【正文】 格體系、勞動工資制度以及國家機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能等方面的改革，均被列為配套改革的范疇。當(dāng)時，社會保障改革甚至未被列為配套改革。但到了1985年3月間，中央決策層意識到：社會保障也是個大問題，是改革中必然提出和必須予以配套改革的重要方面，并責(zé)成有關(guān)部門制訂方案。經(jīng)過1年的研討，最后確定：改革和建立新的社會保障制度，重點放在建立社會保險制度上。這個時期的中國社會保障制度改革具有以下特點：第一，按照先易后難的原則，先對新招用的工人試行社會保險。1986年7月，中國政府決定改革國營企業(yè)的勞動用工制度，自1986年10月1日起，國營企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動合同制，同時為合同制工人建立社會保險制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險(當(dāng)時叫待業(yè)保險)問題。為此，中國政府專門頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。此舉可，被看做是中國社會保險的“預(yù)演”，它旨在關(guān)閉“新人”踏進(jìn)舊制度(勞動保險)的大門，并依靠“新人”規(guī)模不斷擴大，讓留在舊制度的“老人”隨時間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。從制度轉(zhuǎn)軌看，這是明智之舉。但在社會保險的全面建設(shè)中，這種改革策略漸漸被遺棄了。第二，失業(yè)和養(yǎng)老保險是建立社會保險制度的重點。失業(yè)保險是配合勞動用工制度改革而實行的新措施。由于企業(yè)同新招收工人簽訂勞動合同，企業(yè)擁有辭退工人的權(quán)力，被終止或解除勞動合同的工人勢必會失業(yè)。為保障失業(yè)工人的基本生活，中國政府建立了失業(yè)保險制度。失業(yè)保險費用全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)，費率為職工工資總額的1%，失業(yè)工人享受失業(yè)保險待遇的期限最長為24個月。對合同制工人的養(yǎng)老保險采用基金積累式，費用由企業(yè)和合同制工人共同繳納，費率為企業(yè)繳納工資總額的15%、合同制工人繳納本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%。同時，還對合同制工人的醫(yī)療費、喪葬補助費等做了規(guī)定，而且明確：合同制工人同本企業(yè)同工種、同崗位的固定制工人，在勞動保險待遇方面保持同等水平。據(jù)統(tǒng)計，到1991年末，，，分別占全民、集體、%、%、%，少數(shù)達(dá)到退休年齡的勞動合同制工人已開始按月領(lǐng)取退休金。此外，1991年6月，中國政府頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確提出：要建立多層次的養(yǎng)老保險體系，包括國家強制性基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險；建立多渠道的費用籌集機制，要求個人也要繳納養(yǎng)老保險費；并確定了以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則。自1992年起，勞動部還組織進(jìn)行了養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革試點，使養(yǎng)老金同社會平均工資和個人繳費工資掛鉤。(二)全面展開時期1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，對中國社會保障的范圍、制度模式和體制框架等一系列問題都做出了明確規(guī)定。1994年5月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指定有關(guān)部門組成專門的小組，按照已經(jīng)確定的制度框架研究提出實施方案。經(jīng)過近半年的調(diào)查研究和討論，最終形成了總體方案和13個分項方案。從此，中國社會保障制度改革進(jìn)入了全面展開時期。這個時期的中國社會保障制度改革具有以下特點：一是確定了養(yǎng)老和醫(yī)療保險新的制度模式，即實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。但對養(yǎng)老保險如何實行“統(tǒng)賬結(jié)合”存在分歧：一種觀點主張基本養(yǎng)老保險不能實行單一的社會統(tǒng)籌制，要引入個人賬戶制；另一種意見則主張基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌制，補充養(yǎng)老保險實行個人賬戶制。1995年3月，中國政府頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出“統(tǒng)賬結(jié)合”的兩個實施辦法，允許地方政府選擇，結(jié)果造成制度不統(tǒng)一。1997年7月，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，從三個方面強調(diào)實行統(tǒng)一制度，即統(tǒng)一企業(yè)和個人繳費比例、統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模和統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法。二是頒布有關(guān)社會保障的行政法規(guī)。除了上述兩個養(yǎng)老保險的制度規(guī)定外，1998年頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，1999年頒布了3個條例，即《社會保險費征繳條例》、《失業(yè)保險條例》和《城市居民最低生活保障制度條例》。三是統(tǒng)一了社會保障行政管理體制。1998年國務(wù)院組建成立了勞動和社會保障部，把原由衛(wèi)生部管理的適用于機關(guān)事業(yè)單位職工的公費醫(yī)療、由人事部管理的機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險、由民政部管理的農(nóng)村養(yǎng)老保險和原勞動部管理的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險統(tǒng)一管理起來了。(三)修改完善時期2000年，中國政府組織專門力量研究提出了完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案，并于2001年7月起在遼寧省進(jìn)行試點，目前已將試點范圍擴大到吉林和黑龍江兩省。中國政府提出修改和完善城鎮(zhèn)社會保障體系，最直接的動因有三個方面：一是改善宏觀經(jīng)濟環(huán)境。受1997年亞洲金融危機的影響，從1998年起，中國出現(xiàn)了通貨緊縮的趨勢。那時，從專家學(xué)者到政府部門，均把穩(wěn)定和改善居民的未來預(yù)期；當(dāng)作擴大內(nèi)需、遏制通貨緊縮趨勢的藥方，也都主張撬動社會保障這個杠桿。二是配合國有企業(yè)改革。1997年中國政府提出了國有大中型企業(yè)3年脫困的目標(biāo)，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，很重要的措施就是實行下崗分流、減員增效，這就需要建立起完備的社會保障體系。三是拯救養(yǎng)老保險制度。從1998年起，中國養(yǎng)老保險制度面臨兩方面的巨大壓力：其一，養(yǎng)老基金收不抵支，養(yǎng)老金拖欠十分嚴(yán)重。其二，個人賬戶“有賬無錢”，是“空賬”，個人賬戶取舍問題再次引人關(guān)注：放棄它，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計落空；保留它，需要財力支撐。在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，國務(wù)院制定了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》，核心內(nèi)容包括兩個方面：首先，調(diào)整和完善基本養(yǎng)老保險制度。堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，但對具體實施辦法加以改進(jìn)和完善：一是縮小個人賬戶規(guī)模。企業(yè)繳費不再劃入個人養(yǎng)老賬戶，個人繳費比例一步到位提高到8%，并全部記人個人賬戶；二是個人賬戶實賬運營。社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，后者由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，在一定時期內(nèi)只能購買國債；三是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。繳費超過15年的，每滿1年增加一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但最終控制在當(dāng)?shù)芈毠ど掀骄べY的30%。其次，確定下崗與失業(yè)并軌時間表。從2001年 1月1日起，國有企業(yè)不再建立新的再就業(yè)服務(wù)中心，企業(yè)新的減員不再進(jìn)人再就業(yè)服務(wù)中心；用3年左右時間，有步驟地完成下崗與失業(yè)并軌。從2001年7月起，遼寧省按照試點方案進(jìn)行了試點。到2003年末，全省累計做實個人賬戶80多億元，并實行了統(tǒng)一管理；，其中80%的人員提高了待遇水平。此外，全省約有170多萬人完成下崗與失業(yè)并軌。二、中國社會保障制度改革面臨的挑戰(zhàn)和機遇中國目前實施的社會保障制度改革方案，是在10多年前研究制定的，2000年雖然做過調(diào)整，但并沒有觸動總體框架和制度模式。同十幾年前相比，中國目前所面對的國際和國內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了根本性變化，社會保障制度改革面臨一系列的新挑戰(zhàn)，同時也存在千載難逢的機遇。(一)中國社會保障制度改革中存在的突出問題。按照中國社會保險的制度設(shè)定，企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)的繳費率是非常高的。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、%，其中企業(yè)負(fù)擔(dān) %。實際費率遠(yuǎn)比制度設(shè)定得要高。比如，養(yǎng)老保險的制度設(shè)定費率為28%，企業(yè)負(fù)擔(dān)20%。但在一些地區(qū)，僅企業(yè)負(fù)擔(dān)比例已經(jīng)達(dá)到28%的水平。社會保險繳費率過高，必然增大企業(yè)的人工成本。根據(jù)中國勞動保障部一項企業(yè)人工成本抽樣調(diào)查，%，%。也就是說。如果企業(yè)的盈利空間很小，一旦參保其利潤幾乎就會被社會保險全部吃掉。近年來，中國社會保險制度改革方案已進(jìn)行過多次修改與完善，但變更方案的興趣點，似乎不在如何尋求社會保險制度改革與企業(yè)競爭力之間的平衡點，而在于如何實現(xiàn)社會保險基金的收支平衡。在社會保障與企業(yè)競爭力之間，是不能作“二者擇其一”選擇的，而應(yīng)尋求二者之間的平衡點。社會保障是重要的經(jīng)濟社會制度，但它歷來被看做是從屬于或服務(wù)于宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展總目標(biāo)的。雖說社會保障是件大事，但它再大也屬于宏觀全局中的一個棋子，社會保障制度改革必須服從和服務(wù)于宏觀目標(biāo)。正在實行的社會保險制度，同穩(wěn)定和改善居民未來預(yù)期這一宏觀目標(biāo)，呈“反方向”運動。退休越晚越吃虧，這是前些年國有企業(yè)的老年職工的心態(tài)。最近幾年，這種心態(tài)開始在事業(yè)單位老年職工中蔓延?？蒲性核仁聵I(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會保險，將來退休時按企業(yè)的辦法計發(fā)養(yǎng)老金。而按照事業(yè)單位退休政策計發(fā)的退休金，比按企業(yè)養(yǎng)老保險辦法計發(fā)的養(yǎng)老金，要多出一大塊：少則多出一半，多則多出1倍。雖然在5年過渡期內(nèi)，財政或單位采取發(fā)補貼的辦法，彌補退休金與養(yǎng)老金之間的差額，但是，距法定退休年齡6年以上的在職人員，是不能享受這種補貼的，這些在職人員恰恰大都屬于業(yè)務(wù)骨干。為了不使退休生活水平比在職時下降過多，在職人員也必須攢錢養(yǎng)老。解決舊體制遺留下來的養(yǎng)老金債務(wù)，一直被看做是社會保險制度改革的難點，甚至被看做是拖累新體制建立的“罪魁禍?zhǔn)住?。近年來，圍繞如何償還這筆債務(wù)，學(xué)術(shù)界和政府部門提出了不少對策建議。最早的方案是維持較高的繳費率，這也是社會保險制度設(shè)計者的良好愿望，結(jié)果是抬高了社會保險的制度門檻；近年來人們把注意力集中在國有資產(chǎn)減持與變現(xiàn)上來，但在操作過程中遭遇了股市的“狙擊”，不得已只好宣布暫緩實施。在籌資通道不暢通的情況下，國家財政特別是中央財政開始向養(yǎng)老保險制度大量“輸血”。由此而產(chǎn)生的一系列問題需要引起高度警覺：其一，養(yǎng)老保險制度靠外在的力量(財政)支撐，是否意味著該項制度已宣告破產(chǎn)?其二，中國目前只是剛剛步入人口老齡化的門檻，靠養(yǎng)老保險供養(yǎng)的老年人并不多，再過20年老年人數(shù)量越來越多，國家財政是否會被養(yǎng)老保險制度拖垮?其三，財政收入來自包括企業(yè)在內(nèi)的納稅人，隨著國家財政用于養(yǎng)老金補助的資金需求越來越大，納稅人能否承受更高的稅率?維持較高的稅率，勢必?fù)p傷企業(yè)的國際競爭力。(二)中國社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富中國目前主要是對城鎮(zhèn)企業(yè)職工實行社會保險制度，而未被社會保險覆蓋的人群規(guī)模很大。，其中包括機關(guān)事業(yè)單位職工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)等雇員，城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟從業(yè)人員，進(jìn)城農(nóng)民工等。這個群體是中國社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富。如果以這個群體為對象實施一種社會保障新計劃，其意義是深遠(yuǎn)的。社會保障新計劃是一種不同于社會保險的社會保障新制度。新的社會保障制度不宜貪大求全，在保障項目上只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩類，確保參保人歷歲以后每月能領(lǐng)到社保養(yǎng)老金，患病時既能得到及時醫(yī)治，又不能因負(fù)擔(dān)一定數(shù)額的醫(yī)療費而落人貧困；繳費率不能像現(xiàn)在的社會保險這么高，最好能控制在工資收入的 15%以內(nèi)(經(jīng)世界銀行精算，養(yǎng)老一項只需12%)，并由單位和個人共同負(fù)擔(dān)；參保方式一定要靈活，只規(guī)定一定期限的繳費年限，同時允許間斷式繳費，也可以將繳費年限及其金額折算成若干信用點。實施社會保障新計劃需要專為在職人員研究設(shè)計社會保障制度轉(zhuǎn)軌方案?？偟脑瓌t是，允許在職人員自主選擇，或加入新制度，或留在老制度。凡選擇加入新制度的在職人員，可為其設(shè)立個人養(yǎng)老賬戶，參保單位及個人為賬戶注資可享受稅收優(yōu)惠，但賬戶實行市場化管理；新制度不再規(guī)定退休年齡，年滿65歲且繳費達(dá)到規(guī)定年限即可享受，何時不工作完全由自己決定。凡選擇留在老制度的在職人員，其退休養(yǎng)老待遇仍按現(xiàn)行辦法確定，但退休年齡將根據(jù)國家的統(tǒng)一部署逐年提高，比如采取“小步快跑”的辦法，每年延長1個月或幾個月，最終延長到60歲或65歲；同時，國家不再硬性規(guī)定為其設(shè)立個人養(yǎng)老賬戶。在職人員無論加入新制度，還是留在老制度，其歷歲以前的醫(yī)療保障，將主要通過商業(yè)保險解決，即由參保單位及個人購買商業(yè)性的大病醫(yī)療保險。對此，國家可做出強制性規(guī)定，并給予一定的稅收優(yōu)惠。需要說明的是，這不會增加用人單位的負(fù)擔(dān)。因為社會保障新制度的繳費率較低，即使加上為個人養(yǎng)老賬戶注資和購買大病醫(yī)療保險，用人單位負(fù)擔(dān)的綜合費率不超過20%(大致在16%至20%之間)，僅相當(dāng)于目前養(yǎng)老保險一項的繳費率?！皶r間差”。以目前未被社會保險所覆蓋的人群為對象，實行上述社會保障新計劃，由于政府做出的各項社會保障承諾是極其謹(jǐn)慎的，并且從做出承諾到兌現(xiàn)承諾，“時間差”有20年甚至30年以上。在此期間，政府完全有能力兌現(xiàn)過去的社會保障承諾，同時政府有足夠的時間妥善處置國有資產(chǎn)的減持與變現(xiàn)問題，做大全國社會保障基金，讓進(jìn)入社會保障新平臺的人群對國家兌現(xiàn)承諾充滿信心。中國社會保障制度改革能夠贏得如此寶貴的“時間差”，是二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“恩賜”的，也是時不我待、稍縱即逝的。只要學(xué)會并善于利用這個“時間差”，中國社會保障事業(yè)就會獲得良好的發(fā)展機遇；打好“時間差”，主動權(quán)是能被政府牢牢掌握的。