【正文】 往又成了委托人，這樣在政府投資非經(jīng)營性項目中形成了一個層層委托關(guān)系。因此，代建制必須有一個有效的激勵約束機制才能行之有效。筆者用資金等手段構(gòu)建代建制模式下的政府投資項目監(jiān)管體系。第一節(jié) 政府投資項目資金監(jiān)管約束機制 一、資金集中支付制度 政府投資項目由于其資金來源的特殊性，要求這類項目采取資金集中支付制度進行投資控制。對于政府采購項目，目前世界各國普遍采用的是集中支付模式，其中單一國庫賬戶制度是最為典型的一種集中支付制度。 目前在中國，各地方財政部門采用的集中資金支付方式有三種模式:一是將財政撥款和單位自籌資金統(tǒng)籌使用，先將單位自籌資金集中在財政專戶中，再由財政統(tǒng)一與供貨商結(jié)算款項；二是由財政統(tǒng)一付款，主要適用于基本依靠財政撥款的行政事業(yè)單位；三是不改變資金的撥款程序和方式，財政部門主要負責(zé)審核采購計劃、核對采購過程、進行監(jiān)督，購貨主體根據(jù)政府采購規(guī)則、程序和方法進行物品和服務(wù)的采購，并在財政的監(jiān)督下依據(jù)供貨憑證自行付款。其中最典型的政府投資項目集中支付程序，如圖41所示。返回審核意見委托審核撥付資金簽署意見簽署意見核定申請?zhí)岢錾暾堌攧?wù)總監(jiān)（如果有）建設(shè)單位主管部門或授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司省財政廳投資審核機構(gòu)監(jiān)理單位承建單位承建單位圖41財政性資金集中支付建安工程費用流程二、財政投資評審制度 在政府投資項目代建制管理模式下，為了加強對政府投資項目采購的監(jiān)管，必須在財政部門內(nèi)部明確一個主管部門，并由財政部門管理政府投資項目的資金支出。財政投資評審機構(gòu)是財政部門內(nèi)部設(shè)置的、專門負責(zé)審核的機構(gòu)，它設(shè)立在政府投資項目的投資預(yù)算控制過程中。第一，在政府投資項目立項與投資預(yù)算確定過程中，財政投資評審機構(gòu)的評審工作程序是投資預(yù)算成立的一個重要和不可缺少的環(huán)節(jié)，可以進行“先審核，后編制”，投資評審機構(gòu)的評審結(jié)論成為投資估算成立的重要依據(jù)；第二，在政府投資項目撥款過程中，政府投資項目的支付實行集中支付制度，“先審核，后撥款”，將投資評審與資金撥付結(jié)合起來，投資評審的結(jié)果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財政資金的直接撥付，賦予財政投資評審特殊的職能；第三，在項目結(jié)、決算前由財政投資評審中心進行審查，有利于財政部門與建設(shè)單位、工程承包商等及時結(jié)清工程尾款，是控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用，提高財政部門批復(fù)決算的質(zhì)量[7]。三、政府投資項目后評價制度 建設(shè)項目的后評價，也稱為追蹤評價，它是指對已經(jīng)建成并投入使用的建設(shè)項目的立項決策、規(guī)劃設(shè)計、工程實施、生產(chǎn)或運營的全過程，以及項目的經(jīng)濟效益和社會效益做出全面的評價。項目后評價的內(nèi)容主要包括:一是過程評價(又叫執(zhí)行情況評價)；二是經(jīng)濟效益評價，包括成本效益分析的財務(wù)評價和國民經(jīng)濟評價；三是影響評價，包括經(jīng)濟影響評價、環(huán)境影響評價、社會影響評價等方面。 由于政府投資項目投資的效益和成本很難區(qū)分和量化，目前國內(nèi)對政府投資項目績效后評價開展系統(tǒng)研究的并不多見，缺乏科學(xué)合理的評價指標體系、技術(shù)參數(shù)、研究方法和必要手段。而國外對政府投資項目后評價理論大多通過建立復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟模型來評價其投資的綜合影響度，因而很難對投資過程進行評價和控制，同時其評價指標的設(shè)置的指向性和內(nèi)涵并不適應(yīng)中國的情況。中國目前迫切需要建立一套客觀、準確、公正衡量政府投資資金投資行為、投資效果的量化的指標體系。通過建立政府投資項目績效評價制度，可以對政府投資的科學(xué)性、投資管理水平、投入風(fēng)險、效益水平等方面進行綜合評判，找出項目運行中存在的問題及其形成原因，明確相關(guān)責(zé)任方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，這樣無疑有利于推動財政資金管理和使用部門建立強有力的財政執(zhí)法和監(jiān)督約束機制，提高公共效益[8]。第二節(jié) 公共工程融資代建制公共工程項目是指道路、電力、市政、通信等與人民日常生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,公共工程項目的傳統(tǒng)運作模式是由國家投資,由政府組織建設(shè)及建后管理,所以也稱為政府建設(shè)項目。公共工程項目建設(shè)對社會發(fā)展關(guān)系密切,由于政府財政投資能力在一定時間內(nèi)有限,不能適應(yīng)發(fā)展的需求,且政府對公共工程項目的壟斷專營帶來效率低下、管理混亂的問題亟需解決,因此開拓非政府渠道的資金來源,建立一種吸收非政府的社會資金的融資體制和相關(guān)的項目實施管理模式,已成為各國政府考慮的一項政策措施。圍繞著公共工程項目,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的建筑管理都在政府層次、企業(yè)層次和項目層次等三個層次不斷變革創(chuàng)新,所涉及的各個方面,包括政府部門、業(yè)主、主包商、分包商、供應(yīng)商、咨詢方、設(shè)計方和監(jiān)理方以及銀行、保險機構(gòu),都在尋求包括合伙、聯(lián)盟、合作、代理等多種組合方式,利用各種契約、法規(guī)、標準和國際慣例確立并形成適應(yīng)發(fā)展的模式。而融資代建制是公共工程建設(shè)管理模式的有益探索。一、融資代建制是BOT/PFI理論方法在中國的實踐　　融資代建制(FinanceConstructionConsignment)是指針對公共工程項目的“公共機構(gòu)”和“私人投資者”的公私伙伴關(guān)系合作投資、建造、運營公共項目的創(chuàng)新模式。公共項目產(chǎn)生社會效益是“公共機構(gòu)”的項目目標,得到投資回報率是“私人投資者”的目標。為了實現(xiàn)“多贏”的目標,合作雙方需合理分擔(dān)風(fēng)險,以保證公共工程項目的成功。典型的模式是已確定一個公共工程項目且通過規(guī)范的程序選擇了項目發(fā)起人,政府與項目公司(由項目發(fā)起人和項目參與方組建)簽訂委托特許協(xié)議,由項目公司選擇合適的工程(管理)公司代替業(yè)主(項目公司)進行包括融資、建設(shè)、經(jīng)營在內(nèi)的工作。圖42反映了各主體間的委托代理關(guān)系。圖42 工程項目委托代理體系　　 在我國,“公共機構(gòu)”主要指中央政府、地方各級政府等公共事務(wù)管理機構(gòu)?！八饺送顿Y者”可以是多種類型的主體,主要指非政府的包括企業(yè)和個人的具有獨立的投資決策權(quán)的經(jīng)濟主體；“私人投資者”也可以是多種經(jīng)濟主體組合的組織,如幾個投資主體為某一公共項目而成立的項目公司,該組織必須有足夠的資金來源進行投資,它可以設(shè)計各種融資方案吸引各方資金,對投資形成的資產(chǎn)享有所有權(quán)和支配權(quán),同時也要承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任[9]。二、融資代建制的模式框架在對國內(nèi)外BOT/PFI理論和實踐的探索基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情根據(jù)融資代建制的概念要點,構(gòu)建了融資代建制的模式框架,概括為二個層次、三種管理、三項保證(支持條件)。項目管理 企業(yè)管理政府項目公司咨詢公司管理公司工程公司運營公司貸款銀行保險公司體制機制法制公共管理圖43 公共工程項目融資代建制模式框架（一）二個層次第一層次是指項目公司從政府處獲得公共工程的特許經(jīng)營權(quán),承擔(dān)從籌資、建設(shè)、經(jīng)營的項目全壽命周期任務(wù)；第二層次是項目公司將其中的部分或全部實施內(nèi)容交于工程(管理)公司管理、建設(shè)、運營。所確定的項目公司、工程管理公司、工程公司、運營公司等都是通過競爭獲得合同,且有完整的準入和退出機制。（二）三種管理融資代建制圍繞公共工程項目,政府、項目公司、工程管理公司、專業(yè)運營公司各司其職、各負其責(zé)、各擔(dān)風(fēng)險,在公共管理、企業(yè)管理和項目管理上有其獨特之處：公共工程項目的資金無論是社會(民間)的還是政府的,其公益性質(zhì)是不變的,最終的業(yè)主還是政府,所以需要政府的監(jiān)督管理。政府需要履行對項目建設(shè)規(guī)模和技術(shù)標準,對項目運營的制度和規(guī)范的監(jiān)督管理職責(zé)。過去,公共工程項目由政府自己組織完成,管理機制主要依靠黨紀政紀,基本上不反映利益關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下,特別是投融資體制改革后,非政府參與投融資公共工程項目將逐步增多,利益主體多樣化復(fù)雜化,經(jīng)濟機制作用于各個方面。因此,對于不同性質(zhì)的市場主體,就應(yīng)采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色[10]。在項目管理上的特別之處是采用委托代建方式。由綜合性、專業(yè)化、社會化建設(shè)項目管理公司代行業(yè)主方建設(shè)管理,是公共工程建設(shè)管理發(fā)展的一大趨勢。代理建設(shè)模式能夠幫助業(yè)主理想化地對投資和工期進行控制,避免我國目前存在的上一個項目、組建一個管理單位,在沒有任何經(jīng)驗的情況下而產(chǎn)生的人財物的浪費。應(yīng)打破行業(yè)及地區(qū)界限,實施項目建設(shè)單位的重組與調(diào)整,將項目建設(shè)管理單位做大作強。特殊的企業(yè)管理。項目公司的管理有別于一般公司的管理,具有特殊性。替業(yè)主服務(wù),代為管理項目,處理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企業(yè)、設(shè)計企業(yè)或設(shè)計施工聯(lián)營企業(yè)等類型企業(yè)拓展業(yè)務(wù)而發(fā)展為工程公司的實體,其管理方式也將有根本的改變。（三）三項保證是指支持融資代建制的體制、機制和法制。要改革體制的缺陷,如由國家投資建設(shè)或政府財政性資金進行固定資產(chǎn)投資,實行“決策、投資、建設(shè)、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制,實踐證明有很多弊端。新型的公共項目投融資體制應(yīng)實行政企分開、權(quán)責(zé)明確、市場導(dǎo)向、政府間接管理、投資主體多元、融資渠道多樣、決策科學(xué)、中介服務(wù)社會化。應(yīng)建立支持融資代建制的機制,如投資決策機制,市場競爭機制,合同契約機制,風(fēng)險分擔(dān)機制,價值合理補償機制激勵機制和約束監(jiān)管機制等。支持融資代建制的法制包含三個層次。第一層次是法律,需要建設(shè)和完善融資代建制基本法,修改相關(guān)法律,如《合同法》、《擔(dān)保法》等。除了上述的法律層次外,由國務(wù)院批準頒發(fā)的條例、國家部委頒發(fā)的規(guī)定、中央或地方有關(guān)部門制定的實施細則處于法規(guī)體系的第二層次,可以委托專業(yè)人士組織(學(xué)會)或行業(yè)協(xié)會制定。第二層次的條例、規(guī)定和細則是對法律條款的細化,便于法律的實施。技術(shù)標準和規(guī)范側(cè)重于技術(shù)和管理的實施程序和細節(jié),屬于法制的第三層次,具有可操作性。一般由專業(yè)人士組織(學(xué)會)或行業(yè)協(xié)會自行組織制定。體制、機制、法制三者互相作用、相輔相成。體制應(yīng)該適應(yīng)機制,反過來也影響機制；法制保障體制,體制支持法制；法制規(guī)范機制,機制要求法制。在管理體系中,體制是組織件,法制是硬件,機制是軟件,體制是需要持續(xù)地變革,機制是要善于應(yīng)變,法制是要不斷地完善。體制、機制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。第五章 代建制模式的經(jīng)濟特征與法律關(guān)系第一節(jié) 代理制度的經(jīng)濟特征一、 代理制度的經(jīng)濟功能代理制度的經(jīng)濟功能實際上是民事能力擴張的后果。在這一點上，經(jīng)濟學(xué)上的代理與民法學(xué)上的代理在制度價值上殊途同歸。從經(jīng)濟意義上講，代理制度并非人為設(shè)計而是市場選擇的結(jié)果，代理制度在經(jīng)濟活動中的運用實現(xiàn)了“人與物”的優(yōu)化組合，真正體現(xiàn)了“人盡其才，物盡其用”。其主要經(jīng)濟功能表現(xiàn)在以下方面。（一）促進社會專業(yè)化分工。從起源上考察，代理制度產(chǎn)生的經(jīng)濟原因在于商品交易的規(guī)模超越了簡單的物物交換，民事主體己經(jīng)沒有充分的體能（包