【正文】 能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于小額信貸機(jī)構(gòu)要求的較高的利息。相反地，小額信貸機(jī)構(gòu)的較高利率可以有34效地將非目標(biāo)群體排斥在外，從而保證中低收入階層對(duì)小額信貸的可獲得性。（四）小額信貸與保險(xiǎn)結(jié)合，推動(dòng)小額信貸發(fā)展小額信貸業(yè)另一個(gè)倍受關(guān)注的金融服務(wù)是小額信貸保險(xiǎn)。小額信貸保險(xiǎn)以農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額貸款為切入點(diǎn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)民因疾病、殘疾或意外死亡導(dǎo)致的沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力如期還貸的風(fēng)險(xiǎn)。小額信貸保險(xiǎn)產(chǎn)品針對(duì)性強(qiáng)，費(fèi)率較低，解決了貸款農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村信用社兩方面的風(fēng)險(xiǎn)保障問(wèn)題。農(nóng)戶(hù)小額信貸保險(xiǎn)屬于典型的保障類(lèi)產(chǎn)品，針對(duì)性強(qiáng)且保費(fèi)低廉，但經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益卻不容忽視，不僅可以實(shí)現(xiàn)借款農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司三方 共贏的目的，在服務(wù)“三農(nóng)”和創(chuàng)新銀保合作模式方面也探索性的開(kāi)辟了新路徑。小額信貸保險(xiǎn)在小額信貸發(fā)展的基礎(chǔ)推廣并發(fā)展，使得農(nóng)村金融市場(chǎng)產(chǎn)品和服務(wù)更加多元化，在保障了農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品需求的同時(shí)，完善了農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，促進(jìn)了小額信貸行業(yè)的發(fā)展。此外，小額信貸業(yè)在存款、托收和信用擔(dān)保等方面也同小額信貸一樣，在豐富農(nóng)村金融市場(chǎng)，為中低收入群體和農(nóng)村地區(qū)提供廣泛的金融服務(wù)方面起到了不可忽視的作用。二、中國(guó)小額信貸行業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇（一）國(guó)際小額信貸行業(yè)的巨大成功給中國(guó)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)小額信貸已經(jīng)從世界的某些區(qū)域擴(kuò)展到幾乎覆蓋整個(gè)發(fā)展中國(guó)家和一些發(fā)達(dá)國(guó)家。就其展開(kāi)的規(guī)模而言，已有達(dá)到全國(guó)規(guī)模的樣板。就其組織機(jī)構(gòu)而言，有國(guó)家正規(guī)銀行實(shí)施小額信貸成功的例證；有非政府組織服務(wù)于最貧困人口和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自我生存雙重目標(biāo)的典型；有不斷擴(kuò)展業(yè)務(wù)的專(zhuān)門(mén)小額信貸機(jī)構(gòu)的先鋒；有專(zhuān)門(mén)成立特殊銀行滿足特殊需求的成功典范。盡管如此，規(guī)范和成功的小額信貸的歷史還不長(zhǎng)，成功的比例也不高，在國(guó)際社會(huì)尚屬一件新生事物，仍面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。各國(guó)在如何推動(dòng)小額信貸從試點(diǎn)到推廣再到制度化的發(fā)展方面仍需要積極探索，諸多的問(wèn)題正有待于小額信貸的研究者和實(shí)踐者及政策制定者來(lái)回答。（二）國(guó)際小額信貸行業(yè)的快速發(fā)展，為中國(guó)小額信貸產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了示范效應(yīng)世紀(jì) 80 年代積累的小額信貸經(jīng)驗(yàn)基本上是減貧模式在某些條件下可以推廣，這一認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了全球小額信貸業(yè)的巨大發(fā)展。隨著金融在經(jīng)濟(jì)中的作用影響加大，各界日益認(rèn)識(shí)到居民享受金融服務(wù)不僅僅是一種單純的資金行為，更是一種權(quán)利，從而產(chǎn)生了影響深遠(yuǎn)的金融普惠制理念，這一理念促進(jìn)了小額信貸的快速發(fā)展。（三）國(guó)際小額信貸行業(yè)對(duì)中國(guó)的援助和支持1990 年代中期以來(lái)，中國(guó)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目達(dá)到 300 家左右。比較大的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的覆蓋面達(dá)到5000 左右的農(nóng)戶(hù)，小的不到 1000 戶(hù)。更重要的是，對(duì)于中國(guó)非政府組織小額信貸來(lái)說(shuō)，國(guó)際機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)是其最主要的資金來(lái)源，且以不同的方式對(duì)中國(guó)的小額信貸發(fā)展提供了支持。35其他借款人。（2）小額信貸機(jī)構(gòu)單位貸款成本較傳統(tǒng)銀行高，如出現(xiàn)同樣金額的貸款損失，小額信貸機(jī)構(gòu)的資本水平下降得更快。（3）小額信貸的發(fā)展歷史較短，經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管當(dāng)局缺乏控制小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。然而，中國(guó)的小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制能力還很弱，表現(xiàn)之一為不良貸款率居高不下。以 農(nóng)信社為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999 年的不良貸款率約為 %，2000 年大幅增長(zhǎng)至 %，此后更是逐年上升且增速加快。政府背景的機(jī)構(gòu)中逾期90 天的貸款在 50％到70％，其他社團(tuán)機(jī)構(gòu)回收率在 90%，收益在7%左右，各項(xiàng)指標(biāo)與國(guó)外相比都有明顯差距。不良貸款率高主要是由于小額信貸的本質(zhì)與具體管理因素共同造成的。小額信貸專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困群體，這一群體本身就具有較高的還貸風(fēng)險(xiǎn)性，特別是在缺乏配套技術(shù)、管理和政策配合的情況下，貸款難以成功發(fā)揮原有的作用；同時(shí)，小額信貸管理人員主要由政府人員組成，非政府機(jī)構(gòu)則缺少專(zhuān)業(yè)人員，在貸款的鑒別與發(fā)放以及債務(wù)追討方面都缺乏經(jīng)驗(yàn)和能力。此外，小額信貸還存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于小額信用貸款是不需要抵押和擔(dān)保的，因此對(duì)于從事小額信貸項(xiàng)目的單位就存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)受自然條件影響很大，它的發(fā)展和農(nóng)民的收益受氣候和天氣的影響很明顯，同時(shí)這種影響會(huì)遍及整個(gè)地區(qū)，在該地區(qū)運(yùn)作的小額信貸機(jī)構(gòu)就承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于農(nóng)民自身的原因以及信息不對(duì)稱(chēng)等因素，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也處于劣勢(shì)地位，這無(wú)疑也會(huì)間接增大小額信貸組織的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也來(lái)源于其過(guò)高的運(yùn)營(yíng)成本：一是因?yàn)榇蟛糠中☆~貸款機(jī)構(gòu)在資金、政策和人員方面不得不依靠政府，機(jī)構(gòu)人員、辦公支出與政府人員及支出無(wú)法分開(kāi)，資金浪費(fèi)嚴(yán)重；二是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不健全，同時(shí)也缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員加以控制監(jiān)督；三是資產(chǎn)折舊和人員培訓(xùn)等均由資助機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供，這部分成本沒(méi)有進(jìn)行核算。對(duì)于小額貸款公司來(lái)說(shuō)，它還面臨著一類(lèi)特殊的金融風(fēng)險(xiǎn)：由于法律地位的模糊導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)8。首先，小額貸款的最大風(fēng)險(xiǎn)依然來(lái)自于借貸者的信用度，而社會(huì)的誠(chéng)信評(píng)估制度也沒(méi)有建立起來(lái)，配套法律又缺位?，F(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》不能覆蓋小額貸款公司，對(duì)于像擔(dān)保物和反擔(dān)保物的設(shè)置、處置、質(zhì)押、抵押等等問(wèn)題，都沒(méi)有具體規(guī)定，基本上是一種信用放貸，在中國(guó)信用體系尚未建立健全的情況下，信用貸款的風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的。其次，小額貸款公司只能發(fā)放信貸而不允許吸收社會(huì)資金，陷入兩難境況：一方面，小額信貸公司吸收資本沒(méi)有法律依據(jù)，加之貸款公司自身的監(jiān)管和信譽(yù)等諸多方面的因素，國(guó)家很難給予吸收本金方面的政策支持。另一方面，一個(gè)資金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)“只貸不存”，是違反常規(guī)的運(yùn)作，很難壯大和發(fā)展，其生命力受到很大制約。引發(fā)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的原因是多方面的：1．資金短缺和投向單一。任何小額信貸的開(kāi)展都依賴(lài)于放貸機(jī)構(gòu)所擁有的可以放貸的資金，有充足的資金保障是小額信貸項(xiàng)目得以開(kāi)展的基礎(chǔ)。貸款者的還款動(dòng)力來(lái)自于可以再次借到資金，而如果借款者得知小額信貸機(jī)構(gòu)的資金沒(méi)有保證或沒(méi)有后續(xù)來(lái)源，那么他們就很有可能不還款或滯期還款，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)放的信貸資金主要是國(guó)際援助、捐贈(zèng)、扶貧貼息貸款等。然而大多數(shù)小額信貸在項(xiàng)目啟動(dòng)13 年后即出現(xiàn)資金嚴(yán)重短缺問(wèn)題，小額信貸的規(guī)模偏小，滿足不了農(nóng)戶(hù)的需要，這也是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)居高不下的原因之一。農(nóng)戶(hù)小額信貸的投向大多集中于同一產(chǎn)品或同一項(xiàng)目，導(dǎo)致放貸的地域和行業(yè)集中，信用風(fēng)險(xiǎn)不能被有效分散。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)潛力有限的情況下，較高的協(xié)變性風(fēng)險(xiǎn)的存 在導(dǎo)致農(nóng)信社在開(kāi)展無(wú)擔(dān)保的小額信貸業(yè)務(wù)積極性不高。注：2008年4 月24日，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，使得央行使點(diǎn)的小額貸款公司獲得了合法的身份，但還無(wú)法從根本上解決這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。2．小額信貸的利率、期限缺乏靈活性。在中國(guó)大部分小額信貸實(shí)行的是不浮或少浮的優(yōu)惠利率政策。這種低利率政策，無(wú)法彌補(bǔ)小額信貸的高運(yùn)作成本與管理成本，使小額信貸在貸前就暴露在利率風(fēng)險(xiǎn)下。低利率政策也導(dǎo)致了資金很大程度被富裕農(nóng)民和企業(yè)占用，偏離目標(biāo)集團(tuán)。貸款期限影響著還貸計(jì)劃，信貸機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收入，客戶(hù)的財(cái)務(wù)支出和最終使用貸款的可持續(xù)性。小額信貸期限最長(zhǎng)為一年，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整周期一般較長(zhǎng)，從而出現(xiàn)小額信貸貸款的期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相脫節(jié)，影響了支農(nóng)資金的使用、周轉(zhuǎn)，降低了資金的使用效率。3．信用評(píng)定制度不健全。小額信貸理論認(rèn)為，農(nóng)信社貸款對(duì)象應(yīng)是具有一定還款能力和還款愿望的中低收入階層，中國(guó)對(duì)還款能力和還款愿望的評(píng)價(jià)是以農(nóng)戶(hù)信用等級(jí)高低為標(biāo)準(zhǔn)的。因此，農(nóng)戶(hù)信用等級(jí)評(píng)定的準(zhǔn)確性與真實(shí)性成為決定還貸率高低的重要環(huán)節(jié)。而在實(shí)際操作中，由于信用檔案資料不夠準(zhǔn)確及時(shí)，評(píng)級(jí)帶有盲目性；信用評(píng)價(jià)受多方干擾與影響，如村干部照顧關(guān)系評(píng)級(jí)，帶有明顯的偏向性，虛報(bào)數(shù)據(jù)和信用等級(jí)；評(píng)級(jí)缺乏復(fù)審，呈單一性。信用等級(jí)不準(zhǔn)確，貸款額度核定不科學(xué)，甚至可能造成不夠條件獲得貸款的人也借此獲得貸款。4．小額信貸的保障機(jī)制不健全。中國(guó)實(shí)施的小額信貸制度很大程度上移植于孟加拉鄉(xiāng)村銀行。在鄉(xiāng)村銀行模式中，定期還款制度和小組中心會(huì)議制度是其始終堅(jiān)持的兩大基本原則，正是這兩大基本原則的實(shí)施，才使得借款戶(hù)的還款率高達(dá) 98%以上。這是因?yàn)?，分期還款對(duì)貸款農(nóng)戶(hù)來(lái)講，實(shí)現(xiàn)了還款壓力分散，使貸款機(jī)構(gòu)最大限度減少了貸款損失；小組中心會(huì)議制度通過(guò)小組這個(gè)集體，農(nóng)戶(hù)之間可以互助、互督、互保。但是中國(guó)農(nóng)戶(hù)小額信貸，在還款方式上基本采取的是到期一次性還清制；并且由于中國(guó)農(nóng)業(yè)人口居住的廣大地區(qū)多為貧困地區(qū)、交通條件惡劣、居民居住分散，召開(kāi)小組中心會(huì)議成本高。據(jù)調(diào)查，一些農(nóng)戶(hù)往返參加一次中心會(huì)議僅在途時(shí)間就要2 個(gè)小時(shí)，行程幾十余里。同時(shí)小額信貸機(jī)構(gòu)也未對(duì)中心會(huì)議給予高度重視，出現(xiàn)了小組中心名存實(shí)亡，互助聯(lián)保功能喪失，貸款拖欠率增加。5．小額農(nóng)貸貸后管理不到位。小額農(nóng)貸回收率不高的重要原因之一是貸后管理不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，“重放輕管”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)一直在基層蔓延，小額農(nóng)貸發(fā)放后，貸后管理跟不上，部分信貸人員未能及時(shí)主動(dòng)跟蹤檢查小額農(nóng)貸使用情況，進(jìn)而根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制定相應(yīng)的改進(jìn)措施。同時(shí)小額信貸在投放后缺乏對(duì)貸款人的技術(shù)培訓(xùn)，從而導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)項(xiàng)目失敗率高，資金使用效率低，貸款到期無(wú)法償還?？傊行У乜刂菩☆~信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，是影響其在中國(guó)持續(xù)發(fā)展的重要因素。（三）貸款利率問(wèn)題由于不需要建立新的金融組織來(lái)發(fā)放小額信貸，加之貸款的方式也較國(guó)外簡(jiǎn)便，因此中國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的成本可能比國(guó)外同類(lèi)貸款低一些，但也需要 5%7%的利差。農(nóng)村信用社資金成本在 %左右的情況下，貸款利率在 8%10%才能使項(xiàng)目自負(fù)盈虧。因此，應(yīng)根據(jù)各地情況測(cè)算盈虧平衡點(diǎn)，再加上正常利潤(rùn)算出小額信貸的合理利率水平。2008 年4 月24 日，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》對(duì)四類(lèi)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款利率做出了規(guī)定：按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，貸款利率上限放開(kāi)，但利率不得超過(guò)司法部門(mén)規(guī)定的上限，即銀行同期貸款利率的4 倍； 倍，浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)原則自主確定。有關(guān)貸款期限和貸款償還條款等合同內(nèi)容，均由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協(xié)商確定。很顯然，小額貸款公司設(shè)立門(mén)檻的放開(kāi)，并不表示可以發(fā)放高利貸。40信貸市場(chǎng)。（4）建立農(nóng)村貸款擔(dān)保體系。農(nóng)村企業(yè)或個(gè)人信用能力普遍較弱并缺乏合格抵押物，建立起必要的信用輔助機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村企業(yè)和個(gè)人提供資信擔(dān)保，以增加農(nóng)村小額信貸有效需求。5．引導(dǎo)小額信貸批發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，特別是建立小額信貸投資基金，這是小額信貸行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的資金來(lái)源基礎(chǔ)。6．為小額信貸提供金融基礎(chǔ)設(shè)施。小額信貸組織的發(fā)展，也需要一些中介服務(wù)，如小額信貸客戶(hù)征信系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)MIS、小額信貸機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)體系、小額信貸組織運(yùn)作的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)內(nèi)外貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的機(jī)制，等等。三、加大政府支持小額信貸的力度，為小額信貸發(fā)展提供制度環(huán)境l．采取稅收減免和融資便利等傾斜的政策措施。中央銀行和財(cái)政部門(mén)應(yīng)在稅收、資金、利率等方面向小額信貸實(shí)行一定程度的傾斜，特別是在稅收政策上，應(yīng)給予小額信貸機(jī)構(gòu)特別優(yōu)惠安排，并探討對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的再貸款的可行性，降低同業(yè)拆借市場(chǎng)的高門(mén)檻限制，讓小額信貸機(jī)構(gòu)能夠在同業(yè)拆借市場(chǎng)自由地進(jìn)行融資活動(dòng)，以增加小額信貸市場(chǎng)的資金供給。2．加快社會(huì)信用體系建設(shè)，培育良好的信用環(huán)境。一是建立社會(huì)征信系統(tǒng)，建立農(nóng)村企業(yè)和個(gè)人信用信息庫(kù)，并在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。二是實(shí)行信用評(píng)級(jí)制度，建立健全個(gè)人信用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)督機(jī)制。由資信評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)范的指標(biāo)體系和科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)農(nóng)村企業(yè)和個(gè)人的信用狀況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。有條件的擔(dān)保機(jī)構(gòu)在貸前調(diào)查時(shí)可與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行聯(lián)合對(duì)借款人進(jìn)行個(gè)人誠(chéng)信的查詢(xún)。三是要加大個(gè)人信用意識(shí)教育，建立失信懲罰相結(jié)合的有效機(jī)制，對(duì)于不同信用等級(jí)的企業(yè)和個(gè)人給予不同的信用獎(jiǎng)懲機(jī) 制，從而約束金融消費(fèi)主體的行為。四是有效維護(hù)金融債權(quán)，打擊逃廢債行為，整傷信用環(huán)境秩序，優(yōu)化信用環(huán)境。3．尊重小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。一是政府應(yīng)改變對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理方式，要充分尊重農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，不干預(yù)其正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。二是規(guī)范執(zhí)法部門(mén)的工作行為，客觀公正地處理各類(lèi)金融案件，公、檢、法部門(mén)在處理小額信貸案件糾紛時(shí)，要消除地方保護(hù)主義，堅(jiān)持依法辦理，決不偏袒任何一方。4．通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。采取更加靈活的小額信貸利率政策，允許其按照市場(chǎng)機(jī)制在法律監(jiān)管下自由決定利率；建立小額信貸擔(dān)?；穑瑸槠鋸慕鹑谑袌?chǎng)獲得資金創(chuàng)造條件；適度推動(dòng)小額信貸機(jī)構(gòu)向吸存機(jī)構(gòu)的改進(jìn)；繼續(xù)加大小額信貸公司等市場(chǎng)化金融性營(yíng)利機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，同時(shí)發(fā)揮區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的作用；進(jìn)行小額信貸機(jī)構(gòu)多元化、多種所有制試點(diǎn)，為在縣域內(nèi)新設(shè)具有獨(dú)立法人資格的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造寬松的政策條件，給公民以融資的便利，降低從事合法金融活動(dòng)的門(mén)檻，從而有效降低人們從事非法金融活動(dòng)的概率；適度引入民間資本和外資金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造適度競(jìng)爭(zhēng)的金融環(huán)境，提高小額信貸的服務(wù)水平和質(zhì)量。5．加強(qiáng)立法，進(jìn)一步完善政策及法律環(huán)境，規(guī)范小額信貸市場(chǎng)發(fā)展。對(duì)于微額金融業(yè)務(wù)，中國(guó)相關(guān)的政策和法規(guī)仍限于小額信貸公司的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)于利率進(jìn)一步市場(chǎng)化和商業(yè)銀行介入農(nóng)村小額信貸業(yè)的監(jiān)管制度仍需完善。并且保證介入農(nóng)村小額信貸業(yè)的商業(yè)銀行較少受到各地區(qū)的行政干預(yù)，以保證其商業(yè)化運(yùn)行。