【正文】 三，產(chǎn)出。 對應預算，需完成的具體工作和公共服務。 第四，效益。 由公共服務的提供而帶來的社會、經(jīng)濟、環(huán)保等綜合效益，以及利益相關者的滿意度等。 60 （二）績效目標設定的依據(jù) 按照財政部【 2023】 285和 416號文及江蘇省省長令第 63號、蘇財規(guī)【 2023】 36號、蘇財規(guī)【 2023】54號等文件的規(guī)定和要求，績效目標的設定 “應根據(jù)政府下達的年度工作任務，按照財政部門制定的部門預算編制要求，結合國民經(jīng)濟和社會 發(fā)展規(guī)劃 、 部門職能 及 事業(yè)發(fā)展計劃 ， 確定本部門年度工作任務完成計劃和項目規(guī)劃 ，設定項目預算績效目標、年度階段性目標及預算實現(xiàn)進度，并制定定量和定性相結合、經(jīng)濟適用的績效評價指標，考量績效目標完成情況?！? 61 2 .績效目標確立的技術和制度障礙 （ 1）不確定性 。在不確定性加劇時，以固定的預算目標為依據(jù)進行業(yè)績考評會在預算制定中加劇討價還價，可能引發(fā)更嚴重的預算寬余。這就容易成為一個引發(fā)爭議的問題：財政部門一般傾向于設立相對較高的目標，而支出部門則期望盡可能設立較低的績效目標。 （ 2）目標模糊。 目標模糊性深刻地影響了公共組織的行為，也導致難以按效率標準對其進行績效目標的設定與評估。 （ 3）多重目標 。政府組織的目標往往是一個目標集，可能包含多個維度、劃分為不同層次，其中難免存在沖突。 （ 4）績效管理制度 。 從微觀看，包括進行效率分析、效益分析和投入產(chǎn)出分析等制度；從宏觀看，包括在整個政府層面實施績效管理、在財政管理中建立財政支出中長期框架等，尤其是，除在政策制定、戰(zhàn)略計劃、年度計劃、年度報告中建立更緊密聯(lián)系和規(guī)范化流程外，還要特別強調(diào) 透明和問責 。 62 （三）績效目標設立的路徑方法 美國模式 英 — 新模式 美國模式強調(diào)結果導向與漸進提升，它是按照績效管理框架、以投入產(chǎn)出邏輯模型為主要依據(jù)，由支出部門為主導來確定績效目標的。 特點： 一是 注重發(fā)揮支出部門的主動性和積極性；二是 強調(diào)績效目標提升的“漸進性”； 三是 進一步強化支出部門對績效目標的責任。 英 — 新模式，往往體現(xiàn)為公共服務契約化之下由高級官員根據(jù)經(jīng)驗確立績效目標。 特點： 一是 在操作上簡便易行； 二是 績效目標更多地具有內(nèi)部管理的特征； 三是 項目結果與戰(zhàn)略計劃間的聯(lián)系、目標與基層活動的相關性相對較薄弱； 四是 項目績效目標較大地依賴于高層官員的經(jīng)驗； 五是它也強調(diào)每一個方案比上年都有所改進，但改善服務往往等同于提高執(zhí)行效率和節(jié)約項目支出。 63 目標精細化 的路徑方法 以績效目標的“累進性”為先決條件，調(diào)動各方積極性形成合力，以制度建設為重中之重，在構建相關制度框架的基礎上，持續(xù)改進、逐步完善。 就 技術手段 而言，可以從 借鑒英 — 新模式 入手，以美國模式為參照；就 制度建設 而言，可以在以財政部門為主導強化相關規(guī)定的規(guī)范性、科學性的同時，逐步提高社會參與程度。 （ 1）確立使績效目標逐步改進、協(xié)同改進的原則 設計并進行績效評估，有三個問題值得特別強調(diào)：一是政府或機構生產(chǎn)與收集 績效信息 與 成本信息 的 技術能力 ；二是為促使人們更加廣泛地接受新系統(tǒng)而給予 必要的激勵 ；三是改革的 系統(tǒng)性和戰(zhàn)略規(guī)劃 問題。 64 因此，在推廣績效評估的初期，財政部門對支出部門設立績效目標應該以逐步改進為導向，力求準確但不苛求準確，并在績效評估的框架設計、組織實施、指標選擇等方面予以必要的協(xié)助。 （ 2）建立和完善 中期支出框架 ，合理確定績效目標的歷史基準 根據(jù)各級政府制訂的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和方針政策，根據(jù)部門（單位）的職能職責、中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，參考相關支出的歷史數(shù)據(jù)及相關行業(yè)政策、行業(yè)標準和專業(yè)技術規(guī)范， 可以為績效目標設定一個相對合理的區(qū)間 。 （ 3）逐步推進績效目標的公開化、透明化，通過增強支出部門的責任意識來引導績效目標設定的優(yōu)化 評估機構和支出部門之間的信息不對稱是客觀存在的，而當評估結果與預算具有某種聯(lián)系時，更可能產(chǎn)生激勵扭曲問題 。 65 解決之道就是，通過將績效目標公開化、透明化、廣泛的社會監(jiān)督，可以對支出部門的能力、努力程度、職業(yè)聲望乃至個人和部門的聲譽產(chǎn)生約束，有利于增強支出部門的責任意識，引導支出部門主動地逐步優(yōu)化績效目標的設定，在一定程度上可彌補財政部門審核時理性的局限。 （ 4）運用投入產(chǎn)出邏輯模型加強對同類支出項目的縱向與橫向比較 項目邏輯模型的思維邏輯是：如果保證一定的資源投入，并加以很好的管理，則預計有怎樣的產(chǎn)出；進一步地，如果有了這些產(chǎn)出，將導致社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生怎樣的直接變化及長遠影響。 根據(jù)投入產(chǎn)出邏輯模型，雖然支出項目的結果會受到一些環(huán)境因素的影響而不能將結果方面的變化直接歸因于部門的努力，但投入產(chǎn)出間畢竟存在邏輯上的因果關系。因此，通過對同類支出項目運用投入產(chǎn)出邏輯模型進行縱向與橫向比較，可以在分離環(huán)境中的不確定因素的同時，對投入與結果之間的聯(lián)系有更為清晰的判斷，從而可以比較現(xiàn)實而準確地對績效目標進行修正。 66 （ 5）在條件許可時，由專門部門組織對重點項目進行比較系統(tǒng)的評估，為修正績效目標提供一般性的指引 專門的部門通過嚴格而系統(tǒng)的評估，可以總結出更有針對性的指引，促進績效目標設定的精細化；在條件成熟時，還可以按照一定的支出類別開發(fā)標準化的、項目直接可比較的評估工具或評估框架。 某市某公路項目的 績效總目標 為： 一是 提高行車速度，增加車輛的通行能力，提高行車的舒適性； 二是 改變以往路面嚴重破碎的情況，提高該路段的公路貨運服務水平； 三是 消除安全隱患，減少交通事故的發(fā)生； 四是 改善公路通行環(huán)境，促進機場經(jīng)濟圈的經(jīng)濟發(fā)展川。除了需要進一步量化外，以其為代表的公路局項目都設定了類似的 結果類型目標 。對行車速度、貨運量、交通事故次數(shù)和經(jīng)濟損失、公路沿線商鋪數(shù)量的測算表明，與項目實施前同期水平比較，公路修整大幅度提高了車速，增加了車流量，減少了交通事故，促進了當?shù)厣藤Q(mào)的發(fā)展。 績效目標表述的例子 67 公路局是某市 2023年度績效評價中績效報告做得最為出色的部門之一，其他四十多個部門則沒有那么幸運， 他們的項目并沒有發(fā)展出可度量的結果類型目標 。實際上公路局的項目只占參評項目的很小一部分，更多的項目目標是投人、活動、產(chǎn)出或其他的什么類型。如“加強監(jiān)測和檢測工作、加強宣傳教育”，很多這樣的目標旨在說明支出部門做了什么；“按立項批復計劃總投資 XX萬元，在 2023年 12月前完成內(nèi)街巷道路排水改造 XX平方米，建筑物立面整飾 XX平方米，綠化景觀建設XX平方米，質量總目標為合格”，這樣的階段性目標說明了項目的產(chǎn)出和質量；“我中心全年安排的考務項目共分為 XX個明細考務項目”，類似這樣“聊勝于無”的績效目標比較多。 68 （一）績效評價政策內(nèi)容的宣傳 （二）績效評價知識的輔導 包括評價指標內(nèi)容及所對應的評價信息的解釋 （三）績效評價信息的收集、整理、加工、匯總 （四）具體評價工作的實施 五、財務人員在績效評價中的作用設想 69 財政支出績效評價和管理是“新一輪制度創(chuàng)新的驅動器”。 70 71 圖11 財政收支預決算偏離度%%%%%1994 1995 1996 1997 1998 1999 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023年份偏離度收入偏離度 支出偏離度72 中期支出框架 中期支出框架是一個為期兩到三年或三至五年、逐年滾動更新、具有約束力的支出框架，它明確顯示了未來若干年財政收入趨勢及政策總的走向，為政府和政府各部門提供未來每個財政年度中支出預算（申請）應予遵守的財政約束，即部門支出限額。 中期支出框架不僅能實現(xiàn)政策與預算之間更好的連接，而且可以增強預算流程的可預測性和穩(wěn)定性，并較為有效地運用歷史資料將 績效目標確定在一個合理的區(qū)間內(nèi) ，從而有助于解決外部環(huán)境的不確定性和由績效評價結果產(chǎn)生的歸因問題。 73 實際上，根據(jù)國外經(jīng)驗，在指標的選擇上除了上述的標準外，還應該堅持以下幾個標準： （ 1）所選指標在評價內(nèi)容的度量上要具有精確性，不能模棱兩可； （ 2）指標的選擇應盡量充分，也就是指標能充分地對績效進行評估； （ 3）選出的指標應具有可監(jiān)控性，即指標應具有獨立性，減少人為因素對指標的修飾。 （ 4）對每一方面的績效評估至少要有一個指標，尤其對效果的度量應至少有幾個指標。 74 財政支出績效指標是衡量和評價財政支出經(jīng)濟性、效率性和效果性的載體。根據(jù)國外實踐，結合我國績效評價的要求和現(xiàn)實狀況，地方政府財政支出績效評價指標設置應以評價內(nèi)容為基礎，在確定和運用時應遵循以下幾點原則： 相關性原則 重要性原則 完備性原則 獨立性原則 分類性原則 導向性原則 可行性原則 可比性原則 盡可能定量原則 內(nèi)容方面 形式方面 財政支出績效指標的設定原則 75