hù)籍制度，最好叫“戶(hù)口制度”，是包括一切運(yùn)用狹義戶(hù)籍制度來(lái)管控社會(huì)的各種制度的總稱(chēng)、是社會(huì)不公現(xiàn)象的“總根源”，依據(jù)這一涵義來(lái)探討戶(hù)籍問(wèn)題，可能有“明辨是非”、“針砭時(shí)弊”甚至炒作的巨大作用，卻未必有解決問(wèn)題、造福公眾的實(shí)在功能。戶(hù)籍制度——和諧社會(huì)必不可少的約束狹義的、本質(zhì)意義上的戶(hù)籍制度，是依法收集、確認(rèn)與提供個(gè)人的身份、住址、親屬關(guān)系等人口基本信息的行政管理制度，是有人群生活的地方就必然具有的管理制度，根本不存在我們喜歡不喜歡、想不想要的問(wèn)題：每個(gè)人必定也必須有自己特定的體貌特征和社會(huì)表征，也就是“身份”，不證明自己身份和確認(rèn)他人身份，個(gè)人、人群、社會(huì)的全部生活也就無(wú)法存在和延續(xù)，因此，社會(huì)成員的身份識(shí)別，是其他一切社會(huì)管控的前提和基礎(chǔ)；人們的生存延續(xù)必須依托一定環(huán)境，也就必須有“住址”，如果連自己身在何處都無(wú)法確定、無(wú)法證明，自身生活和與人交往也就不可能正常展開(kāi)，社會(huì)的有序與和諧更無(wú)從實(shí)現(xiàn)；周星馳在《大話(huà)西游》里說(shuō)，“人是人他媽生的，妖是妖他媽生的”，我們一般人說(shuō)，人都是娘生父母養(yǎng)的，從個(gè)人與父母的關(guān)系擴(kuò)展開(kāi)來(lái)就形成了我們的胞堂從族、姑舅姨表等“親屬關(guān)系”，它是人們最早的、最本源的社會(huì)關(guān)系，沒(méi)有這一源泉、前提與基礎(chǔ)，其他一切關(guān)系都不可能存在與延續(xù)，社會(huì)也就無(wú)法存在了。綜上所述，如果不能有效管控人的身份、住址、親屬關(guān)系，如何能實(shí)現(xiàn)個(gè)人、人群與他人、其他群體以及與自然間的安定有序甚至公平正義？戶(hù)籍改革——“為什么改”與“改什么”、“如何改”密不可分戶(hù)籍制度為什么要改革？是因?yàn)樗氨晃勖保覀儾幌矚g嗎？如果是這樣，隨便換一個(gè)讓人悅耳舒心的名字就好了，根本不需要大費(fèi)周章，目前正在進(jìn)行的“廢除暫住證制度，創(chuàng)新居民證制度”之類(lèi)變革，就有這種味道。是因?yàn)樗鼜挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)甚至集權(quán)管控時(shí)代延續(xù)而來(lái)？如果是這樣，我們就犯了倒洗澡水而把嬰兒一起倒掉的病，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們就吃飯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后我們不吃飯而改吃藥了？我總是不敢相信，小平同志早就說(shuō)了，計(jì)劃與市場(chǎng)不是社會(huì)主義與資本主義的根本區(qū)別，那么，產(chǎn)生于什么時(shí)候，也不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)制度是否需要變革的原因。是因?yàn)樗屛覀冎械囊徊糠秩吮攘硪徊糠秩松畹貌钚?？如果是這樣，我們恐怕只能進(jìn)行“公決”甚至進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)才能解決問(wèn)題，改革的目的應(yīng)當(dāng)是讓大家生活得更好、更和諧，而不是讓人們之間爭(zhēng)斗更激烈。我一直懷疑的是，很多人整天嚷嚷著改革、改革，甚至在一個(gè)一個(gè)他們并不熟悉的領(lǐng)域設(shè)計(jì)著一個(gè)一個(gè)改革方案，卻從來(lái)不明白要改革的究竟是什么，更不明白為什么要改革、如何進(jìn)行改革、改革能帶來(lái)什么這些根本問(wèn)題，更不要說(shuō)讓人家明白、讓全社會(huì)明白了。有良心、負(fù)責(zé)任的人，千萬(wàn)不能做這種為改革而改革的事，有主見(jiàn)、能選擇的人們，千萬(wàn)不能信任、依靠這種“我說(shuō)故我在”的人。戶(hù)籍改革——三個(gè)層次各有其特定的確定內(nèi)涵從最廣義講，我們要改革的，恐怕應(yīng)當(dāng)是濫用戶(hù)籍制度造成諸多社會(huì)不公的各種陳舊的社會(huì)管控制度，而不一定是戶(hù)籍制度本身；從一般意義看，我們要改革的，恐怕是單方、單向、單一手段地審批人們遷移資格的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大門(mén)衛(wèi)”——戶(hù)口遷移制度，而不一定是不需要對(duì)人口遷移流動(dòng)依法進(jìn)行的科學(xué)管控；從最狹義說(shuō)，我們要改革的，恐怕是戶(hù)籍登記管理中不利于人們自由流動(dòng)的那些規(guī)定、方式和方法，而不是從根本上不登記管理戶(hù)籍，讓社會(huì)處于無(wú)法認(rèn)識(shí)、無(wú)所依據(jù)因而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)、無(wú)法管控的底部。確認(rèn)這一點(diǎn)，是理性、科學(xué)因而有效探討戶(hù)籍改革的前提。遷徙自由——法制社會(huì)的有限自由對(duì)應(yīng)戶(hù)籍制度的三層次理解而言，對(duì)遷徙自由也有三個(gè)層次的理解。最本質(zhì)的理解，應(yīng)當(dāng)是“遷徙自由就是國(guó)家依法規(guī)范、區(qū)域市場(chǎng)調(diào)節(jié)、個(gè)人自主抉擇的人口流動(dòng)遷徙權(quán)利”——最廣泛協(xié)調(diào)個(gè)人、群體、國(guó)家三層次各方面利益因而既理想也實(shí)際的方案，甚至可以說(shuō)是民主法制的和諧社會(huì)的唯一選擇，是從“遷徙自由”到“自由遷徙”的不二法門(mén)。一般的理解，就是“遷徙自由就是只登記、不審批，徹底恢復(fù)到1956年以前的狀態(tài)”，行政審批權(quán)、甚至整個(gè)行政權(quán)力都退出人口的遷徙流動(dòng)領(lǐng)域——比較理想而未必現(xiàn)實(shí)，尤其不適合在人口眾多而資源匱乏條件以跨越式發(fā)展實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的今日中國(guó)。最泛化的理解，遷徙自由就是整個(gè)國(guó)家權(quán)力、甚至社會(huì)管控行為都退出人口流動(dòng)遷徙領(lǐng)域，“我想上哪住就上哪住，憑什么要人審批、登記？”——把“遷徙自由”這一選擇可能性誤認(rèn)成“自由遷徙”那樣的自然現(xiàn)實(shí)性，這種近乎無(wú)政府主義的理解，很有煽動(dòng)性但未必真有市場(chǎng)，因?yàn)?，?dāng)今世界人們自由權(quán)利的不斷擴(kuò)展，所依托的正是社會(huì)管控機(jī)制的日益科學(xué)有效，世界上所有經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)、人們生活自由的地區(qū)，正是長(zhǎng)期依法科學(xué)、合理管控效果最好的地方。概括起來(lái)說(shuō)，第一，遷徙自由是由一個(gè)憲法性文件——1215年英國(guó)《自由憲章》首先提出的，屬于法治的范疇，因而是需要努力去實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，而不是自然存在的事實(shí)。第二，遷徙自由是有管控的法治秩序，而不能理解成不準(zhǔn)管控的各行其是，因?yàn)橐磺袥](méi)有法治的地方，既沒(méi)有切實(shí)的秩序，也沒(méi)有的真正的自由，一個(gè)沒(méi)有必要管控的人口流動(dòng)遷徙局面，恐怕既不是我們個(gè)人的福音、更不是人類(lèi)社會(huì)的福音。第三，我們所需要的遷徙自由的法治格局，只有通過(guò)依法治國(guó)才可能實(shí)現(xiàn)。遷徙自由——“是不為也，非并不能也”與不問(wèn)青紅皂白要廢除戶(hù)籍制度的呼聲相對(duì)應(yīng)的，是不管不顧地要延續(xù)甚至強(qiáng)化遷移限制的習(xí)慣：中國(guó)各地區(qū)、行業(yè)、單位、個(gè)人間差別太大，政府嚴(yán)格管制都還是難題一片、問(wèn)題成堆，“目前條件不成熟，還得慢慢來(lái)”！作為專(zhuān)門(mén)研究戶(hù)籍管理20多年的“專(zhuān)家”，我可以負(fù)責(zé)任地說(shuō)，在今日中國(guó)，自由遷徙不可能自然成為現(xiàn)實(shí)，但遷徙自由的依法選擇機(jī)制已經(jīng)完全有條件實(shí)現(xiàn)。（1）從區(qū)域看，繼沿海、沿江、沿邊開(kāi)放之后的西部開(kāi)發(fā)、東北振興，尤其是十六大以來(lái)的健康、協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)與局面逐步形成，正在大幅度地縮小地區(qū)差別從而穩(wěn)步減輕遷徙自由的環(huán)境壓力；（2）從行業(yè)看，城市反哺鄉(xiāng)村、以非農(nóng)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本政策、機(jī)制、體制逐步健全，城市人口容納能力的大幅度提高與農(nóng)村人口排斥能量的急劇降低，勢(shì)必雙向消減遷徙自由的競(jìng)爭(zhēng)壓力；(3)從個(gè)人看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法制社會(huì)，擠進(jìn)城里由國(guó)家提供計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“包福利”的想法日漸式微，個(gè)人必須承擔(dān)自由選擇的正負(fù)兩方面后果的社會(huì)認(rèn)識(shí)，正在成為遷徙自由最深厚的社會(huì)心理基礎(chǔ)；(4)從群體看，企事業(yè)單位先后改制改革，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的格局已經(jīng)普及，依法雙向選擇的用人機(jī)制，已經(jīng)成為遷徙自由最直接的制度依據(jù)；從微觀上說(shuō)，信息社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化生存與電子政務(wù)的普及，實(shí)現(xiàn)遷徙自由的行政技術(shù)難題已經(jīng)不難解決；(5)從宏觀上看，城市體系從小到大、從偏到全、從弱到強(qiáng)，城市人口容量、能力和潛力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是改革開(kāi)放之前所能比擬的了。自由遷徙——從實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍制度自身的自由開(kāi)始到底是戶(hù)籍制度限制了人們的自由，還是人們把改變命運(yùn)的諸多希望全部寄托到戶(hù)籍上的這種思維模式剝奪了戶(hù)籍制度的自由？我看是后者：(1)個(gè)人希望獲得北京戶(hù)口從而擁有目前北京市民所享受到的一切社會(huì)待遇，自然就遇到北京市民保護(hù)既得利益防止被“外來(lái)人口”瓜分的巨大阻力，在兩者的博弈之中，戶(hù)口遷移審批制度無(wú)論怎么改革都難以?xún)扇?。?2)群體和行業(yè)希望運(yùn)用戶(hù)籍制度保護(hù)自身利益并爭(zhēng)取更大利益，都要求改革戶(hù)口遷移審批制度以便用非經(jīng)濟(jì)手段為自己爭(zhēng)奪人才、限制人力、排斥人口，整個(gè)社會(huì)林立著無(wú)數(shù)個(gè)各自獨(dú)立的封閉堡壘，人口、人力、人才的正常流動(dòng)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，遷徙自由就永遠(yuǎn)都是一句空話(huà)。(3)區(qū)域希望用戶(hù)籍制度保護(hù)自己的弱小或者發(fā)展自身優(yōu)勢(shì)，就永遠(yuǎn)是各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)，戶(hù)籍制度改革這“一盤(pán)棋”也就不可能從全國(guó)角度來(lái)下。(4)最沒(méi)有道理的是，同樣在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生成的相對(duì)陳舊的所有與人口流動(dòng)、人力調(diào)配、人才發(fā)展相關(guān)的社會(huì)管理制度，都既依賴(lài)陳舊的戶(hù)口遷移審批制度來(lái)保護(hù)自己免受改革、開(kāi)放后社會(huì)變動(dòng)的強(qiáng)烈沖擊，又抱怨“陳舊的戶(hù)籍管理制度嚴(yán)重束縛我們改革的手腳”。因此，戶(hù)籍改革的根本出路，在于首先解放戶(hù)籍本身：戶(hù)籍只為個(gè)人、群體、區(qū)域和國(guó)家提供所有人口、人力、人才的人口基本信息，而不再是其他制度設(shè)置的門(mén)檻、門(mén)衛(wèi)，把戶(hù)籍制度從人事制度、勞動(dòng)制度、教育制度、工資制度、住房制度、醫(yī)療和其他社會(huì)福利制度的糾纏中解放出。自由遷徙——迫切需要認(rèn)同“分進(jìn)合擊”的改革新思維我的“分進(jìn)合擊”改革思路，本來(lái)是最有效協(xié)調(diào)官方與民眾訴求的方案，卻經(jīng)常受到官民兩方的誤解與責(zé)難：民間認(rèn)為我背叛公眾的利益，“用改革復(fù)雜性阻止改革”，“替公安部門(mén)打掩護(hù)”；官方認(rèn)為我“挑刺兒”、“添亂”、“站著說(shuō)話(huà)不腰疼”。這盡管是我事先預(yù)料到的，卻也是我深為遺憾的：不是為自己而是為公眾、為社會(huì)遺憾。直接根源于改革開(kāi)放以來(lái)戶(hù)籍改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和教訓(xùn)吸取的“分進(jìn)合擊”改革思路，概括起來(lái)就是“整體脫鉤，分頭實(shí)施，穩(wěn)步合成，促進(jìn)和諧”：(1)“整體脫鉤”：盡快在現(xiàn)代信息、網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)支