【正文】 其主要經(jīng)濟(jì)功能表現(xiàn)在以下方面。體制、機(jī)制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。一般由專業(yè)人士組織(學(xué)會)或行業(yè)協(xié)會自行組織制定。第一層次是法律,需要建設(shè)和完善融資代建制基本法,修改相關(guān)法律,如《合同法》、《擔(dān)保法》等。要改革體制的缺陷,如由國家投資建設(shè)或政府財政性資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資,實(shí)行“決策、投資、建設(shè)、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制,實(shí)踐證明有很多弊端。項目公司的管理有別于一般公司的管理,具有特殊性。由綜合性、專業(yè)化、社會化建設(shè)項目管理公司代行業(yè)主方建設(shè)管理,是公共工程建設(shè)管理發(fā)展的一大趨勢。過去,公共工程項目由政府自己組織完成,管理機(jī)制主要依靠黨紀(jì)政紀(jì),基本上不反映利益關(guān)系。二個層次第一層次是指項目公司從政府處獲得公共工程的特許經(jīng)營權(quán),承擔(dān)從籌資、建設(shè)、經(jīng)營的項目全壽命周期任務(wù)；第二層次是項目公司將其中的部分或全部實(shí)施內(nèi)容交于工程(管理)公司管理、建設(shè)、運(yùn)營。該組織必須有足夠的資金來源進(jìn)行投資,它可以設(shè)計各種融資方案吸引各方資金,對投資形成的資產(chǎn)享有所有權(quán)和支配權(quán),同時也要承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任[9]。圖42反映了各主體間的委托代理關(guān)系。Consignment)是指針對公共工程項目的“公共機(jī)構(gòu)”和“私人投資者”的公私伙伴關(guān)系合作投資、建造、運(yùn)營公共項目的創(chuàng)新模式。圍繞著公共工程項目,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的建筑管理都在政府層次、企業(yè)層次和項目層次等三個層次不斷變革創(chuàng)新,所涉及的各個方面,包括政府部門、業(yè)主、主包商、分包商、供應(yīng)商、咨詢方、設(shè)計方和監(jiān)理方以及銀行、保險機(jī)構(gòu),都在尋求包括合伙、聯(lián)盟、合作、代理等多種組合方式,利用各種契約、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和國際慣例確立并形成適應(yīng)發(fā)展的模式。中國目前迫切需要建立一套客觀、準(zhǔn)確、公正衡量政府投資資金投資行為、投資效果的量化的指標(biāo)體系。三、政府投資項目后評價制度 建設(shè)項目的后評價，也稱為追蹤評價，它是指對已經(jīng)建成并投入使用的建設(shè)項目的立項決策、規(guī)劃設(shè)計、工程實(shí)施、生產(chǎn)或運(yùn)營的全過程，以及項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益做出全面的評價。其中最典型的政府投資項目集中支付程序，如圖41所示。筆者用資金等手段構(gòu)建代建制模式下的政府投資項目監(jiān)管體系。所謂統(tǒng)一，指對于他們各自來講，又都是自控主體，他們在項目實(shí)施全過程中，相互依存、各司其職共同推動項目的各項目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。比如因總承包單位對工程的單價進(jìn)行包干，承擔(dān)因材料設(shè)備漲價引起的差價風(fēng)險，獲得材料設(shè)備漲價的差價收益。代建單位收取的只是代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，只承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險，不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險。工程總承包是國際通行的建設(shè)項目承包方式，即工程總承包商從業(yè)主處承包工程的勘察、設(shè)計、施工、試運(yùn)行等綜合性任務(wù)，工程總承包單位性質(zhì)是承包商，就是通常所稱的乙方。三、我們以上海市重大項目“大連路越江隧道工程”舉例來說明工程代建制與工程總承包之間的區(qū)別和關(guān)系。與代建單位相比，EPC總承包商需要承擔(dān)的風(fēng)險顯然大得多。 （二）制度風(fēng)險實(shí)踐過程中代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有授予認(rèn)可的法律地位。另外，代建制管理要求代建人提供項目投資額10％～50％的履約保函，并對責(zé)任賠償約定。代建單位的風(fēng)險主要來源于兩個方面：（一）收益與責(zé)任賠償代建人收益來自代建管理費(fèi)和項目投資節(jié)余獎勵?？偝邪痰墓こ谭秶鷳?yīng)包括為滿足業(yè)主要求，并為承包商的建議書及資料表所必需的，或合同隱含，或由承包商的義務(wù)而產(chǎn)生的任何工作，以及合同中雖未提及但按照推論對工程的穩(wěn)定、完整、安全、可靠及有效運(yùn)行所必需的全部工作。總承包人被認(rèn)為在投標(biāo)前已經(jīng)仔細(xì)地審查了業(yè)主要求。FIDIC1999年EPC合同條件規(guī)定，“無論雇主代表是否給予了批準(zhǔn)或同意，承包商應(yīng)對全部現(xiàn)場作業(yè)、所有施工方法以及全部工程的完備性、穩(wěn)定性和安全性承擔(dān)全部責(zé)任”。也即，總承包人是EPC總承包項目的第一責(zé)任人。FIDIC編制的《生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計—施工合同條件（1999年第一版）》即是采用該種模式。發(fā)包人（業(yè)主）需要做的是了解工程進(jìn)度、了解工程質(zhì)量是否達(dá)到合同要求，建設(shè)結(jié)果是否能夠最終滿足合同規(guī)定的建設(shè)工程的功能標(biāo)準(zhǔn)。 （二）有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有效地實(shí)現(xiàn)建設(shè)項目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制符合建設(shè)工程承包合同約定，確保獲得較好的投資效益。以由一個總承包商對整個工程設(shè)計、建設(shè)過程、工程質(zhì)量、工程造價負(fù)責(zé)的EPC總承包模式應(yīng)運(yùn)而生。一、EPC總承包模式的淵源及特征 “EPC”是“設(shè)計、采購、施工”的三個英文單詞第一個英文字母的縮寫。EPC總承包模式是當(dāng)前國際工程承包中一種被普遍采用的承包模式，也是在當(dāng)前國內(nèi)建筑市場中被我國政府和我國現(xiàn)行《建筑法》積極倡導(dǎo)、推廣的一種承包模式。第二節(jié) 代建制與工程總承包一個全過程的代建制合同涵蓋從可行性研究至工程竣工驗(yàn)收之間的代建管理，實(shí)質(zhì)上是項目管理工作。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設(shè)項目的功能要求；但沒有建設(shè)資金，它需要國家資金進(jìn)入，于是需方的所有權(quán)（資方）和使用權(quán)（用方）會發(fā)生分離。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制”被變形，各建設(shè)主體應(yīng)首先搞清楚什么是代建制；二是如何解決國家出資項目長期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題。⑤激勵要素:在項目管理中，項目管理單位作為代理人，其管理行為可以視為委托人行為的延伸，因此，即使在工程質(zhì)量、工期、資金運(yùn)用方面產(chǎn)生良好的效果，亦屬理當(dāng)追求，沒必要自我獎勵。 ②授權(quán)范圍即為項目管理單位在建設(shè)過程中對第三人的行為進(jìn)行約束或確認(rèn)的依據(jù)，也是委托人承擔(dān)第三人行為后果的前提。時間保修期結(jié)束動用開始保修階段竣工驗(yàn)收動用前準(zhǔn)備階段施工階段施工圖設(shè)計技術(shù)設(shè)計初步設(shè)計設(shè)計準(zhǔn)備階段編制可行性研究報告編制項目建議書決策階段編制設(shè)計任務(wù)書設(shè)計階段施工圖35 工程項目的決策階段和實(shí)施階段二、代建制與工程項目管理的關(guān)系項目管理企業(yè)的管理行為是代表投資人，以投資人的名義作出的；而代建企業(yè)完全以自己的名義完成工程建設(shè)及其管理。設(shè)施管理物業(yè)資產(chǎn)管理物業(yè)運(yùn)行管理財務(wù)管理空間管理用戶管理維修現(xiàn)代化圖34 設(shè)施管理工程項目管理的含義有多種表述，英國皇家特許建造學(xué)會（CIOB）對其作了如下表述：自項目開始至項目完成，通過項目策劃（Project Planning）和項目控制（Project Control）,以使項目的費(fèi)用目標(biāo)、進(jìn)度目標(biāo)和質(zhì)量目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。FMFMPMPMPMPMPMDMDM使用階段準(zhǔn)備 設(shè)計 施工決策階段投資方開發(fā)方設(shè)計方施工方供貨方使用期管理方實(shí)施階段圖31 DM、PM和FM“工程管理”作為一個鉆研術(shù)語，其內(nèi)涵設(shè)計工程項目全過程的管理，即包括DM、PM和FM，并設(shè)計參與工程項目的各個單位的管理，即包括投資方、開發(fā)方、設(shè)計方、施工方、供貨方和項目試用期的管理方的管理，如圖32所示。 不難看出，廈門模式的意圖主要是通過市場化的方式來解決專業(yè)化問題。確定了代建單位在項目代建中的具體工作任務(wù)。將實(shí)施代建制的項目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2002 年3 月，廈門市政府轉(zhuǎn)發(fā)了廈門市計委、建設(shè)局、財政局關(guān)于《 廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目代建管理試行辦法》（以下簡稱《 試行辦法》）。三、廈門模式從1993 年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，針對市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導(dǎo)致的工程項目難以依法建設(shè)、工程建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實(shí)施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的工程項目代建制度。因其改革范圍界定比較窄，沒有涉及復(fù)雜的投融資改革領(lǐng)域，加之輔助有以下三方面的條件，因而僅就減輕委托風(fēng)險而言取得了比較顯著的效果。在具體操作上，也是“相對集中，區(qū)別對待”的原則：對于常年有政府投資項目建設(shè)任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或有特殊要求的專業(yè)部門，如規(guī)劃、國土、交通、水務(wù)、公安、教育等部門的政府投資項目可暫由其繼續(xù)組織實(shí)施，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入工務(wù)局集中統(tǒng)一實(shí)施，取消政府投資項目“一次性業(yè)主”的建設(shè)實(shí)施管理模式。在工程實(shí)施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。建筑工務(wù)局代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，負(fù)責(zé)除規(guī)劃、國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外的政府投資項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。既有其積極的一面，即有利于政府投資工程問題的綜合解決；也帶來了一定的消極影響，即往往由于前一問題改革的界定不清晰，而導(dǎo)致后一問題的改革時各方職能的界定不清，從而引發(fā)有關(guān)各方在代建制改革過程中面臨的諸多困境和爭議。北京市的代建制改革基本上也可以歸入這一模式。包括在項目儲備、前期準(zhǔn)備、項目投融資、項目投資控制、項目還貸等。改革期間，上海市建設(shè)交通系統(tǒng)重點(diǎn)做了以下三方面的工作：（一）調(diào)整政府有關(guān)投資管理職能。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點(diǎn)，并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象。第二節(jié) 代建制在中國實(shí)踐中的三種模式據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點(diǎn)。過去建設(shè)投資都是政府投的，有了投資意向(確定建設(shè)項目)投資部門便在本單位成本系統(tǒng)內(nèi)抽專人組成基建班子(基建指揮部、管委會、辦公室等)，對項目建設(shè)的全過程進(jìn)行管理。在政府投資領(lǐng)域中實(shí)行工程項目管理代建制已顯得越來越重要，形成的全過程。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，力求對代建制管理模式進(jìn)行系統(tǒng)研究，這對進(jìn)一步認(rèn)識代建制和代建制的運(yùn)行規(guī)范有重要的理論價值和實(shí)踐意義?？傊?，代建制是我國工程項目管理的重大變革，是對政府投資項目的組織建設(shè)方式的體制創(chuàng)新。代建制正是建設(shè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工對管理方式變革要求的必然結(jié)果[2]。代建制