【正文】 的對等，便對擁有強大公共力量的控方的權力作了種種限制，如違法證據(jù)排除規(guī)則，對辯方賦予充分的自我防護權，譬如眾所周知的沉默權；而行政訴訟中的舉證責任倒置、被告舉證時限等制度，也是通過加重行政機關責任的方式，來維持原被告之間的權利義務平衡。 公平(fairness)的核心是機會平等”， 它意味著糾紛當事人在法律上享有同等的受救濟的權利和機會，而不受當事人政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟方式相比，行政調解以其暢通的訴求表達渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等原因而實際剝奪社會弱勢群體獲得救濟的權利的情形發(fā)生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價值。　　公平還常常用于社會主體之間的權利義務的對等關系。行政調解主持人員的中立”地位，使其能給予當事雙方以平等待遇并公正作出裁決。當然，這是以調解員必須具備優(yōu)良素質為前提的。　　其次是正義。法律從誕生之日起，便與正義建立了密切聯(lián)系，西方法律文化的核心問題就是法與正義的關系問題，無數(shù)學者和思想家也都賦予正義以深刻內涵，但眾說紛紜，莫衷一是。盡管正義就象普洛透斯的臉” 令人難以捉摸，但它畢竟是法律所追求的永恒目標?？v觀各時期學者關于正義的探討，給予每個人以其應得的東西”或者說各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。也就是說，正義在某種程度上更關注實體或者說結果。博登海默認為，可以擴大或縮小現(xiàn)行的補救辦法，偶爾還可以創(chuàng)設一種新的補救方法或辯護，如果正義要求使這種措施成為必要”，而行政調解的不斷完善和發(fā)展也正體現(xiàn)了這一點?！　≡俅问切?。將效率引入糾紛解決領域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會，糾紛解決程序的設計一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關系。特別是自20世紀后半葉以來，由于訴訟的增長導致遲到的正義”和難以實現(xiàn)的正義”日益尷尬地成為法治社會無法解決的難題的時候，理論界和實務界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獲取最佳收益，以實現(xiàn)社會效果與法律效果的完美統(tǒng)一。 波斯納 認為，法律權利（義務）作為一種資源，是不同利益集團在法律市場”上進行交易的結果。 對一個社會來說，成本和收益的平衡確實應該成為維持其正常運行的一個基本尺度，而成本相對較低的行政調解機制就是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴格的程序限制，當事人可以花費較少的時間和精力，獲得獲得更好、更快的救濟；它也不必嚴格按照法律規(guī)范進行三段式的推理和論證，當事人能夠一步到位，直接進入爭議核心；它的執(zhí)行成本較低，由于有相關部門和當事人的全程參與，他們有可能不贊成判決”，但他們卻更有可能服從判決”。一些糾紛所反映的是當事人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過法律規(guī)定+事實認定=處理結果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。（二）當前行政調解存在的問題的解決途徑　　應當正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調解機制。強調該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權濫用為前提。行政權保障和實現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標并不與保障公民的合法權益之間存在本質的沖突。行政機關介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內容。從這一點上講，民事糾紛處理的行政介入機制也是實現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關行政機關的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進社會穩(wěn)定和諧。應當注意加強行政調解機制中相關機構的獨立性和專業(yè)性。應當使行政調解機構相對獨立于相關的行政機關乃至糾紛當事人，以確保糾紛處理結果的公正性，消除當事人的戒備與抵觸心理。還應當適當吸收外部專家參與，并對人員的選配和比例設定明確的條件，如要求擔任相關工作的人員必須具備相關的工作經驗或閱歷，并且應當明確其任命程序。 要逐步細化行政調解程序方面的規(guī)定。要對行政調解的具體過程、時限乃至糾紛當事人的權利義務及調解機關的職權等做盡可能細致的規(guī)定。同時，在程序的具體設計方面，既要發(fā)揮相關行政機關依職權進行調查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當事人的主動性和積極性，尊重當事人的主張和證明的權利。 應當嘗試改進關于行政調解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特定領域的行政調解，在確保相關行政調解機構獨立性、專業(yè)性和調解程序公正性的基礎上，直接賦予該調解協(xié)議等同于法院調解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當事人一旦自愿在調解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調解結果，則不得再反悔。否則，對方當事人可以向法院申請強制執(zhí)行。當然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當事人簽訂調解協(xié)議后，有關行政機關應將該協(xié)議送交有管轄權的法院，由法院依專門程序進行審核。經其審核無誤，便賦予其等同于法院調解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當然，設置上述制度的前提是進行行政調解的行政機關具有相應的獨立性和專業(yè)性，其調解程序一般而言能夠保障結果的公正性。要充分認識行政調解的功能，并在此基礎上合理界定行政調解的職能范圍，并就不同范圍做出相應的具體法律規(guī)定。如前述，行政機關在參與主持行政調解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機關在發(fā)揮協(xié)調、指導等輔助功能時，應當加強與人民法院、人民調解委員會的協(xié)作職能。若人民法院進行民事調解時，邀請了相關行政機關進行協(xié)助，行政機關要充分發(fā)揮自己的調解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關應進一步完善相關的工作制度，依照法律對人民調解工作進行更有效的指導和管理。另一方面，我國構建服務型政府”的理念就是希望在合法的基礎上充分發(fā)揮行政權力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。因此行政機關在發(fā)揮裁決判斷功能時，應充分利用自己的專業(yè)知識和行政實踐工作經驗，為當事人提供高效、便捷的服務，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資源。我國目前設定行政調解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領域。各種法律規(guī)范對行政調解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應構建和諧社會的需要，必須積極完善行政調解制度。為此，筆者提出以下幾點設想：1. 在規(guī)范層面為行政調解制度設定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調解法。要從法律和制度上逐步完善行政調解程序制度。行政調解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調解程序的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律制度對交通事故損害賠償?shù)男姓{解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進式規(guī)定對行政調解程序做出逐步細化的規(guī)定。同時承擔相關具體行政職能的行政機關在此基礎上可再制定出相應的工作制度以指導行政調解具體工作。這樣既能確保行政機關發(fā)揮行政權力的積極能動性為行政相對人服務，體現(xiàn)其專業(yè)性強和實踐經驗豐富的優(yōu)勢，又能在嚴格的程序規(guī)定之下防止行政權力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權益的情形。而在完善行政復議調解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對行政復議調解作出了一些規(guī)定，但要對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式?！　?. 規(guī)范行政調解的運作程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調解結果，并可能出現(xiàn)有學者所說的合意的貧困化”現(xiàn)象。對于行政調解程序的規(guī)定，一般認為主要包括以下幾方面：一是當事人的申請；二是受理；三是當面協(xié)商；四是達成協(xié)議；五是制作調解協(xié)議書。筆者認為，除了上述程序外，還應引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當糾紛當事人向行政機關訴請行政調解時，該行政機關必須向糾紛主體說明行政調解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確地行使自己的權利，從而有效地保護當事人的權益。聽證程序是指行政機關在制作調解協(xié)議之前，聽取雙方當事人的陳述、申辯和質證，據(jù)此對當事人進行說服、勸告以引導其達成調解協(xié)議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當事人還有權利聘請代理人參與調解?！?，明確行政調解機構及其工作人員的法律責任。規(guī)定調解的時限，有助于保障調解的效率，結合我國的實際情況，可以將調解的期限規(guī)定為兩個月為宜。逾期不能達成調解的，行政調解機構可以終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現(xiàn)象發(fā)生。責任是規(guī)范實施的保障，缺少了責任，程序、制度都不再牢靠。因此，應規(guī)定行政調解機構及其工作人員在行政調解中應該履行的義務及違背義務應該承擔的責任，并建立相應的追究責任的機制，以保障責任追究到位，促使行政調解機構及其工作人員真正服務于民，促進行政調解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。　　充分認識行政調解制度重要性的基礎上，針對前面所提到的我國現(xiàn)行行政調解制度中存在的問題，筆者結合行政實踐工作經驗，就如何完善我國行政調解制度提出如下建議：要明確行政調解的效力。在現(xiàn)實中因為行政調解存在非正式形式以及正式形式調解的效力存在瑕疵，調解達成后雙方或單方撕毀協(xié)議、不履行協(xié)議的事跡大量存在。這樣一方面浪費了執(zhí)法資源，另一方面相對人的權益的保護就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調解協(xié)議的效力。如果行政機關在調解中只是發(fā)揮協(xié)調、指導等輔助功能，此時行政調解產生的效力應當與主持調解的機關作出的調解效力一致。行政機關在調解中發(fā)揮的是裁決判斷功能，一般情況下應當作出行政調解書。關于行政調解書的效力問題，應當視具體情況的不同有所區(qū)別。行政機關對于交通事故賠償爭議、違反治安管理行為中的民事爭議、醫(yī)療事故賠償爭議等民事糾紛進行調解，若雙方當事人能達成一致協(xié)議，除能即時履行外，應當制作行政調解書。此時行政調解書應當具有民事合同的效力，當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協(xié)議。而行政復議工作中，行政復議機關就公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請的行政復議事項，或就當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛作出的行政復議調解書生效后應當可以作為強制的工作模式。[結語]我國各級行政機關應當以建構服務型政府”為理念，充分重視行政調解工作，在堅持合法原則的前提下積極運用行政權力為百姓化解社會糾紛，增強社會穩(wěn)定性。同時，各級行政機關要積極協(xié)助司法調解，指導和幫助人民調解，為建立健全我國人民調解、行政調解、司法調解相互協(xié)作的三位一體”的和諧調解機制 做出自己的貢獻。參考文獻：國務院法制辦公室網(wǎng)站，2008年10月20日鄧冰的《大調解機制基本問題研究》　　可以看出，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛還不能被我國當前的倫理、現(xiàn)實狀況所完全接受，因而行政調解的存在便成為一種必要。《行政調解法》的出臺只是順應這種現(xiàn)狀的要求。目前我國行政調解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對于行政調解的相關內容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導致我國的行政調解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性?！　≈贫ㄐ姓{解法”，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。2. 確立行政調解的原則。行政調解應該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。（2） 自愿原則。其內容包括：一是當事人申請調解自愿；二是當事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿；三是行政機關在行政調解程序中不能介入任何強權的因素，必須完全尊重當事人的意識自治，為當事人自愿達成調解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等和稀泥”現(xiàn)象的產生?！?3. 明確行政調解的范圍?！　纳鐣l(fā)展的角度上看，行政調解的受案范圍應不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發(fā)生的民事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發(fā)生的行政爭議。行政調解應針對民事案件、行政爭議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議目前本來就屬于調解的范圍，我們所要做的是對民事案件的范圍的擴大，只要認為行政機關有能力處理的案件，當事人向行政機關申請行政機關必須予以調解；而對于勞動爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現(xiàn)實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關對其采用行政調解的單一方式，就容易體現(xiàn)行政法的人文精神，行政機關與當事人之間是服務與合作、信任與溝通的關系，如果采用行政仲裁就無法體現(xiàn)行政機關作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調解作為單一的處理勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調解應有制度的要求。因此，行政調解的范圍應該具有廣泛性，包括與人身、財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。從美國的經驗來看，其調解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，行政調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護，租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中 。當然，行政調解也不是萬能的，行政調解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政調解的范圍，而應當按照專門的法律程序解決。4. 設置專門的行政調解機構。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關的解決