【正文】 了法定限度就是濫用。同時，從行政權(quán)的創(chuàng)設主旨來看，任何行政權(quán)的存在都是以行使國家管理職責與保護相對人合法權(quán)利相統(tǒng)一為目的的。從行政管理的實質(zhì)看，最終目的是要創(chuàng)造良好的社會秩序，保障社會成員合法權(quán)益的實現(xiàn)。因而，決不能以犧牲公民的權(quán)利為代價換取行政管理的實現(xiàn)，這樣的實現(xiàn)是沒有意義的，也是不符合立法精神的。① 威廉韋德．行政法［M］．北京：中國大百科全書出版社，1997。行使行政自由裁量權(quán)應遵循五個原則：(1)必須符合立法目的；(2)必須依法進行，即只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使；(3)行使自由裁量權(quán)必須合理公正；(4)不能超越行政機關(guān)的職權(quán)；(5)必須符合法定程序。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權(quán)的行使在不影響行政管理目標實現(xiàn)的前提下，最大限度地保護公民權(quán)利，達到立法的本來意圖。正確行使行政自由裁量權(quán)需采取的五項措施是： 1．加強立法控制從行政法律規(guī)范的內(nèi)容上說，在立法時，就應對自由裁量權(quán)的法定幅度、運用的范圍、事實要件的確定標準等做科學的規(guī)定，盡量縮小范圍，明確標準，防止彈性太大，操作起來不易適度把握。把由自由裁量權(quán)調(diào)整的已經(jīng)趨向穩(wěn)定的社會關(guān)系及時納入法律調(diào)整范圍，對不適應實際需要的自由裁量權(quán)及時調(diào)整或取消。另一方面需要盡快完善行政程序立法，行政程序是行政行為的法定規(guī)則，是行政執(zhí)法公正合理的必要前提。大量行政違法和行政不當都與行政程序不健全或不遵守程序有關(guān)。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量權(quán)、提高執(zhí)法質(zhì)量的重要途徑之一。國家行政立法的存在，首先是國家行政執(zhí)法活動的客觀需要，其目的是為了更加有效地進行行政執(zhí)法。我國的行政立法由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，行政執(zhí)法的法律、法規(guī)主要是為相對人設定義務性規(guī)范和禁止性規(guī)范，這樣會使自由裁量權(quán)更加膨脹。為適應市場經(jīng)濟的需要，應當提高立法質(zhì)量，改變立法思路，減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度。自由裁量權(quán)來自于立法授權(quán)，所以授權(quán)法的目的應盡可能地明確、具體，并且立法授權(quán)的種類、幅度應盡可能具體、明確，不宜過寬，否則既給濫用者提供機會和借口，也不便于執(zhí)法人員正確選擇適用。地方上立法限制行政自由裁量權(quán)的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發(fā)《全面推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》指導全市行政工作，要求各地按照市局意見，結(jié)合本地實際制訂具體的裁量標準。其內(nèi)容主要有，根據(jù)過罰相當原則并結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展和社會治安實際情況，將法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類、量罰幅度與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當；重點在于防止輕錯重罰、重錯輕罰，明確規(guī)定了對違法行為人 9 處以勞教、拘留的違法行為所達到的程度和具備的嚴重情節(jié)，對輕微違法行為不能處以較高數(shù)額罰款，防止執(zhí)法受利益驅(qū)動。該項制度的推行有效地確保了不同執(zhí)法人員對相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關(guān)系對自由裁量的影響，是對行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的限制及規(guī)范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎上，實現(xiàn)向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過罰相當”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權(quán)的濫用。2．深化體制改革，強化執(zhí)法職能第一，精簡機構(gòu)、提高執(zhí)法水平。應盡快進行政治體制改革，把重復設臵的機構(gòu)和無所事事的冗員堅決精簡，使執(zhí)法部門分工明確，職責清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。第二，改革體制，理順關(guān)系。堅決杜絕執(zhí)法部門與經(jīng)濟利益掛鉤的現(xiàn)象，把政企分開，不允許政府搞經(jīng)濟實體。政府的職能是進行宏觀經(jīng)濟管理，不是去當經(jīng)濟實體的小老板、董事長。權(quán)力一旦與利益相結(jié)合則必然導致執(zhí)法的走樣，侵害公民利益或國家利益。因而政企必須分開，政府與經(jīng)濟實體堅決脫鉤。只有如此，執(zhí)法部門才能無私執(zhí)法，公正執(zhí)法。3．加強程序方面的控制行政執(zhí)法自由裁量行為機動、靈活，其規(guī)定要避免形式化、僵硬化，但同時必須符合公正標準且兼顧效率性。硬性規(guī)定簡單和一致的自由裁量權(quán)是不切實際的，但各授權(quán)法可以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設定公正的程序。立法可以根據(jù)法律目的和行政自由裁量權(quán)所要實現(xiàn)的效果，規(guī)定一個與之相適應的、合理的程序，以行為程序來規(guī)范行政自由裁量行為?！缎姓C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開始實施。這是一部完整的、統(tǒng)一的行政機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設的重大舉措，將與行政機關(guān)辦理刑事案件和行政復議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機關(guān)在行政處罰過程中有一個統(tǒng)一的行為規(guī)范。由于我國還沒有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。這樣無疑表明少了一項重要措施對自由裁量權(quán)進行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 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已經(jīng)成為時代的需要,成為當前亟待解決的問題。4．加強司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機關(guān)及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護傘，因此應對其實行有效的控制。正如詹姆士〃密爾在《政府論文集》中所說的：“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張設立保障以防止①濫用政權(quán)的理由?！睂τ谛姓杂刹昧啃袨榈膶彶闃藴?，我國存在兩種不同觀點。一種觀點認為以合理性原則為標準，一種觀點認為以合法性原則為標準。合理原則觀點的學者認為，行政自由裁量行為是行政機關(guān)的一種選擇性行為，不會發(fā)生違法的問題，只存在當與不當?shù)膯栴}，由此必須依合理性原則為標準審查該類行為。筆者認為，這種觀點為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標準是不恰當?shù)?。實際上行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個行政不當?shù)男袨榱耍D(zhuǎn)化為了違法的行政行為。對于一般的行政不當行為，在我國法院是無權(quán)審查的。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！边@個規(guī)定也就決定了在我國司法審查的標準是合法性審查。對于行政機關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。從審查原則來看，在我國對行政自由裁量權(quán)的司法控制應堅持合法性審查為原則。對于行政機關(guān)的自由裁量行為，法院沒有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機關(guān)的行政自由裁量行為，就是因為該行為失去了自由裁量行為本身的性質(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。正如美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復無常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對于不當?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。當然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規(guī)定的違反,也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。5．提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進步，但時代的要求相比還存在著一定距離。因此，加強行政執(zhí)法隊伍建設,提高執(zhí)法水平，是當前比較艱巨的一項任務。行政執(zhí)法人員要樹立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個代表”重要思想,進一步加強職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。要提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)可以從以下幾個方面入手：首先，采取公平人才竟爭機制，嚴格按公務員條件錄用執(zhí)法人員。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣髁x現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊伍。對于政治素質(zhì)低、業(yè)務水平差，確實不適合執(zhí)法工作的人員應堅決調(diào)離或下崗，對以不正當途徑進入執(zhí)法隊伍的不符合條件人員堅決清除。把住進口，打開出口，保證行政執(zhí)法隊伍的高質(zhì)高能。其次，加強執(zhí)法崗位培訓。對在崗的行政執(zhí)法人員進行有計劃的培訓。通過學習法律知識、管理知識、專業(yè)知識及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時能夠正確選擇行為程序，準確認定事實要件，適當掌握執(zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。最后，進一步完善以行政執(zhí)法巡查、責任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴肅紀律，強化監(jiān)督，認真做好行政復議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀行政執(zhí)法隊伍。第五篇：淺論行政自由裁量權(quán)的法律控制依法行政是現(xiàn)代國家普遍奉行的法治原則。從理論上講,依法行政要求行政機關(guān)行使行政權(quán)必須有法律依據(jù)。但是在行政法治實踐中,嚴格意義上的依法行政并不存在。在通常情況下,行政機關(guān)在行使行政權(quán)時都存在著廣泛的自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權(quán)范圍內(nèi)的事項,在法律、法規(guī)的范圍和幅度內(nèi)做出具體行政行為的自行決定權(quán),即對行為范圍、方式、種類、時限等的選擇權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政管理的能動性實現(xiàn)所必需的，但這種權(quán)力在行使過程中又可能對行政法治構(gòu)成威脅。因此，制約控制行政自由裁量權(quán)是依法行政的關(guān)鍵。一、行政自由裁量權(quán)存在的合理性“行政自由裁量權(quán)的大面積存在是現(xiàn)代行政的必然要求?！爆F(xiàn)代社會需要能動的行政,而能動的行政必須有自由裁量權(quán)。,實現(xiàn)有效行政的需要。隨著經(jīng)濟發(fā)展,社會生活日趨復雜,行政管理的范圍不斷擴大,行政主體不僅要對社會秩序進行管理,而且要主動為社會謀福利,再加上行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強,從而使越來越多的行政事務需要行政主體能審時度勢,權(quán)衡輕重,根據(jù)客觀實際的情況和自己的靈活判斷加以處理,以避免行政主體在復雜多變的問題面前束手無策,坐失良機。為此,我國法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),以增強行政的能動性,提高行政效率。面對復雜的社會關(guān)系,法律法規(guī)不能羅列窮盡,做出非常細致的規(guī)定。從立法技術(shù)上看,有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定,做出可供選擇的措施和上下活動的幅度。而隨著行政事務的不斷擴大,新的社會關(guān)系必然涌現(xiàn),在法律尚無對新的社會關(guān)系加以規(guī)范時,需要行政機關(guān)享有就新的問題做出靈活處理的行政自由裁量權(quán),促使行政主體靈活機動地因人因事做出更有成效的管理。二、行政自由裁量權(quán)的特點及其負面影響行政自由裁量權(quán)在實際運用中表現(xiàn)為以下幾個特點：（1）自由裁量權(quán)是一種選擇權(quán)。（2）自由裁量權(quán)是行政主體對法律規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量的余地。（3）在行政管理實踐中，行政主體作出自由裁量行政行為時，可以在不違反法律目的和超出法定范圍的前提下，自由決定行政行為的內(nèi)容、程序和方法。（4）一般認為，對自由裁量的行政行為，人民法院一般不予審查，只在行政處罰顯失公正時才有權(quán)予以變更。行政自由裁量權(quán)是行政主體履行職能所必需的，自由裁量權(quán)的合理存在并不意味著這種權(quán)力能被合理地運用。事實上,行政自由裁量權(quán)的存在與行使，客觀上具有“雙刃劍”的作用。它一方面適應了行政權(quán)高效行使的特點，在法律無法達到的地帶通過權(quán)力行使者的自由裁量實現(xiàn)實體公正與效率；另一方面它也為權(quán)力行使者改變自由裁量的價值取向，變自由裁量為“自私裁量”提供了可能。較之法律為行政主體設定了明確而具體的實施行政行為條件的羈束裁量權(quán)而言,自由裁量權(quán)更具廣泛性和靈活性,而行政主體因為真正掌握著國家權(quán)力,最易威脅、侵奪處于社會分散性和弱勢地位的公民和社會組織的權(quán)利。行政自由裁量權(quán)在實際運作中產(chǎn)生的負面影響主要表現(xiàn)為：。自由裁量權(quán)的擴大，適應了現(xiàn)代行政管理的實際需要，但同時又與所有的權(quán)力一樣包含著被濫用的可能性。自由裁量的濫用是指行政權(quán)的行使主體不遵守為行政自由裁量權(quán)所規(guī)定的有關(guān)的法律限制而實施行政違法行為?？梢苑譃榭陀^濫用和主觀濫用?？陀^濫用比較明顯，表現(xiàn)為與憲法原則和有關(guān)的法律原則相背離。而主觀的濫用則是為了達到某種目的而實施的非法的自由裁量。主觀濫用可以概括為以下四種情況：一是違反比例性、適度性和必要性原則。二是為了不正確的目的，即行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時，所使用的手段違背了依法授權(quán)的目的。三是考慮了不相關(guān)因素。行政機關(guān)運用自由裁量權(quán)作出的某項行政決定，如果是根據(jù)不相關(guān)的因素作出的，或者是因為沒有考慮而必須應當考慮的相關(guān)的因素作出的，該種自由裁量的行使則成為一項違法的決定。四是情勢所致的偏差。自由裁量權(quán)的運用，應當充分考慮到不與法律相沖突的客觀規(guī)律、社會道德、慣例和常理的客觀存在，否則也表現(xiàn)為自由裁量的濫用。主觀濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發(fā)覺，所以應該在主觀濫用方面下力氣預防。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時或多或少地帶有一定的主觀性,這樣,法律法規(guī)對自由裁量權(quán)規(guī)定的條款彈性越大,行政人員利用自由裁量權(quán)謀取私利的可能性就越大,在工作中就會出現(xiàn)濫用職權(quán)、假公濟私、武斷專橫等腐敗現(xiàn)象。由于自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行,在這個過程中行政人員可能鉆法律的空子或打“擦邊球”,進行權(quán)錢交易以謀取私利,導致形式上合法的腐敗愈來愈多。