【正文】 了法定限度就是濫用。同時(shí)，從行政權(quán)的創(chuàng)設(shè)主旨來(lái)看，任何行政權(quán)的存在都是以行使國(guó)家管理職責(zé)與保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利相統(tǒng)一為目的的。從行政管理的實(shí)質(zhì)看，最終目的是要?jiǎng)?chuàng)造良好的社會(huì)秩序，保障社會(huì)成員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因而，決不能以犧牲公民的權(quán)利為代價(jià)換取行政管理的實(shí)現(xiàn)，這樣的實(shí)現(xiàn)是沒(méi)有意義的，也是不符合立法精神的。① 威廉韋德．行政法［M］．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997。行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循五個(gè)原則：(1)必須符合立法目的；(2)必須依法進(jìn)行，即只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使；(3)行使自由裁量權(quán)必須合理公正；(4)不能超越行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；(5)必須符合法定程序。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權(quán)的行使在不影響行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，最大限度地保護(hù)公民權(quán)利，達(dá)到立法的本來(lái)意圖。正確行使行政自由裁量權(quán)需采取的五項(xiàng)措施是： 1．加強(qiáng)立法控制從行政法律規(guī)范的內(nèi)容上說(shuō)，在立法時(shí)，就應(yīng)對(duì)自由裁量權(quán)的法定幅度、運(yùn)用的范圍、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做科學(xué)的規(guī)定，盡量縮小范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，防止彈性太大，操作起來(lái)不易適度把握。把由自由裁量權(quán)調(diào)整的已經(jīng)趨向穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系及時(shí)納入法律調(diào)整范圍，對(duì)不適應(yīng)實(shí)際需要的自由裁量權(quán)及時(shí)調(diào)整或取消。另一方面需要盡快完善行政程序立法，行政程序是行政行為的法定規(guī)則，是行政執(zhí)法公正合理的必要前提。大量行政違法和行政不當(dāng)都與行政程序不健全或不遵守程序有關(guān)。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量權(quán)、提高執(zhí)法質(zhì)量的重要途徑之一。國(guó)家行政立法的存在，首先是國(guó)家行政執(zhí)法活動(dòng)的客觀需要，其目的是為了更加有效地進(jìn)行行政執(zhí)法。我國(guó)的行政立法由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，行政執(zhí)法的法律、法規(guī)主要是為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，這樣會(huì)使自由裁量權(quán)更加膨脹。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)提高立法質(zhì)量，改變立法思路，減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度。自由裁量權(quán)來(lái)自于立法授權(quán)，所以授權(quán)法的目的應(yīng)盡可能地明確、具體，并且立法授權(quán)的種類、幅度應(yīng)盡可能具體、明確，不宜過(guò)寬，否則既給濫用者提供機(jī)會(huì)和借口，也不便于執(zhí)法人員正確選擇適用。地方上立法限制行政自由裁量權(quán)的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發(fā)《全面推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》指導(dǎo)全市行政工作，要求各地按照市局意見(jiàn)，結(jié)合本地實(shí)際制訂具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)容主要有，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安實(shí)際情況，將法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類、量罰幅度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)；重點(diǎn)在于防止輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰，明確規(guī)定了對(duì)違法行為人 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處以勞教、拘留的違法行為所達(dá)到的程度和具備的嚴(yán)重情節(jié)，對(duì)輕微違法行為不能處以較高數(shù)額罰款，防止執(zhí)法受利益驅(qū)動(dòng)。該項(xiàng)制度的推行有效地確保了不同執(zhí)法人員對(duì)相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關(guān)系對(duì)自由裁量的影響，是對(duì)行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的限制及規(guī)范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過(guò)罰相當(dāng)”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權(quán)的濫用。2．深化體制改革，強(qiáng)化執(zhí)法職能第一，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高執(zhí)法水平。應(yīng)盡快進(jìn)行政治體制改革，把重復(fù)設(shè)臵的機(jī)構(gòu)和無(wú)所事事的冗員堅(jiān)決精簡(jiǎn)，使執(zhí)法部門分工明確，職責(zé)清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。第二，改革體制，理順關(guān)系。堅(jiān)決杜絕執(zhí)法部門與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，把政企分開(kāi)，不允許政府搞經(jīng)濟(jì)實(shí)體。政府的職能是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理，不是去當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的小老板、董事長(zhǎng)。權(quán)力一旦與利益相結(jié)合則必然導(dǎo)致執(zhí)法的走樣，侵害公民利益或國(guó)家利益。因而政企必須分開(kāi)，政府與經(jīng)濟(jì)實(shí)體堅(jiān)決脫鉤。只有如此，執(zhí)法部門才能無(wú)私執(zhí)法，公正執(zhí)法。3．加強(qiáng)程序方面的控制行政執(zhí)法自由裁量行為機(jī)動(dòng)、靈活，其規(guī)定要避免形式化、僵硬化，但同時(shí)必須符合公正標(biāo)準(zhǔn)且兼顧效率性。硬性規(guī)定簡(jiǎn)單和一致的自由裁量權(quán)是不切實(shí)際的，但各授權(quán)法可以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設(shè)定公正的程序。立法可以根據(jù)法律目的和行政自由裁量權(quán)所要實(shí)現(xiàn)的效果，規(guī)定一個(gè)與之相適應(yīng)的、合理的程序，以行為程序來(lái)規(guī)范行政自由裁量行為?！缎姓C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開(kāi)始實(shí)施。這是一部完整的、統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措，將與行政機(jī)關(guān)辦理刑事案件和行政復(fù)議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中有一個(gè)統(tǒng)一的行為規(guī)范。由于我國(guó)還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國(guó)的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。這樣無(wú)疑表明少了一項(xiàng)重要措施對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 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已經(jīng)成為時(shí)代的需要,成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。4．加強(qiáng)司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對(duì)其實(shí)行有效的控制。正如詹姆士〃密爾在《政府論文集》中所說(shuō)的：“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張?jiān)O(shè)立保障以防止①濫用政權(quán)的理由?！睂?duì)于行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。合理原則觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機(jī)關(guān)的一種選擇性行為，不會(huì)發(fā)生違法的問(wèn)題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對(duì)該類行為以合理性原則為審查標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)摹?shí)際上行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個(gè)行政不當(dāng)?shù)男袨榱?，而轉(zhuǎn)化為了違法的行政行為。對(duì)于一般的行政不當(dāng)行為，在我國(guó)法院是無(wú)權(quán)審查的。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這個(gè)規(guī)定也就決定了在我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問(wèn)題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。從審查原則來(lái)看，在我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅(jiān)持合法性審查為原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院沒(méi)有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因?yàn)樵撔袨槭チ俗杂刹昧啃袨楸旧淼男再|(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為。這看起來(lái)好像矛盾，其實(shí)并不矛盾。正如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。由此可見(jiàn)，法院對(duì)自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說(shuō)，只有對(duì)于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對(duì)具體法律規(guī)定的違反,也包括對(duì)法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。5．提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進(jìn)步，但時(shí)代的要求相比還存在著一定距離。因此，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法水平，是當(dāng)前比較艱巨的一項(xiàng)任務(wù)。行政執(zhí)法人員要樹(shù)立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想,進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。要提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，采取公平人才竟?fàn)帣C(jī)制，嚴(yán)格按公務(wù)員條件錄用執(zhí)法人員。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣?huì)主義現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊(duì)伍。對(duì)于政治素質(zhì)低、業(yè)務(wù)水平差，確實(shí)不適合執(zhí)法工作的人員應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離或下崗，對(duì)以不正當(dāng)途徑進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍的不符合條件人員堅(jiān)決清除。把住進(jìn)口，打開(kāi)出口，保證行政執(zhí)法隊(duì)伍的高質(zhì)高能。其次，加強(qiáng)執(zhí)法崗位培訓(xùn)。對(duì)在崗的行政執(zhí)法人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)。通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)、管理知識(shí)、專業(yè)知識(shí)及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠正確選擇行為程序，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)要件，適當(dāng)掌握?qǐng)?zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。最后，進(jìn)一步完善以行政執(zhí)法巡查、責(zé)任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎(jiǎng)懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴(yán)肅紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督，認(rèn)真做好行政復(fù)議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機(jī)制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀(jì)行政執(zhí)法隊(duì)伍。第五篇：淺論行政自由裁量權(quán)的法律控制依法行政是現(xiàn)代國(guó)家普遍奉行的法治原則。從理論上講,依法行政要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須有法律依據(jù)。但是在行政法治實(shí)踐中,嚴(yán)格意義上的依法行政并不存在。在通常情況下,行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)都存在著廣泛的自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),在法律、法規(guī)的范圍和幅度內(nèi)做出具體行政行為的自行決定權(quán),即對(duì)行為范圍、方式、種類、時(shí)限等的選擇權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政管理的能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)所必需的，但這種權(quán)力在行使過(guò)程中又可能對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。因此，制約控制行政自由裁量權(quán)是依法行政的關(guān)鍵。一、行政自由裁量權(quán)存在的合理性“行政自由裁量權(quán)的大面積存在是現(xiàn)代行政的必然要求。”現(xiàn)代社會(huì)需要能動(dòng)的行政,而能動(dòng)的行政必須有自由裁量權(quán)。,實(shí)現(xiàn)有效行政的需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)生活日趨復(fù)雜,行政管理的范圍不斷擴(kuò)大,行政主體不僅要對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行管理,而且要主動(dòng)為社會(huì)謀福利,再加上行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強(qiáng),從而使越來(lái)越多的行政事務(wù)需要行政主體能審時(shí)度勢(shì),權(quán)衡輕重,根據(jù)客觀實(shí)際的情況和自己的靈活判斷加以處理,以避免行政主體在復(fù)雜多變的問(wèn)題面前束手無(wú)策,坐失良機(jī)。為此,我國(guó)法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性,提高行政效率。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系,法律法規(guī)不能羅列窮盡,做出非常細(xì)致的規(guī)定。從立法技術(shù)上看,有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定,做出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度。而隨著行政事務(wù)的不斷擴(kuò)大,新的社會(huì)關(guān)系必然涌現(xiàn),在法律尚無(wú)對(duì)新的社會(huì)關(guān)系加以規(guī)范時(shí),需要行政機(jī)關(guān)享有就新的問(wèn)題做出靈活處理的行政自由裁量權(quán),促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)地因人因事做出更有成效的管理。二、行政自由裁量權(quán)的特點(diǎn)及其負(fù)面影響行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)用中表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）自由裁量權(quán)是一種選擇權(quán)。（2）自由裁量權(quán)是行政主體對(duì)法律規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量的余地。（3）在行政管理實(shí)踐中，行政主體作出自由裁量行政行為時(shí)，可以在不違反法律目的和超出法定范圍的前提下，自由決定行政行為的內(nèi)容、程序和方法。（4）一般認(rèn)為，對(duì)自由裁量的行政行為，人民法院一般不予審查，只在行政處罰顯失公正時(shí)才有權(quán)予以變更。行政自由裁量權(quán)是行政主體履行職能所必需的，自由裁量權(quán)的合理存在并不意味著這種權(quán)力能被合理地運(yùn)用。事實(shí)上,行政自由裁量權(quán)的存在與行使，客觀上具有“雙刃劍”的作用。它一方面適應(yīng)了行政權(quán)高效行使的特點(diǎn)，在法律無(wú)法達(dá)到的地帶通過(guò)權(quán)力行使者的自由裁量實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與效率；另一方面它也為權(quán)力行使者改變自由裁量的價(jià)值取向，變自由裁量為“自私裁量”提供了可能。較之法律為行政主體設(shè)定了明確而具體的實(shí)施行政行為條件的羈束裁量權(quán)而言,自由裁量權(quán)更具廣泛性和靈活性,而行政主體因?yàn)檎嬲莆罩鴩?guó)家權(quán)力,最易威脅、侵奪處于社會(huì)分散性和弱勢(shì)地位的公民和社會(huì)組織的權(quán)利。行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生的負(fù)面影響主要表現(xiàn)為：。自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，適應(yīng)了現(xiàn)代行政管理的實(shí)際需要，但同時(shí)又與所有的權(quán)力一樣包含著被濫用的可能性。自由裁量的濫用是指行政權(quán)的行使主體不遵守為行政自由裁量權(quán)所規(guī)定的有關(guān)的法律限制而實(shí)施行政違法行為?？梢苑譃榭陀^濫用和主觀濫用?？陀^濫用比較明顯，表現(xiàn)為與憲法原則和有關(guān)的法律原則相背離。而主觀的濫用則是為了達(dá)到某種目的而實(shí)施的非法的自由裁量。主觀濫用可以概括為以下四種情況：一是違反比例性、適度性和必要性原則。二是為了不正確的目的，即行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，所使用的手段違背了依法授權(quán)的目的。三是考慮了不相關(guān)因素。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的某項(xiàng)行政決定，如果是根據(jù)不相關(guān)的因素作出的，或者是因?yàn)闆](méi)有考慮而必須應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)的因素作出的，該種自由裁量的行使則成為一項(xiàng)違法的決定。四是情勢(shì)所致的偏差。自由裁量權(quán)的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)充分考慮到不與法律相沖突的客觀規(guī)律、社會(huì)道德、慣例和常理的客觀存在，否則也表現(xiàn)為自由裁量的濫用。主觀濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發(fā)覺(jué)，所以應(yīng)該在主觀濫用方面下力氣預(yù)防。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地帶有一定的主觀性,這樣,法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定的條款彈性越大,行政人員利用自由裁量權(quán)謀取私利的可能性就越大,在工作中就會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)、假公濟(jì)私、武斷專橫等腐敗現(xiàn)象。由于自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行,在這個(gè)過(guò)程中行政人員可能鉆法律的空子或打“擦邊球”,進(jìn)行權(quán)錢交易以謀取私利,導(dǎo)致形式上合法的腐敗愈來(lái)愈多。