【正文】 政府部門內(nèi)部控制體系建設(shè)性探討政府部門內(nèi)部控制體系建設(shè)性探討摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革和日趨完善，行政事業(yè)單位尤其是政府部門內(nèi)部控制逐漸的成為了內(nèi)部控制規(guī)范改革的重要領(lǐng)域。本文就當(dāng)前社會政府部門普遍存在的內(nèi)控不足現(xiàn)象提出問題，認(rèn)為政府部門內(nèi)部控制建設(shè)勢在必行，并針對問題提出一些政策建議，希望能對政府部門內(nèi)部控制的建設(shè)提供一些理論的參考。關(guān)鍵詞：政府部門；內(nèi)部控制中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001828X（2014）06011602一、政府部門內(nèi)部控制研究綜述（一）國外研究綜述有關(guān)政府部門內(nèi)部控制最早起源于美國公共部門內(nèi)部控制，其內(nèi)部控制架構(gòu)已發(fā)展的比較完善。其發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：首先是萌芽期，此階段初次涉及政府內(nèi)控立法方面：較早的是美國《1789年法案》，并據(jù)此法案設(shè)立了美國財政部，之后到1948年，美國審計總署（GAD）成立會計系統(tǒng)局，提出適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)會計系統(tǒng)整體的一部分，緊接著1950年，美國頒布《預(yù)算與會計程序方案》明確要求聯(lián)邦政府各主要部門管理層應(yīng)建立并維護(hù)內(nèi)控系統(tǒng)，但該法案的實施并不順利；其次是20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末的發(fā)展期，此階段政府部門內(nèi)控進(jìn)一步深入擴(kuò)大：國會于1982年出臺《聯(lián)邦管理者財務(wù)廉潔法案》（簡稱FMFIA），首次把政府部門內(nèi)部控制賦以立法形式，之后1983年《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制》的頒布，將內(nèi)部控制范圍推廣至各級政府，到1999年《首席財務(wù)官法案》的公布，首次要求聯(lián)邦政府編制財務(wù)報表，進(jìn)而促使其建立CFO制度，之后到1999年美國審計總署（GAO）借鑒COSO中以風(fēng)險、業(yè)績?yōu)橹鲗?dǎo)發(fā)布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》；最后是21世紀(jì)至今的完善期，此階段內(nèi)控行為和管理層責(zé)任更加規(guī)范具體化：為確保信息安全，國會頒布了《政府信息安全改革法案》等來對內(nèi)控工作加以監(jiān)督，之后2004年修訂的《預(yù)算管路總局通告A123：管理層的內(nèi)部控制責(zé)任》，以比以往更為嚴(yán)格的要求加于管理層責(zé)任承擔(dān)上，另外還有2008年美國國會頒布的《警察長改革方案》，更進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)督的獨立性，不僅美國，國際組織也對政府部門內(nèi)控給予大力關(guān)注，國際會計師聯(lián)合會公共部門委員會于2001年頒布《公共治理管理層視角》，尤其強(qiáng)調(diào)了內(nèi)控思想的地位，之后2004年的《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》中重點增加了風(fēng)險評估，由此更加關(guān)注政府部門的風(fēng)險評估能力。（二）國內(nèi)研究綜述我國有關(guān)政府部門內(nèi)控理論研究集中于20世紀(jì)90年代以后，與國際發(fā)達(dá)水平相距甚遠(yuǎn)，時至今日仍沒有正式發(fā)布與其直接相關(guān)的法律法規(guī)，與日漸成熟的企業(yè)內(nèi)控理論相比更是天壤之別。其最早出現(xiàn)于1999年修訂的《會計法》中，該法第二十七條規(guī)定“各單位應(yīng)當(dāng)建立健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督機(jī)制”，此規(guī)定同樣適用于政府部門，且是第一次以法規(guī)形式對健全內(nèi)部控制提出了要求；之后2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《政府采購法》，目的是規(guī)范政府部門采購行為，規(guī)定集中采購單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制監(jiān)管機(jī)制，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循透明、公開競爭和誠信原則，各級人民政府財政部門應(yīng)依法履行對其采購活動的監(jiān)管職責(zé)；繼而2006年第十屆全國人民代表大會第二十次會議《關(guān)于修改（中華人民共和國審計法）的決定》修正第二條“國家實行審計監(jiān)督制度，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其部門的財政收支、財務(wù)收支，應(yīng)依本法接受審計監(jiān)督”，又一次將審計納入到政府部門內(nèi)控中去，可見其重要性逐步升高；緊接著在2010年頒布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范（試行）》中規(guī)定“各單位應(yīng)根據(jù)法規(guī)及部門實際情況建立適于本單位管理特點的貨幣資金內(nèi)部控制，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)控的有效和健全性負(fù)責(zé)”。二、政府部門內(nèi)部控制中存在的問題我國目前尚無直接以法律法規(guī)形式獨立頒布政府部門的內(nèi)部控制準(zhǔn)則和制度，縱使有大都也形同虛設(shè)，由此引發(fā)的種種負(fù)面影響屢見不鮮，導(dǎo)致問題嚴(yán)重性的根源主要表現(xiàn)在：（一）政府部門實施內(nèi)部控制的管理理念較為薄弱我們從管理學(xué)的角度去看，控制僅僅是管理的一個職能，它起到對活動的監(jiān)控作用，目的是確保計劃的順暢實施，再完美的計劃若沒控制加以調(diào)制，也難達(dá)目的。由此擁有較強(qiáng)的內(nèi)部控管理理念可以確保內(nèi)部控制的有效運行，加強(qiáng)內(nèi)控理念是政府部門首要解決的頑疾，當(dāng)前主要表現(xiàn)為部門領(lǐng)導(dǎo)缺乏財務(wù)管理相應(yīng)思想和知識，對內(nèi)部控制制度當(dāng)然也不甚了解，主觀上簡單的把內(nèi)部控制制度等同于一種管理制度，持有消極對待的態(tài)度，由此也難以形成企業(yè)多方相互制衡約束的治理機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基于政府部門的性質(zhì)特殊“一支筆”、“一言堂”的管理模式長期留存，凸顯單位內(nèi)部控制方式的落后，首先由于時間精力致使疲于應(yīng)付，審批“一支筆”變成簽字“一支筆”。其次，若缺乏相關(guān)信息，領(lǐng)導(dǎo)沒法對收支合理性進(jìn)行判斷，進(jìn)而“一支筆”失控造成審批過場化。最后，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”導(dǎo)致高度集權(quán)，不利領(lǐng)導(dǎo)的制約和監(jiān)督，因此造成授權(quán)審批的局限性和不規(guī)范性，制約內(nèi)部控制制度的建設(shè)，這種隨意性審批和審核上的管理漏洞，導(dǎo)致部門貪污和職權(quán)濫用現(xiàn)象的產(chǎn)生也不足為奇。（二）政府部門全面預(yù)算執(zhí)行力度不夠全面預(yù)算是內(nèi)部控制的一種主要方法，尤其對政府部門而言，其作為現(xiàn)代企業(yè)成熟與發(fā)展壯大的重要的管理控制方法之一，一直以來備受管理者的青睞。全面預(yù)算作為政府部門日常工作的主線在內(nèi)部控制中日益發(fā)揮核心作用，是完成內(nèi)部控制指標(biāo)的有力手段，然而在當(dāng)前形勢下仍有很多不足，主要表現(xiàn)為預(yù)算低效和執(zhí)行不力，預(yù)算低效：如預(yù)算編制老化，沒有考慮以往支出合理與否、金額是否得當(dāng)，并且多數(shù)預(yù)算不夠詳細(xì)，未具體細(xì)化，從長遠(yuǎn)規(guī)劃層面看達(dá)不到逐筆核定的要求。執(zhí)行不力即只重內(nèi)部控制理論完善，而缺乏相應(yīng)的執(zhí)行力度，原因在于：一方面是對于招待費用沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去控制，即便有多數(shù)也是流于形式，實報實銷仍相當(dāng)普遍，缺乏相應(yīng)的稽查機(jī)制，造成專項經(jīng)費未落實到專項之處；另一方面為內(nèi)部弱化，即認(rèn)為內(nèi)部控制過于冗雜，執(zhí)行中未按其規(guī)定去開展工作，執(zhí)行不力現(xiàn)象很常見，表現(xiàn)為：賬務(wù)處理不嚴(yán)、誤計金額等，支出控制執(zhí)行方面如私自挪用公款、超標(biāo)的行政管理費等。（三）風(fēng)險評估和控制機(jī)制不健全各行各業(yè)都會面臨內(nèi)部和外部不同類型和程度的風(fēng)險，這些風(fēng)險必須加以識別、評估和控制，否則對組織的發(fā)展會造成嚴(yán)重的影響。比如2013年8月16日光大證券的烏龍指時間，暴露出其內(nèi)部管理的混亂，嚴(yán)重違反交易協(xié)會關(guān)于主承銷類會員應(yīng)建立健全風(fēng)險管理和內(nèi)部控制制度的自律管理相關(guān)要求，使本應(yīng)該各自獨立的部門如資金運作、交易、風(fēng)險控制同時出現(xiàn)問題，無不表明其內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等漏洞百出。當(dāng)然政府部門也不例外，只是由于其性質(zhì)的特殊性導(dǎo)致政府部門管理風(fēng)險與企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險有著很大的差異。首先其握有很大的公共權(quán)力，并且當(dāng)前法律法規(guī)尚不健全，致使公共權(quán)力缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制，職權(quán)的濫用十分嚴(yán)重，許多高管落馬正因于此，進(jìn)而致使政府部門資金使用效率較低，并且這種風(fēng)險長久以來未得到重視，需建立風(fēng)險管理三條線，即內(nèi)控部門、業(yè)務(wù)部門、內(nèi)審及紀(jì)檢監(jiān)察部門，分別發(fā)揮不同作用。其次公共產(chǎn)品作為國有財產(chǎn)，政府部門是其唯一的供應(yīng)方，由此政府部門所提供的產(chǎn)品來源無其他競爭對手，這種任意性使得政府資金使用效率沒有保證性可言。再次政府部門資源配置不合理，當(dāng)下我國政府部門等一系列行政事業(yè)單位掌握著土地使用權(quán)、公共財產(chǎn)及工程建設(shè)的配置權(quán)，并且其資源配置范圍和比例很大，為爭得這些資源，各種行賄濫用職權(quán)相當(dāng)嚴(yán)重，最終導(dǎo)致資源的分配不合理。三、加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制的建設(shè)針對政府部門內(nèi)部控制中存在的問題，應(yīng)主要從以下幾個方面入手：（一）強(qiáng)化政府部門內(nèi)控意識內(nèi)部環(huán)境構(gòu)成了內(nèi)部控制整體架構(gòu)的基石，也是政府部門有效建立和實施內(nèi)部控制的基本要素，內(nèi)部環(huán)境最核心的是單位內(nèi)部管理人員對內(nèi)部控制所持的態(tài)度，隸屬于內(nèi)部控制的精神層面，在環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)的重視則是最重要的因素之一。COSO在2013年5月更新的內(nèi)控框架中對其五組成部分中的控制環(huán)境做了較大改進(jìn)，更加強(qiáng)調(diào)了公司高層對內(nèi)控建設(shè)的態(tài)度，此項改進(jìn)同樣適用于政府部門，由此需要先從領(lǐng)導(dǎo)抓起，由“一把手”牽頭做好內(nèi)控的“一把手”工程，需要其對內(nèi)控規(guī)范的要點、重點做到無死角、無盲區(qū)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識有利于開展內(nèi)控工作，規(guī)定其相應(yīng)職責(zé)、授權(quán)權(quán)限，將責(zé)任風(fēng)險落實到個人，尤其在薄弱環(huán)節(jié)以及關(guān)鍵崗位（如采購部門和資產(chǎn)管理部門等）加強(qiáng)風(fēng)險控制，對于重大事項，實行組建領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)簽制度，并按照重要性程度大小，適當(dāng)?shù)姆謱邮跈?quán)，逐級審批，做到應(yīng)有的謹(jǐn)慎，不得任何人以任何形式獨裁或改變集體結(jié)果意見，從而實現(xiàn)相互制約協(xié)調(diào)，各盡其責(zé)的內(nèi)部控制目的。（二）貫徹全面預(yù)算管理力度政府部門預(yù)算的約束和強(qiáng)制性，它是一套完整嚴(yán)格的系統(tǒng)和程序，主要有預(yù)算編制、報批、執(zhí)行、考核等，且各個階段環(huán)環(huán)相扣。由此在預(yù)算編制這一首要環(huán)節(jié)，要加大預(yù)算范圍，盡量將各部門財務(wù)收支明細(xì)事項納入預(yù)算環(huán)節(jié)，收支編制必須按照預(yù)算規(guī)定程序編制，不同性質(zhì)項目做到單獨列示，認(rèn)真詳細(xì)分析當(dāng)年財務(wù)狀況，在對當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境充分考慮的基礎(chǔ)上，及時對未來形勢作出合理預(yù)測，不可過高估計目標(biāo)，否則會帶來消極應(yīng)對并脫離現(xiàn)實的困境，也不可過低，以避免失去目標(biāo)設(shè)置的現(xiàn)實意義，并且做到預(yù)算指標(biāo)要層層分至各相關(guān)部門，乃至部門每個員工。再者便是全面預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國庫集中支付章程執(zhí)行，由此進(jìn)一步加大預(yù)算的約束力度。另外預(yù)算部門本身要有較強(qiáng)的法制意識，否則再全面合理的預(yù)算也會隨之東流，還要做到從總到細(xì)都要嚴(yán)格進(jìn)行控制，不得任意調(diào)增預(yù)算或盲目放寬其范圍，在目標(biāo)實施過程中對于與實際偏離較大的項目要給予及時關(guān)注分析，以采取相應(yīng)改進(jìn)措施，確保整體預(yù)算有效合理的執(zhí)行。（三）健全風(fēng)險評估，完善風(fēng)險控制風(fēng)險評估是一個復(fù)雜的過程，對風(fēng)險的識別和分析又是一個不斷循環(huán)的過程，并且組成了有效的內(nèi)部控制的關(guān)鍵部分，正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，風(fēng)險評估的缺失將會使政府部門處于財務(wù)危機(jī)之中，進(jìn)而不利于作出合理有效的規(guī)劃，因此建立完善風(fēng)險控制應(yīng)首先關(guān)注財務(wù)部門，該部門應(yīng)對本單位資金結(jié)構(gòu)來龍去脈及使用效率評價有一個全局的把握，通過對當(dāng)前資金使用來合理分配資金，在提高財政資金使用效益的同時還要確保資金安全，做到干部資產(chǎn)公開化，在全國范圍內(nèi)逐步推廣抽查干部財產(chǎn)方案，可選定一定比例抽查或?qū)M提拔干部抽查等。再者是公共財產(chǎn)資源的合理分配問題，做到資源分配公平且對弱勢采取特殊性傾斜，以最大可能來降低服務(wù)成本以博取更大效益的去服務(wù)社會。另外原始憑證、會計記錄等信息資源應(yīng)做到透明化及真實有效性，并針對每類信息的風(fēng)險特征，綜合運用標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算、程序、審批、歸口、單據(jù)等六大管控方式，保證資金全程安全管理。此外如今已經(jīng)進(jìn)入信息化網(wǎng)絡(luò)時代，對這些信息更要嚴(yán)加管理，實行資防止濫用被竊等風(fēng)險。四、結(jié)論隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不斷的給政府部門帶來了嚴(yán)峻的考驗，由此其內(nèi)部控制建設(shè)將是一個必然的趨勢，地位隨之日益上升。較強(qiáng)的內(nèi)部控制理念，再以合理全面的預(yù)算及其執(zhí)行力度輔佐其左右，且在預(yù)算中做到嚴(yán)把風(fēng)險評估和風(fēng)險控制，才可使我國政府部門內(nèi)部控制建設(shè)得以順利展開和有效的執(zhí)行，通過對其內(nèi)控制度的完善、政策透明化、權(quán)力運行透明化、具體的制度設(shè)計和制度安排等措施，方可打造透明政府、回應(yīng)政府和公信政府，并提高政府部門的社會認(rèn)可度和信任度，以此保證國家各項政策的順利實施，以此更好的服務(wù)社會，更好的維護(hù)社會公眾的利益。參考文獻(xiàn)：[1][J].財會通訊（綜合）上，2009（12）.[2][J].財會研究，2010（18上）.[3]張國清，[J].廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（4）.作者簡介：王 振（1987），男，河南商丘人，碩士，研究方向：內(nèi)部控制。