【正文】 況不利于“三農(nóng)”問題的解決。因此國家有關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)各類企業(yè)共同創(chuàng)造豐富的農(nóng)村信息源，為農(nóng)民提供能帶來實(shí)際利益、提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)的業(yè)務(wù)和應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)村通信消費(fèi)，也為農(nóng)村通信的發(fā)展注入活力。 總之，農(nóng)村通信問題干系重大，農(nóng)村通信建設(shè)的好壞將成為影響小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。當(dāng)前必須重視農(nóng)村的通信基礎(chǔ)建設(shè)問題，加快建設(shè)速度。加強(qiáng)監(jiān)管力度推進(jìn)電信市場健康發(fā)展今年是實(shí)踐黨的十六大確定的“全面建設(shè)小康社會”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一年，也是電信業(yè)在改革重組基本到位后以嶄新面貌發(fā)展的關(guān)鍵一年。新的市場形勢和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，對電信監(jiān)管部門提出了新的要求，特別是入世后國外電信企業(yè)進(jìn)入步伐的加快，更是對監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。如何與時(shí)俱進(jìn)地做好電信監(jiān)管工作，對促進(jìn)電信業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展意義重大。年初召開的全國信息產(chǎn)業(yè)工作會議提出了監(jiān)管工作的基本思路和工作重點(diǎn)，將互聯(lián)互通工作、推進(jìn)普遍服務(wù)、加快《電信法》起草、電信資費(fèi)46 / 55監(jiān)管列為 2022 年電信監(jiān)管工作的重點(diǎn)；現(xiàn)任信產(chǎn)部部長王旭東接任國務(wù)院信息化工作辦公室主任一職，以及 8 月份的我國第一個(gè)電信市場監(jiān)管法規(guī)性文件——由信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、中組部、國資委等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場監(jiān)管工作的意見》的出臺，顯示了國務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)電信監(jiān)管、維護(hù)電信市場秩序信心和決心。近年來，我國電信改革取得了顯著成績，打破壟斷、引入競爭、企業(yè)重組等舉措有力地促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展和服務(wù)的改善。但近一個(gè)時(shí)期以來，阻礙網(wǎng)間互聯(lián)互通、資費(fèi)價(jià)格無序競爭等問題日益突出，嚴(yán)重影響了電信網(wǎng)安全暢通，擾亂了電信市場秩序，侵害了廣大用戶的通信權(quán)益。為此，整頓電信市場秩序、加強(qiáng)市場監(jiān)管已成為當(dāng)務(wù)之急。如此局面，引起各級政府監(jiān)管部門的高度重視。如果政府放棄對電信資費(fèi)的政府定價(jià)，忽視電信監(jiān)管工作，任其自由泛濫的話，勢必?cái)_亂正常的經(jīng)濟(jì)秩序，造成企業(yè)虧損、國有資產(chǎn)流失、國家減少稅收，使電信業(yè)偏離健康發(fā)展的軌道。一、電信監(jiān)管面臨的環(huán)境 眾所周知，去年全球電信業(yè)遭受了重創(chuàng)，發(fā)展跌入低谷：利潤下滑、股市暴跌、裁員不斷。一些曾經(jīng)風(fēng)光無限的公司如環(huán)球電訊宣告破產(chǎn)，一些電信業(yè)的巨無霸如 world 在破產(chǎn)的邊緣苦苦掙扎。專家普遍認(rèn)為，由于目前全球經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境沒有明顯的改善，特別是美國發(fā)動的對伊戰(zhàn)爭會延緩經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的時(shí)間，今年的電信業(yè)仍以深層次的調(diào)整為主。雖然從近期各大電信公司的財(cái)務(wù)報(bào)表看，一些公司的業(yè)務(wù)發(fā)展和利潤出現(xiàn)了增長的跡象，在電信業(yè)的嚴(yán)冬中露出了一絲春天的氣息，但長期積累的矛盾和問題不是一下子就能解決的，特別是過度超前建設(shè)所造成的網(wǎng)絡(luò)資源閑置和過度并購所背負(fù)的沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)，企業(yè)需要時(shí)日進(jìn)行消化，無法盡快走出低谷。 對世界電信業(yè)為何深陷低迷，人們從不同的層面進(jìn)行了分析，其中政府監(jiān)管失誤是一個(gè)重要原因。美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）主席邁克鮑威爾就曾深有感觸地說：“對這個(gè)行業(yè)問題，政府要承擔(dān)部分責(zé)任。 ”因此，在電信企業(yè)忙于進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整、業(yè)務(wù)整合，以圖盡快擺脫困境之時(shí)，政府的監(jiān)管政策也在悄悄地進(jìn)行調(diào)整，以便為這個(gè)行業(yè)的復(fù)興鋪平道路。比如，47 / 55美國 FCC 試圖對本地電話公司低價(jià)出租網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則進(jìn)行修改，雖然最終沒能成功，但此舉意味著美國開始對已有的電信政策進(jìn)行反思；挪威政府為招徠新的 3G 競標(biāo)者而降低了準(zhǔn)入的門檻；法國和德國在 3G 問題上也采取了較為寬松的政策，允許共建網(wǎng)絡(luò)，延長建網(wǎng)期限……這些國家電信監(jiān)管政策的調(diào)整，對我國如何繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)健、務(wù)實(shí)的產(chǎn)業(yè)政策是有借鑒意義的。 當(dāng)前，信息通信技術(shù)的發(fā)展突飛猛進(jìn)。隨著傳統(tǒng)電信網(wǎng)向下一代電信網(wǎng)的演進(jìn)以及單純的語音業(yè)務(wù)向數(shù)據(jù)多媒體業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)移，電信新業(yè)務(wù)層出不窮，這對政府監(jiān)管工作提出了許多新的課題。由于近兩年市場競爭加劇、ARPU 值不斷下降，各電信公司都在新技術(shù)的支撐下著力進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新。而一些新業(yè)務(wù)屬于政策的模糊地帶，推出后常常會引起市場的波動。例如，年前廣東電信剛一推出“游子歸家”業(yè)務(wù)，便受到市場的強(qiáng)烈關(guān)注：消費(fèi)者歡呼雀躍，媒體爭相炒作，兩家移動公司卻表示懷疑。對監(jiān)管部門來說，這項(xiàng)業(yè)務(wù)用現(xiàn)有的政策標(biāo)準(zhǔn)很難判定它是否違規(guī)，增加了監(jiān)管的難度。隨著新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展，今后類似這樣的業(yè)務(wù)還會不斷出現(xiàn)，需要監(jiān)管者與時(shí)俱進(jìn)，不斷加強(qiáng)對新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，恰當(dāng)?shù)卣莆照叩慕缦蕖? 如果說去年是電信市場競爭格局初步形成的一年，那么今年則是新格局形成后電信業(yè)開始全面競爭的一年。競爭形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，在三個(gè)方面呈膠著狀態(tài)：一是移動電話市場，兩家移動公司前兩年就大打價(jià)格戰(zhàn)，今年隨著 CDMA 放號力度的加大，對用戶的爭奪更加激烈；二是固定電話市場，隨著電信和網(wǎng)通互相進(jìn)入的前期工作的基本完成，在固定電話領(lǐng)域加強(qiáng)了對客戶特別是大客戶的爭奪；三是固網(wǎng)的“小靈通”與移動電話的競爭，由于今年“小靈通”的大規(guī)模放號，本來就不平靜的電信市場將變得更加復(fù)雜。市場競爭的日益加劇對監(jiān)管部門提出了更高的要求。 經(jīng)過改革開放二十多年特別是近幾年的發(fā)展，我國電信業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的大跳躍。這種變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，電信設(shè)備由原來少數(shù)人、少數(shù)部門享受的專用工具變成了廣大群眾須臾不可離的必需品，電信服務(wù)已經(jīng)深入到老百姓點(diǎn)點(diǎn)滴滴的生活中；第二，電信業(yè)由一48 / 55般的基礎(chǔ)設(shè)施變成了關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施，由一般的產(chǎn)業(yè)變成了先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，成為“控制國家命脈”的行業(yè)之一，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、以信息化帶動工業(yè)化以及人民生活質(zhì)量的改善都越來越直接地起著促進(jìn)作用，無論是工業(yè)化、信息化還是現(xiàn)代化，如果沒有遍布城鄉(xiāng)、四通八達(dá)的通信網(wǎng)絡(luò)，這些“化”都難以實(shí)現(xiàn)；第三，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電信由單純的通信部門變成了人們獲取信息、溝通信息的信息服務(wù)部門，在一定程度上還是國家政權(quán)的重要組成部分。因而政府在制訂監(jiān)管政策時(shí)，一定要著眼于這三個(gè)變化，妥善處理國家、企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系。黨的十六大精神的深入貫徹落實(shí)，全面建設(shè)小康社會的推進(jìn)和信息化的迅猛發(fā)展，都將極大地促進(jìn)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的電信業(yè)的發(fā)展。新一屆政府所倡導(dǎo)的政府職能的轉(zhuǎn)變，也為下一步的監(jiān)管改革提供了適宜的土壤。二、電信監(jiān)管存在的問題中國根據(jù)自身的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，在電信監(jiān)管體制上選擇了行政統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的模式，與歐美國家采取的獨(dú)立監(jiān)管模式不同。從 2022 年開始，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，根據(jù)電信行業(yè)自身的特點(diǎn)，國家設(shè)立了以中央事權(quán)為主的電信管理體制，實(shí)行信息產(chǎn)業(yè)部、各省區(qū)市通信管理局對電信市場的兩級管理。2022 年，全國所有省區(qū)市通信管理局全部建立，這些監(jiān)管部門按照 WTO 規(guī)則全部獨(dú)立于企業(yè)，初步形成了符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和行業(yè)特點(diǎn)的監(jiān)管體系。 與此同時(shí)，近年來政府加大了電信法制建設(shè)力度，相繼出臺了《中華人民共和國電信條例》 、 《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》 、 《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》 、 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場監(jiān)管工作的意見》等一系列法規(guī)和部門規(guī)章，為電信大發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)良好的法制環(huán)境。新的監(jiān)管部門在人手少、任務(wù)重、缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下，在互聯(lián)互通、資費(fèi)管制、信息安全等方面開展了大量卓有成效的工作，使電信監(jiān)管逐步走上了依法管理、規(guī)范有序的軌道。 但是，由于中國電信業(yè)改革力度大，電信監(jiān)管在前進(jìn)中也遇到了許多困難和問題，阻礙了其作用的進(jìn)一步發(fā)揮。 。國外電信業(yè)大都是先立法，后改革，按照法律規(guī)定指49 / 55導(dǎo)改革。我國由于改革超前于電信立法，導(dǎo)致競爭規(guī)則不完善、法制建設(shè)明顯滯后、監(jiān)管部門依法行政的權(quán)威性受到影響。至今我們還只有一部《電信條例》 。應(yīng)該承認(rèn)， 《電信條例》的頒布實(shí)施，對促進(jìn)我國電信市場的健康發(fā)展起到了重要作用。然而， 《電信條例》作為一部全面與綜合調(diào)整電信法律關(guān)系的部門法規(guī)，其局限性也日漸凸現(xiàn)。在今年的“兩會”上，代表、委員強(qiáng)烈呼吁盡快出臺一部符合國際慣例的《電信法》 。 。監(jiān)管措施難以落實(shí)，監(jiān)管部門的權(quán)威樹立不起來，是當(dāng)前電信監(jiān)管中面臨的一個(gè)突出問題。一些運(yùn)營企業(yè)屢屢違規(guī)，對監(jiān)管部門的警告乃至處罰置若罔聞，個(gè)別運(yùn)營企業(yè)甚至拒絕配合電信管理部門開展的執(zhí)法檢查。為什么企業(yè)不服管、不怕罰？主要是法律對電信監(jiān)管部門的授權(quán)不充分。執(zhí)法部門的權(quán)威是靠法律的充分授權(quán)而建立起來的。例如在香港地區(qū)，根據(jù)香港電訊條例，電訊管理局最高可罰款 100 萬元港幣，第一次通知罰全款的 30％，第二次通知罰全款的 50％，從第三次通知開始每天罰款 100 萬元。如果拒不執(zhí)行，法院可從銀行直接劃撥給電訊管理局。而我國《電信條例》規(guī)定的最高罰款額只有 10 萬元，罰這么一點(diǎn)錢企業(yè)根本就不在乎，何況還是國有資產(chǎn)，罰了誰也不心痛。從目前實(shí)踐看，即使發(fā)生中斷網(wǎng)間互聯(lián)之類嚴(yán)重?fù)p害公共利益和競爭秩序的事件，監(jiān)管部門依《電信條例》作出的干預(yù)也往往是軟弱無力的。適應(yīng)全球化和市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照行政法治原則，建立授權(quán)明確、具有充分法律支持的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)成為電信監(jiān)管改革的一個(gè)重要問題。 。經(jīng)過幾年來的電信體制改革，新的電信市場競爭格局基本形成，有力地促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展。但在改革中還存在一些缺憾，須進(jìn)一步完善。一是目前四大運(yùn)營企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍設(shè)置不科學(xué)。中國移動、中國聯(lián)通以移動通信業(yè)務(wù)為主，中國電信、中國網(wǎng)通以固定通信業(yè)務(wù)為主?，F(xiàn)在兩個(gè)移動公司可以經(jīng)營 IP 和國際業(yè)務(wù)，而固定企業(yè)不能進(jìn)入移動通信市場。由于四個(gè)企業(yè)的經(jīng)營范圍不完善，市場不能開展充分、有效的競爭，給電信監(jiān)管帶來了很多困難。二是監(jiān)管部門的設(shè)置存在缺陷。比如，各省的通信管理局不管無線電頻率，不但造成地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊，而且使通信管理局的職能不完整。三是由于體制的原因，沒有解決廣電網(wǎng)絡(luò)和電信網(wǎng)絡(luò)交叉進(jìn)入的問題，無法適應(yīng)三網(wǎng)融合的世界監(jiān)管潮流。 。經(jīng)過兩年多的監(jiān)管實(shí)踐，認(rèn)真總結(jié)一下工作的得失，我們會發(fā)現(xiàn)對監(jiān)管職責(zé)的認(rèn)識還不是很清楚。電信長期政企合一，政府職能與企業(yè)職能不分?，F(xiàn)在雖然政企分開了，但到底哪些該政府管，哪些不50 / 55該管，在一些監(jiān)管部門并沒有得到很好的解決。因而在具體的監(jiān)管實(shí)踐中，常常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，政府不該管的過多地管了，該管的又沒能管住。因此，監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確定位，切實(shí)解決什么該管、什么不該管的問題，是當(dāng)前面臨的一個(gè)迫切課題。在我國，電信監(jiān)管是一項(xiàng)新的事業(yè)，電信監(jiān)管隊(duì)伍也是一支新的隊(duì)伍。由于監(jiān)管人員大多脫胎于企業(yè)，思想觀念還不十分適應(yīng)監(jiān)管的要求，知識結(jié)構(gòu)還不能滿足監(jiān)管的需要，有效監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)更是缺乏。另一個(gè)不容忽視的問題是，相對于龐大的電信市場，我國從事監(jiān)管工作的人員太少。目前全國負(fù)責(zé)電信監(jiān)管的總?cè)藬?shù)僅有 600 人左右，而與我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)模大致相當(dāng)?shù)拿绹?fù)責(zé)州際電信監(jiān)管的 FCC 的正式雇員超過 1800 人，加上各州公共事務(wù)管理委員會負(fù)責(zé)電信監(jiān)管的雇員，總?cè)藬?shù)超過 3000 人。網(wǎng)絡(luò)和用戶規(guī)模比我國小得多的韓國，負(fù)責(zé)電信監(jiān)管的人員也超過 700 人，即使我國的香港特別行政區(qū)，電信監(jiān)管人員也有 300 多人。電信市場大、監(jiān)管人員少，這就不難理解監(jiān)管部門常常面臨的尷尬。三、加強(qiáng)監(jiān)管力度推進(jìn)電信市場健康發(fā)展實(shí)現(xiàn)從不對稱管制向?qū)ΨQ管制過渡　　由于電信業(yè)本身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性使電信企業(yè)無論是網(wǎng)絡(luò)規(guī)模還是用戶規(guī)模，都必須達(dá)到一定規(guī)模方可跨越盈虧臨界點(diǎn)實(shí)現(xiàn)盈利，而又由于電信本身固有的一定程度的自然壟斷性與公共性特征，各國政府為將競爭導(dǎo)入電信業(yè)，盡快形成競爭的格局，幾乎毫無例外地采用了非對稱管制，以期形成競爭力量的均衡。對新電信企業(yè)實(shí)行更靈活的資費(fèi)政策，強(qiáng)制原主導(dǎo)電信運(yùn)營商對新電信企業(yè)實(shí)行互聯(lián)互通。這種表面有失公允的不對稱管制，主要為消除電信市場上存在的原主導(dǎo)電信運(yùn)營商與新進(jìn)入者之間存在的各種不對稱性，如在用戶、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)成熟度、人力資本、信息、營銷渠道、服務(wù)支撐系統(tǒng)、品牌以及與政府之間的關(guān)系等方面存在的不對稱性，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競爭。當(dāng)參與競爭的電信企業(yè)基本勢均力敵時(shí)，不對稱管制也就喪失其存在的必要性了。政府必須及時(shí)調(diào)整管制重點(diǎn)，從不對稱管制向?qū)ΨQ性管制過渡，逐步放松管制，管制的重點(diǎn)從管制企業(yè)轉(zhuǎn)向管制市場。管制重點(diǎn)若不能及時(shí)調(diào)整，新進(jìn)入者通過直接選擇最具利潤潛力的市場，利用政策傾斜，實(shí)行“撇奶油”策略，就有可能使基本處于實(shí)力均衡的市場陷入新的不平衡，即出現(xiàn)不對稱管制方式的“陷阱” 。51 / 55　　建立促進(jìn)互聯(lián)互通的激勵(lì)機(jī)制　　互聯(lián)互通是開展電信市場競爭的前提條件，也是減少重復(fù)建設(shè)，提高電信業(yè)務(wù)量，增加網(wǎng)絡(luò)價(jià)值的有效手段。發(fā)明計(jì)算機(jī)以太網(wǎng)的Ｍｅｔｃａｌｆｅ認(rèn)為：電信網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值與其呼叫的用戶數(shù)量的平方呈正比。這被認(rèn)為是影響信息產(chǎn)業(yè)的邁特卡夫定律。依此定律，互聯(lián)互通以平方的速度增大了網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值。據(jù)有關(guān)專家計(jì)算，2022年底中國電信業(yè)通過互聯(lián)互通，聯(lián)網(wǎng)后的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值是原單個(gè)中國電信網(wǎng)絡(luò)價(jià)值的２．５３倍，中國移動的１１．９倍，中國聯(lián)通的１４９倍。作為一個(gè)以技術(shù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，電信服務(wù)具有全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)的特點(diǎn)。這就要求各運(yùn)營商之間彼此配合、互聯(lián)互通，建立公平、有序的市場競爭秩序。各大運(yùn)營商之間既有競爭、更有合作，才能獲得可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。 目前電信企業(yè)競爭中出現(xiàn)的聯(lián)而不通，刀劍相加，殃及無辜消費(fèi)者的“兄弟相殘”現(xiàn)象，關(guān)鍵在于互聯(lián)費(fèi)用的不合理?；ヂ?lián)互通的費(fèi)用合理與否，是建立市場公平競爭的前提條件?；ヂ?lián)費(fèi)用太高，會直接引發(fā)新進(jìn)入者的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭的浪潮；互聯(lián)費(fèi)用太低，會導(dǎo)致原有電信運(yùn)營商的嚴(yán)重抵觸。因此，電信管制的重點(diǎn)必須按照公正合理的原則，保證雙方的經(jīng)濟(jì)利益，處理好互聯(lián)互通的相關(guān)費(fèi)用問題，建立有