【正文】 往又成了委托人，這樣在政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目中形成了一個(gè)層層委托關(guān)系。因此，代建制必須有一個(gè)有效的激勵(lì)約束機(jī)制才能行之有效。筆者用資金等手段構(gòu)建代建制模式下的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系。第一節(jié) 政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管約束機(jī)制 一、資金集中支付制度 政府投資項(xiàng)目由于其資金來源的特殊性，要求這類項(xiàng)目采取資金集中支付制度進(jìn)行投資控制。對(duì)于政府采購項(xiàng)目，目前世界各國普遍采用的是集中支付模式，其中單一國庫賬戶制度是最為典型的一種集中支付制度。 目前在中國，各地方財(cái)政部門采用的集中資金支付方式有三種模式:一是將財(cái)政撥款和單位自籌資金統(tǒng)籌使用，先將單位自籌資金集中在財(cái)政專戶中，再由財(cái)政統(tǒng)一與供貨商結(jié)算款項(xiàng)；二是由財(cái)政統(tǒng)一付款，主要適用于基本依靠財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位；三是不改變資金的撥款程序和方式，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)審核采購計(jì)劃、核對(duì)采購過程、進(jìn)行監(jiān)督，購貨主體根據(jù)政府采購規(guī)則、程序和方法進(jìn)行物品和服務(wù)的采購，并在財(cái)政的監(jiān)督下依據(jù)供貨憑證自行付款。其中最典型的政府投資項(xiàng)目集中支付程序，如圖41所示。返回審核意見委托審核撥付資金簽署意見簽署意見核定申請(qǐng)?zhí)岢錾暾?qǐng)財(cái)務(wù)總監(jiān)（如果有）建設(shè)單位主管部門或授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司省財(cái)政廳投資審核機(jī)構(gòu)監(jiān)理單位承建單位承建單位圖41財(cái)政性資金集中支付建安工程費(fèi)用流程二、財(cái)政投資評(píng)審制度 在政府投資項(xiàng)目代建制管理模式下，為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目采購的監(jiān)管，必須在財(cái)政部門內(nèi)部明確一個(gè)主管部門，并由財(cái)政部門管理政府投資項(xiàng)目的資金支出。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置的、專門負(fù)責(zé)審核的機(jī)構(gòu)，它設(shè)立在政府投資項(xiàng)目的投資預(yù)算控制過程中。第一，在政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)與投資預(yù)算確定過程中，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的評(píng)審工作程序是投資預(yù)算成立的一個(gè)重要和不可缺少的環(huán)節(jié)，可以進(jìn)行“先審核，后編制”，投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的評(píng)審結(jié)論成為投資估算成立的重要依據(jù)；第二，在政府投資項(xiàng)目撥款過程中，政府投資項(xiàng)目的支付實(shí)行集中支付制度，“先審核，后撥款”，將投資評(píng)審與資金撥付結(jié)合起來，投資評(píng)審的結(jié)果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財(cái)政資金的直接撥付，賦予財(cái)政投資評(píng)審特殊的職能；第三，在項(xiàng)目結(jié)、決算前由財(cái)政投資評(píng)審中心進(jìn)行審查，有利于財(cái)政部門與建設(shè)單位、工程承包商等及時(shí)結(jié)清工程尾款，是控制項(xiàng)目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用，提高財(cái)政部門批復(fù)決算的質(zhì)量[7]。三、政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度 建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，也稱為追蹤評(píng)價(jià)，它是指對(duì)已經(jīng)建成并投入使用的建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、生產(chǎn)或運(yùn)營的全過程，以及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益做出全面的評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括:一是過程評(píng)價(jià)(又叫執(zhí)行情況評(píng)價(jià))；二是經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，包括成本效益分析的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；三是影響評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等方面。 由于政府投資項(xiàng)目投資的效益和成本很難區(qū)分和量化，目前國內(nèi)對(duì)政府投資項(xiàng)目績效后評(píng)價(jià)開展系統(tǒng)研究的并不多見，缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)參數(shù)、研究方法和必要手段。而國外對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論大多通過建立復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)模型來評(píng)價(jià)其投資的綜合影響度，因而很難對(duì)投資過程進(jìn)行評(píng)價(jià)和控制，同時(shí)其評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置的指向性和內(nèi)涵并不適應(yīng)中國的情況。中國目前迫切需要建立一套客觀、準(zhǔn)確、公正衡量政府投資資金投資行為、投資效果的量化的指標(biāo)體系。通過建立政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度，可以對(duì)政府投資的科學(xué)性、投資管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)、效益水平等方面進(jìn)行綜合評(píng)判，找出項(xiàng)目運(yùn)行中存在的問題及其形成原因，明確相關(guān)責(zé)任方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，這樣無疑有利于推動(dòng)財(cái)政資金管理和使用部門建立強(qiáng)有力的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束機(jī)制，提高公共效益[8]。第二節(jié) 公共工程融資代建制公共工程項(xiàng)目是指道路、電力、市政、通信等與人民日常生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,公共工程項(xiàng)目的傳統(tǒng)運(yùn)作模式是由國家投資,由政府組織建設(shè)及建后管理,所以也稱為政府建設(shè)項(xiàng)目。公共工程項(xiàng)目建設(shè)對(duì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切,由于政府財(cái)政投資能力在一定時(shí)間內(nèi)有限,不能適應(yīng)發(fā)展的需求,且政府對(duì)公共工程項(xiàng)目的壟斷專營帶來效率低下、管理混亂的問題亟需解決,因此開拓非政府渠道的資金來源,建立一種吸收非政府的社會(huì)資金的融資體制和相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施管理模式,已成為各國政府考慮的一項(xiàng)政策措施。圍繞著公共工程項(xiàng)目,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的建筑管理都在政府層次、企業(yè)層次和項(xiàng)目層次等三個(gè)層次不斷變革創(chuàng)新,所涉及的各個(gè)方面,包括政府部門、業(yè)主、主包商、分包商、供應(yīng)商、咨詢方、設(shè)計(jì)方和監(jiān)理方以及銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),都在尋求包括合伙、聯(lián)盟、合作、代理等多種組合方式,利用各種契約、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和國際慣例確立并形成適應(yīng)發(fā)展的模式。而融資代建制是公共工程建設(shè)管理模式的有益探索。一、融資代建制是BOT/PFI理論方法在中國的實(shí)踐　　融資代建制(FinanceConstructionConsignment)是指針對(duì)公共工程項(xiàng)目的“公共機(jī)構(gòu)”和“私人投資者”的公私伙伴關(guān)系合作投資、建造、運(yùn)營公共項(xiàng)目的創(chuàng)新模式。公共項(xiàng)目產(chǎn)生社會(huì)效益是“公共機(jī)構(gòu)”的項(xiàng)目目標(biāo),得到投資回報(bào)率是“私人投資者”的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)“多贏”的目標(biāo),合作雙方需合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),以保證公共工程項(xiàng)目的成功。典型的模式是已確定一個(gè)公共工程項(xiàng)目且通過規(guī)范的程序選擇了項(xiàng)目發(fā)起人,政府與項(xiàng)目公司(由項(xiàng)目發(fā)起人和項(xiàng)目參與方組建)簽訂委托特許協(xié)議,由項(xiàng)目公司選擇合適的工程(管理)公司代替業(yè)主(項(xiàng)目公司)進(jìn)行包括融資、建設(shè)、經(jīng)營在內(nèi)的工作。圖42反映了各主體間的委托代理關(guān)系。圖42 工程項(xiàng)目委托代理體系　　 在我國,“公共機(jī)構(gòu)”主要指中央政府、地方各級(jí)政府等公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。“私人投資者”可以是多種類型的主體,主要指非政府的包括企業(yè)和個(gè)人的具有獨(dú)立的投資決策權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體；“私人投資者”也可以是多種經(jīng)濟(jì)主體組合的組織,如幾個(gè)投資主體為某一公共項(xiàng)目而成立的項(xiàng)目公司,該組織必須有足夠的資金來源進(jìn)行投資,它可以設(shè)計(jì)各種融資方案吸引各方資金,對(duì)投資形成的資產(chǎn)享有所有權(quán)和支配權(quán),同時(shí)也要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任[9]。二、融資代建制的模式框架在對(duì)國內(nèi)外BOT/PFI理論和實(shí)踐的探索基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情根據(jù)融資代建制的概念要點(diǎn),構(gòu)建了融資代建制的模式框架,概括為二個(gè)層次、三種管理、三項(xiàng)保證(支持條件)。項(xiàng)目管理 企業(yè)管理政府項(xiàng)目公司咨詢公司管理公司工程公司運(yùn)營公司貸款銀行保險(xiǎn)公司體制機(jī)制法制公共管理圖43 公共工程項(xiàng)目融資代建制模式框架（一）二個(gè)層次第一層次是指項(xiàng)目公司從政府處獲得公共工程的特許經(jīng)營權(quán),承擔(dān)從籌資、建設(shè)、經(jīng)營的項(xiàng)目全壽命周期任務(wù)；第二層次是項(xiàng)目公司將其中的部分或全部實(shí)施內(nèi)容交于工程(管理)公司管理、建設(shè)、運(yùn)營。所確定的項(xiàng)目公司、工程管理公司、工程公司、運(yùn)營公司等都是通過競爭獲得合同,且有完整的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。（二）三種管理融資代建制圍繞公共工程項(xiàng)目,政府、項(xiàng)目公司、工程管理公司、專業(yè)運(yùn)營公司各司其職、各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),在公共管理、企業(yè)管理和項(xiàng)目管理上有其獨(dú)特之處：公共工程項(xiàng)目的資金無論是社會(huì)(民間)的還是政府的,其公益性質(zhì)是不變的,最終的業(yè)主還是政府,所以需要政府的監(jiān)督管理。政府需要履行對(duì)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的制度和規(guī)范的監(jiān)督管理職責(zé)。過去,公共工程項(xiàng)目由政府自己組織完成,管理機(jī)制主要依靠黨紀(jì)政紀(jì),基本上不反映利益關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,特別是投融資體制改革后,非政府參與投融資公共工程項(xiàng)目將逐步增多,利益主體多樣化復(fù)雜化,經(jīng)濟(jì)機(jī)制作用于各個(gè)方面。因此,對(duì)于不同性質(zhì)的市場主體,就應(yīng)采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色[10]。在項(xiàng)目管理上的特別之處是采用委托代建方式。由綜合性、專業(yè)化、社會(huì)化建設(shè)項(xiàng)目管理公司代行業(yè)主方建設(shè)管理,是公共工程建設(shè)管理發(fā)展的一大趨勢。代理建設(shè)模式能夠幫助業(yè)主理想化地對(duì)投資和工期進(jìn)行控制,避免我國目前存在的上一個(gè)項(xiàng)目、組建一個(gè)管理單位,在沒有任何經(jīng)驗(yàn)的情況下而產(chǎn)生的人財(cái)物的浪費(fèi)。應(yīng)打破行業(yè)及地區(qū)界限,實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)單位的重組與調(diào)整,將項(xiàng)目建設(shè)管理單位做大作強(qiáng)。特殊的企業(yè)管理。項(xiàng)目公司的管理有別于一般公司的管理,具有特殊性。替業(yè)主服務(wù),代為管理項(xiàng)目,處理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)或設(shè)計(jì)施工聯(lián)營企業(yè)等類型企業(yè)拓展業(yè)務(wù)而發(fā)展為工程公司的實(shí)體,其管理方式也將有根本的改變。（三）三項(xiàng)保證是指支持融資代建制的體制、機(jī)制和法制。要改革體制的缺陷,如由國家投資建設(shè)或政府財(cái)政性資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資,實(shí)行“決策、投資、建設(shè)、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制,實(shí)踐證明有很多弊端。新型的公共項(xiàng)目投融資體制應(yīng)實(shí)行政企分開、權(quán)責(zé)明確、市場導(dǎo)向、政府間接管理、投資主體多元、融資渠道多樣、決策科學(xué)、中介服務(wù)社會(huì)化。應(yīng)建立支持融資代建制的機(jī)制,如投資決策機(jī)制,市場競爭機(jī)制,合同契約機(jī)制,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,價(jià)值合理補(bǔ)償機(jī)制激勵(lì)機(jī)制和約束監(jiān)管機(jī)制等。支持融資代建制的法制包含三個(gè)層次。第一層次是法律,需要建設(shè)和完善融資代建制基本法,修改相關(guān)法律,如《合同法》、《擔(dān)保法》等。除了上述的法律層次外,由國務(wù)院批準(zhǔn)頒發(fā)的條例、國家部委頒發(fā)的規(guī)定、中央或地方有關(guān)部門制定的實(shí)施細(xì)則處于法規(guī)體系的第二層次,可以委托專業(yè)人士組織(學(xué)會(huì))或行業(yè)協(xié)會(huì)制定。第二層次的條例、規(guī)定和細(xì)則是對(duì)法律條款的細(xì)化,便于法律的實(shí)施。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范側(cè)重于技術(shù)和管理的實(shí)施程序和細(xì)節(jié),屬于法制的第三層次,具有可操作性。一般由專業(yè)人士組織(學(xué)會(huì))或行業(yè)協(xié)會(huì)自行組織制定。體制、機(jī)制、法制三者互相作用、相輔相成。體制應(yīng)該適應(yīng)機(jī)制,反過來也影響機(jī)制；法制保障體制,體制支持法制；法制規(guī)范機(jī)制,機(jī)制要求法制。在管理體系中,體制是組織件,法制是硬件,機(jī)制是軟件,體制是需要持續(xù)地變革,機(jī)制是要善于應(yīng)變,法制是要不斷地完善。體制、機(jī)制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。第五章 代建制模式的經(jīng)濟(jì)特征與法律關(guān)系第一節(jié) 代理制度的經(jīng)濟(jì)特征一、 代理制度的經(jīng)濟(jì)功能代理制度的經(jīng)濟(jì)功能實(shí)際上是民事能力擴(kuò)張的后果。在這一點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的代理與民法學(xué)上的代理在制度價(jià)值上殊途同歸。從經(jīng)濟(jì)意義上講，代理制度并非人為設(shè)計(jì)而是市場選擇的結(jié)果，代理制度在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了“人與物”的優(yōu)化組合，真正體現(xiàn)了“人盡其才，物盡其用”。其主要經(jīng)濟(jì)功能表現(xiàn)在以下方面。（一）促進(jìn)社會(huì)專業(yè)化分工。從起源上考察，代理制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因在于商品交易的規(guī)模超越了簡單的物物交換，民事主體己經(jīng)沒有充分的體能（包