【正文】 況不利于“三農”問題的解決。因此國家有關部門和當地政府應該制定相應政策，鼓勵各類企業(yè)共同創(chuàng)造豐富的農村信息源，為農民提供能帶來實際利益、提高農民科技文化素質的業(yè)務和應用，促進農村通信消費，也為農村通信的發(fā)展注入活力。 總之，農村通信問題干系重大，農村通信建設的好壞將成為影響小康社會目標實現(xiàn)的關鍵。當前必須重視農村的通信基礎建設問題，加快建設速度。加強監(jiān)管力度推進電信市場健康發(fā)展今年是實踐黨的十六大確定的“全面建設小康社會”戰(zhàn)略目標的第一年，也是電信業(yè)在改革重組基本到位后以嶄新面貌發(fā)展的關鍵一年。新的市場形勢和產業(yè)環(huán)境，對電信監(jiān)管部門提出了新的要求，特別是入世后國外電信企業(yè)進入步伐的加快，更是對監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。如何與時俱進地做好電信監(jiān)管工作，對促進電信業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展意義重大。年初召開的全國信息產業(yè)工作會議提出了監(jiān)管工作的基本思路和工作重點，將互聯(lián)互通工作、推進普遍服務、加快《電信法》起草、電信資費46 / 55監(jiān)管列為 2022 年電信監(jiān)管工作的重點；現(xiàn)任信產部部長王旭東接任國務院信息化工作辦公室主任一職，以及 8 月份的我國第一個電信市場監(jiān)管法規(guī)性文件——由信息產業(yè)部、發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、中組部、國資委等部委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強電信市場監(jiān)管工作的意見》的出臺，顯示了國務院進一步加強電信監(jiān)管、維護電信市場秩序信心和決心。近年來，我國電信改革取得了顯著成績，打破壟斷、引入競爭、企業(yè)重組等舉措有力地促進了行業(yè)的發(fā)展和服務的改善。但近一個時期以來，阻礙網間互聯(lián)互通、資費價格無序競爭等問題日益突出，嚴重影響了電信網安全暢通，擾亂了電信市場秩序，侵害了廣大用戶的通信權益。為此，整頓電信市場秩序、加強市場監(jiān)管已成為當務之急。如此局面，引起各級政府監(jiān)管部門的高度重視。如果政府放棄對電信資費的政府定價，忽視電信監(jiān)管工作，任其自由泛濫的話，勢必擾亂正常的經濟秩序，造成企業(yè)虧損、國有資產流失、國家減少稅收，使電信業(yè)偏離健康發(fā)展的軌道。一、電信監(jiān)管面臨的環(huán)境 眾所周知，去年全球電信業(yè)遭受了重創(chuàng)，發(fā)展跌入低谷：利潤下滑、股市暴跌、裁員不斷。一些曾經風光無限的公司如環(huán)球電訊宣告破產，一些電信業(yè)的巨無霸如 world 在破產的邊緣苦苦掙扎。專家普遍認為，由于目前全球經濟的大環(huán)境沒有明顯的改善，特別是美國發(fā)動的對伊戰(zhàn)爭會延緩經濟復蘇的時間，今年的電信業(yè)仍以深層次的調整為主。雖然從近期各大電信公司的財務報表看，一些公司的業(yè)務發(fā)展和利潤出現(xiàn)了增長的跡象，在電信業(yè)的嚴冬中露出了一絲春天的氣息，但長期積累的矛盾和問題不是一下子就能解決的，特別是過度超前建設所造成的網絡資源閑置和過度并購所背負的沉重債務負擔，企業(yè)需要時日進行消化，無法盡快走出低谷。 對世界電信業(yè)為何深陷低迷，人們從不同的層面進行了分析，其中政府監(jiān)管失誤是一個重要原因。美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）主席邁克鮑威爾就曾深有感觸地說：“對這個行業(yè)問題，政府要承擔部分責任。 ”因此，在電信企業(yè)忙于進行戰(zhàn)略調整、業(yè)務整合，以圖盡快擺脫困境之時，政府的監(jiān)管政策也在悄悄地進行調整，以便為這個行業(yè)的復興鋪平道路。比如，47 / 55美國 FCC 試圖對本地電話公司低價出租網絡的規(guī)則進行修改，雖然最終沒能成功，但此舉意味著美國開始對已有的電信政策進行反思；挪威政府為招徠新的 3G 競標者而降低了準入的門檻；法國和德國在 3G 問題上也采取了較為寬松的政策，允許共建網絡，延長建網期限……這些國家電信監(jiān)管政策的調整，對我國如何繼續(xù)堅持穩(wěn)健、務實的產業(yè)政策是有借鑒意義的。 當前，信息通信技術的發(fā)展突飛猛進。隨著傳統(tǒng)電信網向下一代電信網的演進以及單純的語音業(yè)務向數據多媒體業(yè)務的轉移，電信新業(yè)務層出不窮，這對政府監(jiān)管工作提出了許多新的課題。由于近兩年市場競爭加劇、ARPU 值不斷下降，各電信公司都在新技術的支撐下著力進行業(yè)務創(chuàng)新。而一些新業(yè)務屬于政策的模糊地帶，推出后常常會引起市場的波動。例如，年前廣東電信剛一推出“游子歸家”業(yè)務，便受到市場的強烈關注：消費者歡呼雀躍，媒體爭相炒作，兩家移動公司卻表示懷疑。對監(jiān)管部門來說，這項業(yè)務用現(xiàn)有的政策標準很難判定它是否違規(guī)，增加了監(jiān)管的難度。隨著新技術、新業(yè)務的發(fā)展，今后類似這樣的業(yè)務還會不斷出現(xiàn)，需要監(jiān)管者與時俱進，不斷加強對新技術、新業(yè)務的學習，恰當地掌握政策的界限。 如果說去年是電信市場競爭格局初步形成的一年，那么今年則是新格局形成后電信業(yè)開始全面競爭的一年。競爭形勢錯綜復雜，在三個方面呈膠著狀態(tài)：一是移動電話市場，兩家移動公司前兩年就大打價格戰(zhàn)，今年隨著 CDMA 放號力度的加大，對用戶的爭奪更加激烈；二是固定電話市場，隨著電信和網通互相進入的前期工作的基本完成，在固定電話領域加強了對客戶特別是大客戶的爭奪；三是固網的“小靈通”與移動電話的競爭，由于今年“小靈通”的大規(guī)模放號，本來就不平靜的電信市場將變得更加復雜。市場競爭的日益加劇對監(jiān)管部門提出了更高的要求。 經過改革開放二十多年特別是近幾年的發(fā)展，我國電信業(yè)已經實現(xiàn)了從量變到質變的大跳躍。這種變化主要體現(xiàn)在三個方面：第一，電信設備由原來少數人、少數部門享受的專用工具變成了廣大群眾須臾不可離的必需品，電信服務已經深入到老百姓點點滴滴的生活中；第二，電信業(yè)由一48 / 55般的基礎設施變成了關鍵性的基礎設施，由一般的產業(yè)變成了先導性、戰(zhàn)略性產業(yè)，成為“控制國家命脈”的行業(yè)之一，對經濟結構調整、以信息化帶動工業(yè)化以及人民生活質量的改善都越來越直接地起著促進作用，無論是工業(yè)化、信息化還是現(xiàn)代化，如果沒有遍布城鄉(xiāng)、四通八達的通信網絡，這些“化”都難以實現(xiàn)；第三，隨著互聯(lián)網的發(fā)展，電信由單純的通信部門變成了人們獲取信息、溝通信息的信息服務部門，在一定程度上還是國家政權的重要組成部分。因而政府在制訂監(jiān)管政策時，一定要著眼于這三個變化，妥善處理國家、企業(yè)與消費者之間的關系。黨的十六大精神的深入貫徹落實，全面建設小康社會的推進和信息化的迅猛發(fā)展，都將極大地促進作為基礎產業(yè)的電信業(yè)的發(fā)展。新一屆政府所倡導的政府職能的轉變，也為下一步的監(jiān)管改革提供了適宜的土壤。二、電信監(jiān)管存在的問題中國根據自身的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，在電信監(jiān)管體制上選擇了行政統(tǒng)一協(xié)調管理的模式，與歐美國家采取的獨立監(jiān)管模式不同。從 2022 年開始，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，根據電信行業(yè)自身的特點，國家設立了以中央事權為主的電信管理體制，實行信息產業(yè)部、各省區(qū)市通信管理局對電信市場的兩級管理。2022 年，全國所有省區(qū)市通信管理局全部建立，這些監(jiān)管部門按照 WTO 規(guī)則全部獨立于企業(yè)，初步形成了符合市場經濟規(guī)律和行業(yè)特點的監(jiān)管體系。 與此同時，近年來政府加大了電信法制建設力度，相繼出臺了《中華人民共和國電信條例》 、 《互聯(lián)網信息服務管理辦法》 、 《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》 、 《關于進一步加強電信市場監(jiān)管工作的意見》等一系列法規(guī)和部門規(guī)章，為電信大發(fā)展營造了一個良好的法制環(huán)境。新的監(jiān)管部門在人手少、任務重、缺乏經驗的情況下，在互聯(lián)互通、資費管制、信息安全等方面開展了大量卓有成效的工作，使電信監(jiān)管逐步走上了依法管理、規(guī)范有序的軌道。 但是，由于中國電信業(yè)改革力度大，電信監(jiān)管在前進中也遇到了許多困難和問題，阻礙了其作用的進一步發(fā)揮。 。國外電信業(yè)大都是先立法，后改革，按照法律規(guī)定指49 / 55導改革。我國由于改革超前于電信立法，導致競爭規(guī)則不完善、法制建設明顯滯后、監(jiān)管部門依法行政的權威性受到影響。至今我們還只有一部《電信條例》 。應該承認， 《電信條例》的頒布實施，對促進我國電信市場的健康發(fā)展起到了重要作用。然而， 《電信條例》作為一部全面與綜合調整電信法律關系的部門法規(guī)，其局限性也日漸凸現(xiàn)。在今年的“兩會”上，代表、委員強烈呼吁盡快出臺一部符合國際慣例的《電信法》 。 。監(jiān)管措施難以落實，監(jiān)管部門的權威樹立不起來，是當前電信監(jiān)管中面臨的一個突出問題。一些運營企業(yè)屢屢違規(guī)，對監(jiān)管部門的警告乃至處罰置若罔聞，個別運營企業(yè)甚至拒絕配合電信管理部門開展的執(zhí)法檢查。為什么企業(yè)不服管、不怕罰？主要是法律對電信監(jiān)管部門的授權不充分。執(zhí)法部門的權威是靠法律的充分授權而建立起來的。例如在香港地區(qū)，根據香港電訊條例，電訊管理局最高可罰款 100 萬元港幣，第一次通知罰全款的 30％，第二次通知罰全款的 50％，從第三次通知開始每天罰款 100 萬元。如果拒不執(zhí)行，法院可從銀行直接劃撥給電訊管理局。而我國《電信條例》規(guī)定的最高罰款額只有 10 萬元，罰這么一點錢企業(yè)根本就不在乎，何況還是國有資產，罰了誰也不心痛。從目前實踐看，即使發(fā)生中斷網間互聯(lián)之類嚴重損害公共利益和競爭秩序的事件，監(jiān)管部門依《電信條例》作出的干預也往往是軟弱無力的。適應全球化和市場經濟的要求，按照行政法治原則，建立授權明確、具有充分法律支持的監(jiān)管機構，應成為電信監(jiān)管改革的一個重要問題。 。經過幾年來的電信體制改革，新的電信市場競爭格局基本形成，有力地促進了電信業(yè)的發(fā)展。但在改革中還存在一些缺憾，須進一步完善。一是目前四大運營企業(yè)的業(yè)務經營范圍設置不科學。中國移動、中國聯(lián)通以移動通信業(yè)務為主，中國電信、中國網通以固定通信業(yè)務為主。現(xiàn)在兩個移動公司可以經營 IP 和國際業(yè)務，而固定企業(yè)不能進入移動通信市場。由于四個企業(yè)的經營范圍不完善，市場不能開展充分、有效的競爭，給電信監(jiān)管帶來了很多困難。二是監(jiān)管部門的設置存在缺陷。比如，各省的通信管理局不管無線電頻率，不但造成地方機構設置的重疊，而且使通信管理局的職能不完整。三是由于體制的原因，沒有解決廣電網絡和電信網絡交叉進入的問題，無法適應三網融合的世界監(jiān)管潮流。 。經過兩年多的監(jiān)管實踐，認真總結一下工作的得失，我們會發(fā)現(xiàn)對監(jiān)管職責的認識還不是很清楚。電信長期政企合一，政府職能與企業(yè)職能不分?，F(xiàn)在雖然政企分開了，但到底哪些該政府管，哪些不50 / 55該管，在一些監(jiān)管部門并沒有得到很好的解決。因而在具體的監(jiān)管實踐中，常常出現(xiàn)越位、錯位的現(xiàn)象，政府不該管的過多地管了，該管的又沒能管住。因此，監(jiān)管部門如何準確定位，切實解決什么該管、什么不該管的問題，是當前面臨的一個迫切課題。在我國，電信監(jiān)管是一項新的事業(yè)，電信監(jiān)管隊伍也是一支新的隊伍。由于監(jiān)管人員大多脫胎于企業(yè)，思想觀念還不十分適應監(jiān)管的要求，知識結構還不能滿足監(jiān)管的需要，有效監(jiān)管的經驗更是缺乏。另一個不容忽視的問題是，相對于龐大的電信市場，我國從事監(jiān)管工作的人員太少。目前全國負責電信監(jiān)管的總人數僅有 600 人左右，而與我國網絡規(guī)模大致相當的美國，負責州際電信監(jiān)管的 FCC 的正式雇員超過 1800 人，加上各州公共事務管理委員會負責電信監(jiān)管的雇員，總人數超過 3000 人。網絡和用戶規(guī)模比我國小得多的韓國，負責電信監(jiān)管的人員也超過 700 人，即使我國的香港特別行政區(qū)，電信監(jiān)管人員也有 300 多人。電信市場大、監(jiān)管人員少，這就不難理解監(jiān)管部門常常面臨的尷尬。三、加強監(jiān)管力度推進電信市場健康發(fā)展實現(xiàn)從不對稱管制向對稱管制過渡　　由于電信業(yè)本身的規(guī)模經濟性使電信企業(yè)無論是網絡規(guī)模還是用戶規(guī)模，都必須達到一定規(guī)模方可跨越盈虧臨界點實現(xiàn)盈利，而又由于電信本身固有的一定程度的自然壟斷性與公共性特征，各國政府為將競爭導入電信業(yè)，盡快形成競爭的格局，幾乎毫無例外地采用了非對稱管制，以期形成競爭力量的均衡。對新電信企業(yè)實行更靈活的資費政策，強制原主導電信運營商對新電信企業(yè)實行互聯(lián)互通。這種表面有失公允的不對稱管制，主要為消除電信市場上存在的原主導電信運營商與新進入者之間存在的各種不對稱性，如在用戶、網絡、技術成熟度、人力資本、信息、營銷渠道、服務支撐系統(tǒng)、品牌以及與政府之間的關系等方面存在的不對稱性，從而實現(xiàn)真正意義上的公平競爭。當參與競爭的電信企業(yè)基本勢均力敵時，不對稱管制也就喪失其存在的必要性了。政府必須及時調整管制重點，從不對稱管制向對稱性管制過渡，逐步放松管制，管制的重點從管制企業(yè)轉向管制市場。管制重點若不能及時調整，新進入者通過直接選擇最具利潤潛力的市場，利用政策傾斜，實行“撇奶油”策略，就有可能使基本處于實力均衡的市場陷入新的不平衡，即出現(xiàn)不對稱管制方式的“陷阱” 。51 / 55　　建立促進互聯(lián)互通的激勵機制　　互聯(lián)互通是開展電信市場競爭的前提條件，也是減少重復建設，提高電信業(yè)務量，增加網絡價值的有效手段。發(fā)明計算機以太網的Ｍｅｔｃａｌｆｅ認為：電信網的網絡價值與其呼叫的用戶數量的平方呈正比。這被認為是影響信息產業(yè)的邁特卡夫定律。依此定律，互聯(lián)互通以平方的速度增大了網絡的價值。據有關專家計算，2022年底中國電信業(yè)通過互聯(lián)互通，聯(lián)網后的網絡價值是原單個中國電信網絡價值的２．５３倍，中國移動的１１．９倍，中國聯(lián)通的１４９倍。作為一個以技術網絡結構為基礎的產業(yè)，電信服務具有全程全網、聯(lián)合作業(yè)的特點。這就要求各運營商之間彼此配合、互聯(lián)互通，建立公平、有序的市場競爭秩序。各大運營商之間既有競爭、更有合作，才能獲得可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)多方共贏。 目前電信企業(yè)競爭中出現(xiàn)的聯(lián)而不通，刀劍相加，殃及無辜消費者的“兄弟相殘”現(xiàn)象，關鍵在于互聯(lián)費用的不合理?；ヂ?lián)互通的費用合理與否，是建立市場公平競爭的前提條件?；ヂ?lián)費用太高，會直接引發(fā)新進入者的重復建設和惡性競爭的浪潮；互聯(lián)費用太低，會導致原有電信運營商的嚴重抵觸。因此，電信管制的重點必須按照公正合理的原則，保證雙方的經濟利益，處理好互聯(lián)互通的相關費用問題，建立有