【正文】 格體系、勞動(dòng)工資制度以及國(guó)家機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能等方面的改革，均被列為配套改革的范疇。當(dāng)時(shí)，社會(huì)保障改革甚至未被列為配套改革。但到了1985年3月間，中央決策層意識(shí)到：社會(huì)保障也是個(gè)大問(wèn)題，是改革中必然提出和必須予以配套改革的重要方面，并責(zé)成有關(guān)部門(mén)制訂方案。經(jīng)過(guò)1年的研討，最后確定：改革和建立新的社會(huì)保障制度，重點(diǎn)放在建立社會(huì)保險(xiǎn)制度上。這個(gè)時(shí)期的中國(guó)社會(huì)保障制度改革具有以下特點(diǎn)：第一，按照先易后難的原則，先對(duì)新招用的工人試行社會(huì)保險(xiǎn)。1986年7月，中國(guó)政府決定改革國(guó)營(yíng)企業(yè)的勞動(dòng)用工制度，自1986年10月1日起，國(guó)營(yíng)企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動(dòng)合同制，同時(shí)為合同制工人建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)(當(dāng)時(shí)叫待業(yè)保險(xiǎn))問(wèn)題。為此，中國(guó)政府專(zhuān)門(mén)頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。此舉可，被看做是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的“預(yù)演”，它旨在關(guān)閉“新人”踏進(jìn)舊制度(勞動(dòng)保險(xiǎn))的大門(mén)，并依靠“新人”規(guī)模不斷擴(kuò)大，讓留在舊制度的“老人”隨時(shí)間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。從制度轉(zhuǎn)軌看，這是明智之舉。但在社會(huì)保險(xiǎn)的全面建設(shè)中，這種改革策略漸漸被遺棄了。第二，失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)是配合勞動(dòng)用工制度改革而實(shí)行的新措施。由于企業(yè)同新招收工人簽訂勞動(dòng)合同，企業(yè)擁有辭退工人的權(quán)力，被終止或解除勞動(dòng)合同的工人勢(shì)必會(huì)失業(yè)。為保障失業(yè)工人的基本生活，中國(guó)政府建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)，費(fèi)率為職工工資總額的1%，失業(yè)工人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。對(duì)合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)采用基金積累式，費(fèi)用由企業(yè)和合同制工人共同繳納，費(fèi)率為企業(yè)繳納工資總額的15%、合同制工人繳納本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%。同時(shí)，還對(duì)合同制工人的醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助費(fèi)等做了規(guī)定，而且明確：合同制工人同本企業(yè)同工種、同崗位的固定制工人，在勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇方面保持同等水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1991年末，，，分別占全民、集體、%、%、%，少數(shù)達(dá)到退休年齡的勞動(dòng)合同制工人已開(kāi)始按月領(lǐng)取退休金。此外，1991年6月，中國(guó)政府頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確提出：要建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，包括國(guó)家強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)；建立多渠道的費(fèi)用籌集機(jī)制，要求個(gè)人也要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；并確定了以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則。自1992年起，勞動(dòng)部還組織進(jìn)行了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法改革試點(diǎn)，使養(yǎng)老金同社會(huì)平均工資和個(gè)人繳費(fèi)工資掛鉤。(二)全面展開(kāi)時(shí)期1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障的范圍、制度模式和體制框架等一系列問(wèn)題都做出了明確規(guī)定。1994年5月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指定有關(guān)部門(mén)組成專(zhuān)門(mén)的小組，按照已經(jīng)確定的制度框架研究提出實(shí)施方案。經(jīng)過(guò)近半年的調(diào)查研究和討論，最終形成了總體方案和13個(gè)分項(xiàng)方案。從此，中國(guó)社會(huì)保障制度改革進(jìn)入了全面展開(kāi)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的中國(guó)社會(huì)保障制度改革具有以下特點(diǎn)：一是確定了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)新的制度模式，即實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合。但對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)如何實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”存在分歧：一種觀點(diǎn)主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能實(shí)行單一的社會(huì)統(tǒng)籌制，要引入個(gè)人賬戶(hù)制；另一種意見(jiàn)則主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌制，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)制。1995年3月，中國(guó)政府頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出“統(tǒng)賬結(jié)合”的兩個(gè)實(shí)施辦法，允許地方政府選擇，結(jié)果造成制度不統(tǒng)一。1997年7月，國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，從三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)實(shí)行統(tǒng)一制度，即統(tǒng)一企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例、統(tǒng)一個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模和統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。二是頒布有關(guān)社會(huì)保障的行政法規(guī)。除了上述兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)定外，1998年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，1999年頒布了3個(gè)條例，即《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《城市居民最低生活保障制度條例》。三是統(tǒng)一了社會(huì)保障行政管理體制。1998年國(guó)務(wù)院組建成立了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，把原由衛(wèi)生部管理的適用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的公費(fèi)醫(yī)療、由人事部管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、由民政部管理的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和原勞動(dòng)部管理的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)統(tǒng)一管理起來(lái)了。(三)修改完善時(shí)期2000年，中國(guó)政府組織專(zhuān)門(mén)力量研究提出了完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案，并于2001年7月起在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)，目前已將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到吉林和黑龍江兩省。中國(guó)政府提出修改和完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，最直接的動(dòng)因有三個(gè)方面：一是改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。受1997年亞洲金融危機(jī)的影響，從1998年起，中國(guó)出現(xiàn)了通貨緊縮的趨勢(shì)。那時(shí)，從專(zhuān)家學(xué)者到政府部門(mén)，均把穩(wěn)定和改善居民的未來(lái)預(yù)期；當(dāng)作擴(kuò)大內(nèi)需、遏制通貨緊縮趨勢(shì)的藥方，也都主張撬動(dòng)社會(huì)保障這個(gè)杠桿。二是配合國(guó)有企業(yè)改革。1997年中國(guó)政府提出了國(guó)有大中型企業(yè)3年脫困的目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，很重要的措施就是實(shí)行下崗分流、減員增效，這就需要建立起完備的社會(huì)保障體系。三是拯救養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從1998年起，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨兩方面的巨大壓力：其一，養(yǎng)老基金收不抵支，養(yǎng)老金拖欠十分嚴(yán)重。其二，個(gè)人賬戶(hù)“有賬無(wú)錢(qián)”，是“空賬”，個(gè)人賬戶(hù)取舍問(wèn)題再次引人關(guān)注：放棄它，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計(jì)落空；保留它，需要財(cái)力支撐。在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，核心內(nèi)容包括兩個(gè)方面：首先，調(diào)整和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度模式，但對(duì)具體實(shí)施辦法加以改進(jìn)和完善：一是縮小個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模。企業(yè)繳費(fèi)不再劃入個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)，個(gè)人繳費(fèi)比例一步到位提高到8%，并全部記人個(gè)人賬戶(hù)；二是個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運(yùn)營(yíng)。社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶(hù)基金實(shí)行分賬管理，后者由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，在一定時(shí)期內(nèi)只能購(gòu)買(mǎi)國(guó)債；三是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。繳費(fèi)超過(guò)15年的，每滿(mǎn)1年增加一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但最終控制在當(dāng)?shù)芈毠ど掀骄べY的30%。其次，確定下崗與失業(yè)并軌時(shí)間表。從2001年 1月1日起，國(guó)有企業(yè)不再建立新的再就業(yè)服務(wù)中心，企業(yè)新的減員不再進(jìn)人再就業(yè)服務(wù)中心；用3年左右時(shí)間，有步驟地完成下崗與失業(yè)并軌。從2001年7月起，遼寧省按照試點(diǎn)方案進(jìn)行了試點(diǎn)。到2003年末，全省累計(jì)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)80多億元，并實(shí)行了統(tǒng)一管理；，其中80%的人員提高了待遇水平。此外，全省約有170多萬(wàn)人完成下崗與失業(yè)并軌。二、中國(guó)社會(huì)保障制度改革面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇中國(guó)目前實(shí)施的社會(huì)保障制度改革方案，是在10多年前研究制定的，2000年雖然做過(guò)調(diào)整，但并沒(méi)有觸動(dòng)總體框架和制度模式。同十幾年前相比，中國(guó)目前所面對(duì)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了根本性變化，社會(huì)保障制度改革面臨一系列的新挑戰(zhàn)，同時(shí)也存在千載難逢的機(jī)遇。(一)中國(guó)社會(huì)保障制度改革中存在的突出問(wèn)題。按照中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)定，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)率是非常高的。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、%，其中企業(yè)負(fù)擔(dān) %。實(shí)際費(fèi)率遠(yuǎn)比制度設(shè)定得要高。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)定費(fèi)率為28%，企業(yè)負(fù)擔(dān)20%。但在一些地區(qū)，僅企業(yè)負(fù)擔(dān)比例已經(jīng)達(dá)到28%的水平。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高，必然增大企業(yè)的人工成本。根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)保障部一項(xiàng)企業(yè)人工成本抽樣調(diào)查，%，%。也就是說(shuō)。如果企業(yè)的盈利空間很小，一旦參保其利潤(rùn)幾乎就會(huì)被社會(huì)保險(xiǎn)全部吃掉。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方案已進(jìn)行過(guò)多次修改與完善，但變更方案的興趣點(diǎn)，似乎不在如何尋求社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間的平衡點(diǎn)，而在于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支平衡。在社會(huì)保障與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間，是不能作“二者擇其一”選擇的，而應(yīng)尋求二者之間的平衡點(diǎn)。社會(huì)保障是重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，但它歷來(lái)被看做是從屬于或服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)的。雖說(shuō)社會(huì)保障是件大事，但它再大也屬于宏觀全局中的一個(gè)棋子，社會(huì)保障制度改革必須服從和服務(wù)于宏觀目標(biāo)。正在實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，同穩(wěn)定和改善居民未來(lái)預(yù)期這一宏觀目標(biāo)，呈“反方向”運(yùn)動(dòng)。退休越晚越吃虧，這是前些年國(guó)有企業(yè)的老年職工的心態(tài)。最近幾年，這種心態(tài)開(kāi)始在事業(yè)單位老年職工中蔓延。科研院所等事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，將來(lái)退休時(shí)按企業(yè)的辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。而按照事業(yè)單位退休政策計(jì)發(fā)的退休金，比按企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金，要多出一大塊：少則多出一半，多則多出1倍。雖然在5年過(guò)渡期內(nèi)，財(cái)政或單位采取發(fā)補(bǔ)貼的辦法，彌補(bǔ)退休金與養(yǎng)老金之間的差額，但是，距法定退休年齡6年以上的在職人員，是不能享受這種補(bǔ)貼的，這些在職人員恰恰大都屬于業(yè)務(wù)骨干。為了不使退休生活水平比在職時(shí)下降過(guò)多，在職人員也必須攢錢(qián)養(yǎng)老。解決舊體制遺留下來(lái)的養(yǎng)老金債務(wù)，一直被看做是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)，甚至被看做是拖累新體制建立的“罪魁禍?zhǔn)住薄＝陙?lái)，圍繞如何償還這筆債務(wù)，學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)提出了不少對(duì)策建議。最早的方案是維持較高的繳費(fèi)率，這也是社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)者的良好愿望，結(jié)果是抬高了社會(huì)保險(xiǎn)的制度門(mén)檻；近年來(lái)人們把注意力集中在國(guó)有資產(chǎn)減持與變現(xiàn)上來(lái)，但在操作過(guò)程中遭遇了股市的“狙擊”，不得已只好宣布暫緩實(shí)施。在籌資通道不暢通的情況下，國(guó)家財(cái)政特別是中央財(cái)政開(kāi)始向養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大量“輸血”。由此而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題需要引起高度警覺(jué)：其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度靠外在的力量(財(cái)政)支撐，是否意味著該項(xiàng)制度已宣告破產(chǎn)?其二，中國(guó)目前只是剛剛步入人口老齡化的門(mén)檻，靠養(yǎng)老保險(xiǎn)供養(yǎng)的老年人并不多，再過(guò)20年老年人數(shù)量越來(lái)越多，國(guó)家財(cái)政是否會(huì)被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度拖垮?其三，財(cái)政收入來(lái)自包括企業(yè)在內(nèi)的納稅人，隨著國(guó)家財(cái)政用于養(yǎng)老金補(bǔ)助的資金需求越來(lái)越大，納稅人能否承受更高的稅率?維持較高的稅率，勢(shì)必?fù)p傷企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。(二)中國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)新的寶貴財(cái)富中國(guó)目前主要是對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，而未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群規(guī)模很大。，其中包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等雇員，城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員，進(jìn)城農(nóng)民工等。這個(gè)群體是中國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)新的寶貴財(cái)富。如果以這個(gè)群體為對(duì)象實(shí)施一種社會(huì)保障新計(jì)劃，其意義是深遠(yuǎn)的。社會(huì)保障新計(jì)劃是一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新制度。新的社會(huì)保障制度不宜貪大求全，在保障項(xiàng)目上只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩類(lèi)，確保參保人歷歲以后每月能領(lǐng)到社保養(yǎng)老金，患病時(shí)既能得到及時(shí)醫(yī)治，又不能因負(fù)擔(dān)一定數(shù)額的醫(yī)療費(fèi)而落人貧困；繳費(fèi)率不能像現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)這么高，最好能控制在工資收入的 15%以?xún)?nèi)(經(jīng)世界銀行精算，養(yǎng)老一項(xiàng)只需12%)，并由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；參保方式一定要靈活，只規(guī)定一定期限的繳費(fèi)年限，同時(shí)允許間斷式繳費(fèi)，也可以將繳費(fèi)年限及其金額折算成若干信用點(diǎn)。實(shí)施社會(huì)保障新計(jì)劃需要專(zhuān)為在職人員研究設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)軌方案?？偟脑瓌t是，允許在職人員自主選擇，或加入新制度，或留在老制度。凡選擇加入新制度的在職人員，可為其設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)，參保單位及個(gè)人為賬戶(hù)注資可享受稅收優(yōu)惠，但賬戶(hù)實(shí)行市場(chǎng)化管理；新制度不再規(guī)定退休年齡，年滿(mǎn)65歲且繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限即可享受，何時(shí)不工作完全由自己決定。凡選擇留在老制度的在職人員，其退休養(yǎng)老待遇仍按現(xiàn)行辦法確定，但退休年齡將根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一部署逐年提高，比如采取“小步快跑”的辦法，每年延長(zhǎng)1個(gè)月或幾個(gè)月，最終延長(zhǎng)到60歲或65歲；同時(shí)，國(guó)家不再硬性規(guī)定為其設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)。在職人員無(wú)論加入新制度，還是留在老制度，其歷歲以前的醫(yī)療保障，將主要通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)解決，即由參保單位及個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)性的大病醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)此，國(guó)家可做出強(qiáng)制性規(guī)定，并給予一定的稅收優(yōu)惠。需要說(shuō)明的是，這不會(huì)增加用人單位的負(fù)擔(dān)。因?yàn)樯鐣?huì)保障新制度的繳費(fèi)率較低，即使加上為個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)注資和購(gòu)買(mǎi)大病醫(yī)療保險(xiǎn)，用人單位負(fù)擔(dān)的綜合費(fèi)率不超過(guò)20%(大致在16%至20%之間)，僅相當(dāng)于目前養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)的繳費(fèi)率?！皶r(shí)間差”。以目前未被社會(huì)保險(xiǎn)所覆蓋的人群為對(duì)象，實(shí)行上述社會(huì)保障新計(jì)劃，由于政府做出的各項(xiàng)社會(huì)保障承諾是極其謹(jǐn)慎的，并且從做出承諾到兌現(xiàn)承諾，“時(shí)間差”有20年甚至30年以上。在此期間，政府完全有能力兌現(xiàn)過(guò)去的社會(huì)保障承諾，同時(shí)政府有足夠的時(shí)間妥善處置國(guó)有資產(chǎn)的減持與變現(xiàn)問(wèn)題，做大全國(guó)社會(huì)保障基金，讓進(jìn)入社會(huì)保障新平臺(tái)的人群對(duì)國(guó)家兌現(xiàn)承諾充滿(mǎn)信心。中國(guó)社會(huì)保障制度改革能夠贏得如此寶貴的“時(shí)間差”，是二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“恩賜”的，也是時(shí)不我待、稍縱即逝的。只要學(xué)會(huì)并善于利用這個(gè)“時(shí)間差”，中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)就會(huì)獲得良好的發(fā)展機(jī)遇；打好“時(shí)間差”，主動(dòng)權(quán)是能被政府牢牢掌握的。