【正文】 下，地方政府不能為居民提供相應的服務，在一定程度上減少了當?shù)鼐用衲軌蚍窒淼降馁Y源開發(fā)帶來的收益。盡管西部礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中修建的電力設施、公路設施提高了當?shù)氐碾娏┙o程度，使家家戶戶通上電、用上自來水，居民看似從資源開發(fā)過程中享受到了更為優(yōu)質的公共基礎設施，但是和喪失的家園相比，并沒有獲得更多更有意義的收益。不合理的利益分配模式最初并沒有考慮到需要顧及當?shù)孛癖姷睦妫归L期以來都缺乏關注的群體很難在短時間內爭取到公平的收益份額。（3）缺少經(jīng)濟來源使得移民存在生活上的困難民族地區(qū)在礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中通常都會產(chǎn)生積極移民和消極移民兩類移民戶。積極移民是指在當?shù)卣推髽I(yè)的疏導下能夠順利離開原有生存的地區(qū)遷移到移民村，常見的是原有以村為單位的移民戶；而消極移民是指由于資源開發(fā)造成的土地毀壞或者農(nóng)事活動半徑內的植被遭到破壞而不得不自己找尋新的生產(chǎn)生活居所而發(fā)生的移民行為，一般以游牧民族或不以耕種為經(jīng)濟來源的群體為主。不論是積極移民還是消極移民，都迫使居民離開原有的生活地點，盡管在遷移過程中使一部分移民的戶口由農(nóng)轉非，并通過實物、土地或貨幣形式鼓勵他們從墾種土地的生活方式轉變?yōu)榉e極服務于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，但是由于資源開發(fā)企業(yè)更加青睞于從外地引進人才，而基礎的工種對當?shù)鼐用竦奈τ邢?，使相當一部分移民喪失?jīng)濟來源。另一部分繼續(xù)以土地或放牧為生的移民由于新開墾的田地土層薄、質量差、收成少、效益低或新的牧區(qū)草場質量差、植被稀少等問題，多數(shù)僅能糊口，不能致富，也給移民造成了生活上的困難。（二）政府內部收益分配不平衡地方政府需承擔大量成本我國中央和地方的政權體制模式是在中央的統(tǒng)一領導下實行地方分級管理體制，既能夠體現(xiàn)我國中央政府不可侵犯的領導地位，又可以適當?shù)姆艡嘟o地方政府進行地方經(jīng)濟的管理，這種體制模式的特點是中央政府高度集中了宏觀調控權、綜合管理權以及監(jiān)管執(zhí)法權，而地方政府對于地方經(jīng)濟發(fā)展及地方公共產(chǎn)品的建設和供給的權力被予以層層下放，由中央政府針對每個省、市、縣等不同單位的特點進行具體的規(guī)范安排，同時也對相應的財政權實行分級管理，使地方政府對地方財政的收支在一定程度上具有話語權?，F(xiàn)階段，我國的政治經(jīng)濟體制決定了礦產(chǎn)資源屬于國有資源，中央政府既有對資源的處置權，也有對資源的分配權。一般情況下，“西氣東輸”、“南水北調”等大型項目的資源實行地區(qū)轉移等項目都是由中央政府來控制，造成了中央與地方政府的矛盾，也是資源富足的地區(qū)反而因為資源的加速開采而出現(xiàn)加速貧困、經(jīng)濟結構單一、環(huán)境破壞等現(xiàn)象。對資源所在地政府而言，中央和地方政府間的利益分配極度不平衡，這種差異也會隨著資源開發(fā)的不斷深入以及資源消費地經(jīng)濟的不斷發(fā)展而呈現(xiàn)擴大的趨勢，使得資源所在地出現(xiàn)“資源貧困”的特殊現(xiàn)象。地方政府對當?shù)刭Y源的調控作用削弱在我國特定的政治體制下，資源歸屬于國家所有的這點，大大削弱了，或更有甚至是剝奪了資源所在地政府對資源支配的權利以及充分參與資源利益分配的權利，表現(xiàn)在資源所在地經(jīng)濟的發(fā)展應該是與資源稟賦優(yōu)勢相掛鉤，但是資源的國家占有割斷了兩者間的相關性，導致資源地政府不能通過發(fā)揮資源優(yōu)勢發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及促進相關行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈的有序發(fā)展，這一成為了西部民族地區(qū)出現(xiàn)“富饒的貧困”這一悖論的主要原因之一。例如，我國廣西壯族自治區(qū)擁有的已探明、可開發(fā)的能源礦產(chǎn)資源十分豐富，但是自治區(qū)的地方政府卻沒有實質性的權利對資源開發(fā)進行審批和開發(fā)權利的發(fā)放，使得地方政府對當?shù)刭Y源的調控作用處于架空的狀態(tài)而處于一種尷尬的處境。這一現(xiàn)象使得地方政府在要求參與到地方資源分配中處于一種不利地位，表現(xiàn)在資源開發(fā)企業(yè)直接與中央相關部門進行資源開采申請、審批及開采權的發(fā)放，在這一過程中，地方政府是沒有任何權利進行干預，因此，在資源開發(fā)企業(yè)開始盈利的時候，僅僅只能通過征收地稅的方式獲得較少的利益份額，大部分的收益都被收歸國有，由此造成政府內部的收益分配顯失公平。第四章 民族地區(qū)資源開發(fā)利益沖突的原因分析一、民族地區(qū)資源開發(fā)利益沖突的具體原因（一）從宏觀層面分析缺乏系統(tǒng)的稅收返還制度為了促進民族地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)，帶動民族地區(qū)經(jīng)濟優(yōu)勢的轉型，鼓勵當?shù)氐牡V產(chǎn)加工企業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟的有序發(fā)展，我國針對民族地區(qū)資源開發(fā)的資源所在地及礦產(chǎn)加工企業(yè)制定了稅收返還政策，主要表現(xiàn)在規(guī)定返還的稅收是指礦產(chǎn)資源加工企業(yè)加工和銷售產(chǎn)生的增值稅（地方25%部分）、企業(yè)所得稅（地方40%部分）和城市維護建設稅。其中，增值稅和城市維護建設稅按季度進行返還，且根據(jù)當季度內礦產(chǎn)加工企業(yè)向礦產(chǎn)資源地和加工所在地財政部門提供礦產(chǎn)品采購金額、納稅金額等有關數(shù)據(jù)計算應返還的增值稅、城市維護建設稅劃撥到礦產(chǎn)資源地財政部門；企業(yè)所得稅以年為單位進行返還，由企業(yè)所在地財政部門將應返還的企業(yè)所得稅劃撥到礦產(chǎn)資源地財政部門。我國實行的稅收返還政策是無差異性的，稅收返還比例和稅收返還力度都按照統(tǒng)一的標準計量，不利于對各民族地區(qū)資源開發(fā)稅收返還實行差別化管理。對于經(jīng)濟較為薄弱的地區(qū)，固定的稅收返還比例和返還力度不足以減輕地方政府在資源開發(fā)活動中的財政支出，使地方財政承擔較重的壓力而降低糾正資源開發(fā)負外部性的積極性；對接近資源枯竭的城市，固定的稅收返還比例不利于鼓勵地方政府積極進行產(chǎn)業(yè)轉型。同時，稅收的返還政策不應該只規(guī)范到返還力度、返還額度計算期間，也不應該只將最終的返還受益者規(guī)定為地方財政部門，而應該更多的考慮到繳納稅款的主體——資源開發(fā)企業(yè)及礦產(chǎn)加工企業(yè)，系統(tǒng)的稅收返還政策還需包括落實對納稅主體的稅收返還，適當減輕企業(yè)的負擔，才不至于激化企業(yè)和當?shù)卣拿堋Ｈ狈侠淼难a償費分配格局 為了最大程度的降低由于資源開發(fā)引起的負外部性，同時保證國家對資源所有權的利益，資源開發(fā)企業(yè)需按照比例繳納補償費。補償費在中央和地方政府間進行分配，同時中央和地方政府會在對補償費給予資金投入，通過支付補償費的方式降低各利益相關者需承擔的各類成本，特別是對于資源所在地生態(tài)環(huán)境的改善、當?shù)鼐用竦囊泼癯杀镜?，補償費的支付形式也沒有固定模式。現(xiàn)階段，對于民族地區(qū)采取的補償費分配格局存在一定的不合理之處，以云南省礦產(chǎn)資源補償費分配格局為例，如圖41。中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費按4:6分成中央40%云南60%地質勘查基金30%礦產(chǎn)資源保護及管理專項費50%地方財政20%所在地縣級財政部門本省礦產(chǎn)資源勘查省30%地（州市）10%縣（市區(qū)）30%由省礦產(chǎn)資源行政主管部門設專戶單獨進行核算管理位其他補償30% 云南省礦產(chǎn)資源補償費分配格局圖表 林幼斌．云南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制初探[J]．西南林學院學報，2008（4）：133136．從上圖可知，云南省的礦產(chǎn)資源補償費分配格局為中央政府分配40%，地方政府分配60%。對自治區(qū)支付的補償費又由地方財政、地質勘查基金及礦產(chǎn)資源保護及管理專項費構成，其中對第三者占50%，專項費的構成分為四個層次，圖中標明的向省、地市、縣市三個層次總共分配70%，而未標明的30%則為對其他利益相關者的分配，例如針對礦山的維護、直接利益受損的居民進行補償?shù)?。這一分配方式無形中增加了云南省的資金壓力，地方政府所獲得補償費通過層層細分，每一級政府能獲得的補償費會隨之減少而需要進行財政補貼，使地方財政供給吃緊。同時，省、地市、縣區(qū)三者形成的分配格局使地市所得比例過少而縣區(qū)所得比例過多，容易導致三者間利益分配關系不協(xié)調。再者，若各級政府所得補償費不足仍需靠財政投入進行生態(tài)維護，在財政收入既定的情況下，當?shù)鼐用駝t成為了責任的承擔者，無形中增加了居民的經(jīng)濟負擔。一般情況下，資源開發(fā)為普通居民帶來的貨幣收入并不會在短期內明顯增加，因此需要居民用既定的收入承擔更多的社會責任是不妥當?shù)?。存在較低的市場準入標準隨著資源開發(fā)及相關產(chǎn)業(yè)鏈不斷創(chuàng)造價值并形成價值增值，為眾多大型企業(yè)、地方稅收、中央財政提供了更多利益空間，使得一部分中小企業(yè)也希望從資源開發(fā)活動中分得一杯羹。我國民族地區(qū)的資源豐富且儲量大，技術和教育基礎相對薄弱的地區(qū)則更容易依賴資源稟賦獲得經(jīng)濟的發(fā)展，因此，除了國有大中型企業(yè)參與到資源開發(fā)活動外，還會鼓勵地方中小企業(yè)及私營企業(yè)也參與其中，通過開發(fā)小型礦脈或進行礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的加工來促進民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。但政府部門在對地方中小企業(yè)及私營企業(yè)等進行資格審批時會降低標準，較低的市場準入標準易使進入資源開發(fā)活動的企業(yè)的質素參差不齊。中小企業(yè)和私營企業(yè)的資金量小、設備較落后、高級技術人才少、企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略欠缺，在資源開發(fā)過程中過分強調收益而忽視了對于“三廢”的治理，對資源所在地造成嚴重的生態(tài)污染。同時小企業(yè)主要針對分散的礦脈進行開采，形成“采一地，換一地”的惡性循環(huán)，對于礦脈難以形成復采而造成資源的浪費。但中小企業(yè)及私營企業(yè)往往會逃避承擔上述負外部性帶來的成本，包括環(huán)境治理費用、設備更新費用、聘請高級技術人才，這些行為有損地方政府和地方居民的利益。對地方政府而言，需要支出更多的財政資金進行生態(tài)環(huán)境的修復、基礎設施的建設等；對地方居民而言，無形中增加了其生活成本、影響了未來代際間的公平，造成了資源利益及成本的不合理分配。存在寡頭壟斷擾亂市場競爭有序的市場競爭規(guī)律表現(xiàn)在市場經(jīng)濟主體在競爭過程中的優(yōu)勝劣汰，形成有效的市場淘汰機制、成本和收益的核算機制刺激實力強大的企業(yè)擴大市場的占有份額，也促進實力弱小的企業(yè)通過規(guī)范經(jīng)營管理改進技術降低成本獲得更大的收益保持自身在市場中的立足之地。我國民族地區(qū)資源開發(fā)市場中各類企業(yè)間的競爭卻沒有按照正常的市場機制運行，表現(xiàn)在國有大型資源開發(fā)企業(yè)由國家出資，由國家相關部門供給資金負責更新設備和人才引進，且所受限制相對較少，市場地位不可撼動；而中小企業(yè)和私營企業(yè)很容易因為成本收益問題逐漸退出市場，較少的資金量決定了其沒有能力與國有大型企業(yè)競爭的資格和實力，因此整個資源開發(fā)市場主要由國有大型企業(yè)主宰，資源所在地政府對資源和市場的調控功能實則難以發(fā)揮作用。在未能完全實現(xiàn)競爭機制的資源開發(fā)市場中，國有企業(yè)因為實力雄厚缺乏憂患意識，國家政策的扶持容易形成企業(yè)管理的混亂和輕視資源開發(fā)的效益最大化。而小型企業(yè)和私營企業(yè)可以成為帶活地方經(jīng)濟的群體之一，但兩者都不具有較強的生命力。如果缺乏統(tǒng)一協(xié)調的、有效的競爭機制作為市場有序發(fā)展的基礎，就無法在大市場范圍內協(xié)調各地區(qū)政府的行為，就無法使區(qū)域內的市場主體進行充分、有效、公平的市場競爭，就無法防止市場競爭被各地區(qū)行政權力和壟斷勢力扭曲，難以實現(xiàn)大市場內的資源有效配置。趙麗華，張文蓮．青海湖景區(qū)旅游發(fā)展中的利益共享[J]．合作經(jīng)濟與科技，2010（3）：31 對我國民族地區(qū)資源開發(fā)活動而言，若不能建立有效地競爭機制，則易出現(xiàn)由于資源開采力度不夠而造成資源的隱性浪費，更會導致資源開發(fā)的利益分配出現(xiàn)“一邊倒”的現(xiàn)象，造成企業(yè)間利益沖突和矛盾。缺乏合理的資源定價機制我國西部民族地區(qū)擁有資源稟賦優(yōu)勢，自然資源歸國家調配的性質使資源被輸送到中、東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以支持經(jīng)濟的發(fā)展，在中、東部地區(qū)實現(xiàn)資源價值的增值。水電資源、煤礦資源、天然氣資源通過各大型工程向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)輸送，用以滿足經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)和日常生活的需求，但是資源輸出地和輸入地需要承擔的責任不平衡，表現(xiàn)在輸入地在享受和使用資源時，輸出地還需要承擔資源開發(fā)活動帶來的負外部性責任。同時，相對于中、東部地區(qū)而言，資源所在地居民沒有享受優(yōu)先的資源使用權。再者，當?shù)鼐用袷褂锰烊粴獾膬r格并不比周圍其他地區(qū)或城市更低，橫向比較后可以看出當?shù)鼐用駥Y源使用的成本相對較高。居民作為資源開發(fā)的參與者，應該享有對資源的使用權。當?shù)氐馁Y源稟賦應該看成是當?shù)鼐用駬碛械奶厣Y源，而資源開發(fā)企業(yè)對當?shù)鼐吧钠茐?、對使用權的占有、對環(huán)境的污染給當?shù)鼐用裨斐闪松鷳B(tài)損失和心理損失，可以針對當?shù)鼐用裰贫ê侠淼馁Y源價格作為對居民損失的彌補。而當前我國對資源還未實行差別定價，通常采用梯形標價和按使用者性質兩種定價法，前者在約束居民和企業(yè)節(jié)約使用資源方面起到了有利作用，后者有利于區(qū)別對待商用資源和民用資源，均可以促進對資源的合理配置。但是差別定價的核心還在于需要按照地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展程度，考慮資源輸出地因為資源開發(fā)受到的損失等一系列問題，對不同的地區(qū)實行不同的價格標準。欠缺完善的法律法規(guī)政策我國關于礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境整治和資源的綜合利用的法規(guī)政策隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的不斷發(fā)展而逐漸完善。對于采礦權、勘探權等通過實行許可證制度有效限制了技術及資金不達標的企業(yè)進入到資源開發(fā)活動中，提高了資源開發(fā)企業(yè)的整體水平和風險控制能力，并且通過確立土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)?！叭瑫r”制度胡盾．礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)補償法律問題研究[J]．經(jīng)濟師，2010（6）：6365． 為資源開發(fā)的外部影響評估提供了參考標準?！董h(huán)境保護法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》及《土地復墾規(guī)定》對礦產(chǎn)資源的綜合利用及資源開發(fā)導致的環(huán)境治理辦法從不同的角度提出了要求。然而，目前關于民族地區(qū)制定的各項關于資源和環(huán)境的規(guī)章政策中，對于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償都只有相關的原則性的要求，而對于各利益相關者的權利、義務、責任等缺乏明確的界定，對補償內容、方式、標準和實施措施也沒有具體規(guī)定，不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的保護和治理。周樂、沙景華．湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制初探[J]．中國城市經(jīng)濟，2010（6）：213214． 同時，對于對稅費制度的制定不完善，體現(xiàn)在立法層次較低,稅費制度混亂，類別定性模糊，依據(jù)不合理，比例欠妥當，歸屬有爭議周丹、熊華丹．礦產(chǎn)資源利益分配的制度缺失與對策分析[J]．知識經(jīng)濟，2010（5）：7980．。因此，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)挠行远?，由于沒有法律法規(guī)作為法律依據(jù)，仍未能建立起有效地關于生態(tài)環(huán)境治理的補償費的來源和用途的監(jiān)督機制，不利于明確各利益相關者的權利和義務，也不利于利益受損方通過法律途徑保護自己利益。（二）從微觀層面分析地方政府忽視區(qū)域可持續(xù)發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展依靠自然資源的稟賦，如采掘業(yè)、礦產(chǎn)加工、工業(yè)旅游、服務業(yè)等行業(yè)能夠有效解決一部分就業(yè)問題，同時人才和技術的引進、基礎設施的建設等也為當?shù)厣鐣?jīng)濟帶來了更多的發(fā)展空間。隨著民族地區(qū)和中東部地區(qū)的經(jīng)濟實力、社會發(fā)展程度的差距逐漸呈現(xiàn)出擴大的趨勢，