【正文】 的效益最大化行政訴訟法對(duì)于原告資格和被告資格的規(guī)定，有利于暢通救濟(jì)渠道，同時(shí)，為了確保有限司法資源得到充分利用，《行訴解釋》對(duì)原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。在行政訴訟原告資格方面，根據(jù)行政訴訟法第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”。《行訴解釋》主要在四個(gè)方面作了重點(diǎn)規(guī)定：一是，投訴舉報(bào)者的原告資格。在司法實(shí)踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權(quán)益沒(méi)有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制度降低門檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。被投訴機(jī)關(guān)無(wú)論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機(jī)關(guān)的正常管理，也浪費(fèi)了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當(dāng)?shù)耐对V權(quán)利受到影響?！缎性V解釋》明確規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。二是，債權(quán)人的原告資格。債權(quán)人原則上沒(méi)有行政訴訟原告主體資格，即債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。三是，非營(yíng)利法人的原告主體資格。即事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。四是，涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)或者占總戶數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。在行政訴訟被告方面，主要明確了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對(duì)其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。二是，明確村委會(huì)和居委會(huì)的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。三是，明確事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格。即當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。（四）完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則，既要力求恢復(fù)客觀真實(shí)，又要堅(jiān)持程序公正的導(dǎo)向行政訴訟法對(duì)于行政訴訟證據(jù)作了規(guī)定，科學(xué)的證據(jù)規(guī)則有利于法院查明事實(shí)，恢復(fù)案件的客觀真實(shí)。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)在行政程序中所處的取證優(yōu)勢(shì)地位，在證據(jù)規(guī)則上也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的程序制約和傾斜，確?！肮佟泵裨谠V訟程序中處于實(shí)質(zhì)平等的地位。《行訴解釋》在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：一是，細(xì)化非法證據(jù)排除規(guī)則。即行政訴訟法第43條第3款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”包括：嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。二是，明確當(dāng)事人的到庭義務(wù)。即，人民法院認(rèn)為有必要的，可以要求當(dāng)事人本人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員到庭，就案件有關(guān)事實(shí)接受詢問(wèn)。在詢問(wèn)之前，可以要求其簽署保證書。保證書應(yīng)當(dāng)載明據(jù)實(shí)陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內(nèi)容。當(dāng)事人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在保證書上簽名或者捺印。負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕到庭、拒絕接受詢問(wèn)或者拒絕簽署保證書，待證事實(shí)又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對(duì)其主張的事實(shí)不予認(rèn)定。三是，明確因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則。即，在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于各方主張損失的價(jià)值無(wú)法認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)評(píng)估或者鑒定的除外；負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕申請(qǐng)鑒定的，由其承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人的損失因客觀原因無(wú)法鑒定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額。（五）全面落實(shí)立案登記制度，既要保障當(dāng)事人合法訴權(quán)，又要保證起訴符合法律規(guī)定新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)立案登記制，大力破除“立案難”制度壁壘。實(shí)行立案登記制當(dāng)年，全國(guó)法院受理一審行政案件220398件，%，比1990年增長(zhǎng)了17倍，行政案件“立案難”問(wèn)題初步緩解。同時(shí)，各級(jí)人民法院對(duì)于立案登記制條件下是否需要審查起訴條件等問(wèn)題，各地把握尺度不一，一些不符合起訴條件的案件也進(jìn)入到訴訟程序，導(dǎo)致案件激增，亟需通過(guò)司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。在全面落實(shí)立案登記制度方面，《行訴解釋》主要作了以下幾個(gè)方面的規(guī)定：一是，明確起訴人提交必要起訴材料的義務(wù)。即，依照行政訴訟法第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交以下起訴材料：原告的身份證明材料以及有效聯(lián)系方式；被訴行政行為或者不作為存在的材料；原告與被訴行政行為具有利害關(guān)系的材料；人民法院認(rèn)為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的，還應(yīng)當(dāng)向人民法院說(shuō)明法定代理人或者委托代理人的基本情況，并提交身份證明和代理權(quán)限證明等材料。二是，明確人民法院的審查權(quán)力和釋明義務(wù)。即，依照行政訴訟法第51條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。三是，明確復(fù)議維持情形下的起訴期限。即，公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行為機(jī)關(guān)為共同被告，并以復(fù)議決定送達(dá)時(shí)間確定起訴期限。四是，明確行政機(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)情形下的起訴期限。即行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。（六）規(guī)范審理判決程序，既要確保案件得到公正審理，又要注意提高訴訟實(shí)效行政訴訟法規(guī)定的審理和判決程序，不僅要求審理的實(shí)體和程序公正，也要求行政訴訟的實(shí)際效果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人的行為損害了訴訟程序的嚴(yán)肅性，還有的案件判決標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一，影響了司法的權(quán)威性。據(jù)此，《行訴解釋》主要作了以下規(guī)定：一是，明確濫用回避申請(qǐng)權(quán)的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請(qǐng)。例如，有的當(dāng)事人認(rèn)為法院沒(méi)有滿足自己要求不能公正審判要求法院整體回避、有的當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，在法院釋明后認(rèn)為法院打壓原告而要求審判人員回避等等，這些所謂的回避申請(qǐng)，明顯不屬于申請(qǐng)回避的正當(dāng)情形，嚴(yán)重影響了法庭的正常秩序，有必要加以規(guī)制?！缎性V解釋》規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請(qǐng)，法庭可以依法當(dāng)庭駁回。二是，明確拒絕陳述的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿的舞臺(tái)，不服從審判長(zhǎng)指揮；個(gè)別當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無(wú)法進(jìn)行等等，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，損害了司法權(quán)威。目前，在行政訴訟領(lǐng)域，這種情況比較突出，必須依法予以遏制。《行訴解釋》規(guī)定，原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行，經(jīng)法庭釋明后仍不陳述意見(jiàn)的，視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利的法律后果。三是，明確確認(rèn)無(wú)效判決規(guī)則。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，可以提出請(qǐng)求法院判決撤銷的訴訟請(qǐng)求，也可以提出要求判決確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。判決撤銷的行政行為是指存在一般違法的行政行為，判決確認(rèn)無(wú)效的行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)于兩種違法情形的審查程度也不同。在司法實(shí)踐中，有的原告提起的是撤銷訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于一般違法情形，而屬于重大且明顯的無(wú)效行為；有的原告提起的是確認(rèn)無(wú)效訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于重大且明顯的無(wú)效行為，而屬于一般違法行為。對(duì)于這兩種情況如何處理，《行訴解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。四是，明確共同過(guò)錯(cuò)的賠償責(zé)任。即，原告或者第三人的損失系由其自身過(guò)錯(cuò)和行政機(jī)關(guān)的違法行政行為共同造成的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)各方行為與損害結(jié)果之間有無(wú)因果關(guān)系以及在損害發(fā)生和結(jié)果中作用力的大小，確定行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。五是，明確不作為賠償責(zé)任。即，因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素。（七）規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)化解新行政訴訟法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在司法實(shí)踐中已經(jīng)取得初步成效。例如，山東法院2015年開庭審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴達(dá)1637人（次），比2014年增長(zhǎng)4倍多；北京市平谷區(qū)人民法院2015年審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴96件，％。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度既體現(xiàn)了法律對(duì)于行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實(shí)質(zhì)化解的立法宗旨。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，確保行政糾紛獲得實(shí)質(zhì)化解，《行訴解釋》主要在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：一是，適度擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，確保制度落地生根。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，《行訴解釋》適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。二是，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴。即，涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。三是，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明義務(wù)，確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)效。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說(shuō)明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。四是，明確“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義，確保“告官見(jiàn)官”。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”，包括該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人