【正文】 的方式，充分利用熱電聯(lián)產(chǎn)項目的供熱能力，進一步整合城區(qū)熱源，優(yōu)化供熱結構，推行集中供熱，提高供熱質量，改善城市環(huán)境質量，促進城市供熱規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化發(fā)展，為城市居民提供優(yōu)質高效、清潔環(huán)保的供熱服務?！犊傮w方案》同時確定國電電力酒泉發(fā)電有限公司負責熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的建設、運營和管理，是酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的主體運營商。以此為基礎，酒泉市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司進行了多輪接洽，最終于2012年5月簽訂協(xié)議。 項目建設進展順利。2010年5月熱源及管網(wǎng)改造工程開工，建成一級供熱管網(wǎng)24公里，改建換熱站1座，實現(xiàn)集中供熱面積23萬平方米。截至20142015年度供熱期，本項目已基本達到了設計的888萬平方米的供熱面積。 運作模式 （1）合作模式：項目采用BOT方式建設運營，在收益機制上，以政府定價、使用者付費為主，在特定情況下政府予以補貼。在合作模式上，政府方——肅州區(qū)政府授予社會資本方——國電電力酒泉熱力有限公司酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱工程的特許經(jīng)營權，并負責工程建設過程中涉及到的供熱資源整合、清產(chǎn)核資、設施改造等工作。國電電力酒泉熱力有限公司按照《酒泉市城市供熱管理辦法》、《酒泉市城市供用熱監(jiān)督管理暫行辦法》和市政公用設施管理的有關規(guī)定，承擔熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱設施的安全運行、保障、維護管理職責，為居民提供優(yōu)質高效的服務，服從供熱行政主管部門的監(jiān)管。 建設、規(guī)劃、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相關部門根據(jù)各自職能配合做好道路開挖恢復、交通指揮協(xié)調(diào)等事宜，做好道路安全防護警示標志、標牌設臵，確保車輛和行人安全通行。電信、移動等通訊企業(yè)和相關單位根據(jù)施工地段地下管線的產(chǎn)權歸屬，協(xié)助建設單位做好管線交叉穿越。 （2）資金來源：，從2012年起三年內(nèi)全部歸集到位，2012年6月底前到位8333萬元，2013年4月底前到位8333萬元，2014年4月底前到位8333萬元。2012年度工程啟動資金1億元，由酒泉市政府擔保，國電電力酒泉熱力有限公司通過銀行分期分批貸款解決。 （3）建設運營：項目建設。為保證項目整體在設計、建造、進度和質量等方面的完整性，同時為避免工程銜接以及建管、協(xié)調(diào)等復雜問題，該項目由國電電力酒泉熱力有限公司代表國電電力發(fā)展股份有限公司負責組織建設，市政府成立項目領導小組進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。 項目運營。根據(jù)《酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目合作協(xié)議》規(guī)定，由國電電力酒泉熱力有限公司作為一級運營商負責提供熱源及一級管網(wǎng)的運營和管理，換熱站出口閥門至終端熱用戶的二級熱網(wǎng)系統(tǒng)，由肅州區(qū)政府確定二級運營商負責管理維護和運營，并按照適用法律和合作協(xié)議規(guī)定獲取熱費收益。 項目移交。特許經(jīng)營期結束后，肅州區(qū)政府接受資產(chǎn)并履行經(jīng)營管理權，合理調(diào)配利用資源，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)效益。 （4）價格機制：市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司的焦點之一就是在政府合理補償機制下，社會投資機構能為社會提供優(yōu)質的運營服務，既達到規(guī)定的建設標準和技術服務標準，同時自身還能獲得一定的利潤。雙方約定政府根據(jù)當期煤、水、電以及集中供熱系統(tǒng)運行維護等成本核定供熱價格。由于市場等因素造成企業(yè)所收取熱費無法盈利時，按照國家《關于建立煤熱價格聯(lián)動機制的指導意見》相關規(guī)定，實施煤熱價格聯(lián)動機制，以本地第四季度煤價為基準，以不少于一年為聯(lián)動周期。當煤炭價格漲幅達到或超過10%時，市政府將根據(jù)規(guī)定相應調(diào)高熱價或給予補貼，保證國電電力酒泉熱力有限公司的合理利潤。相反，當煤炭價格跌幅達到或超過10%時，在相同聯(lián)動機制下，政府也將調(diào)低熱價。 （5） 風險機制 ?風險類型：本項目在建設運營時面臨如下風險：一是政策風險，主要是政策變更或法律變更給項目帶來的不利影響。二是金融風險，主要是國家金融環(huán)境發(fā)生變化、通貨膨脹、匯率或利率變動對項目融資和運營帶來直接或間接影響。三是建設風險，工程項目建設過程中遇到的影響項目安全、質量和工期等的風險，主要包括圖紙變更、設計變更、原材料和設備等不能及時到位、征拆拖延、出現(xiàn)重大安全質量事故、工期延誤及不能按時完工等。四是經(jīng)營風險，項目運營過程中由于各種原因引起的風險，主要包括各級供熱運營商因經(jīng)營管理不善所導致的收入減少、成本增加等風險。五是市場風險，存在煤、電、水價格波動等帶來的風險，主要包括熱費收取，能源價格上漲等。六是環(huán)境風險，為滿足環(huán)境保護法規(guī)相關要求而增加的支出或是由于違反法律法規(guī)要求造成環(huán)境污染或破壞而承擔的額外費用和賠償?shù)取? ?風險分擔原則：PPP模式下風險分擔的原則主要有：一是風險和控制力一致的原則，即風險應該由最有能力控制的或控制該風險承擔的成本最低的一方承擔，也就是誰可控、誰承擔。二是風險和收益相對稱的原則，即誰獲取了收益，誰就承擔風險。誰獲取的收益高，誰就承擔較高的風險。根據(jù)實際情況，對不可遇見或各方責權難以明確辨析的風險則遵循友好協(xié)商共同解決的原則。 風險和收益平衡機制：經(jīng)過探索，酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目設立了以下平衡風險和收益的機制，一是供熱定價機制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價格實行政府定價。 二是風險分擔機制。在風險分擔問題上，政府和國電公司明確了如果超出主熱源規(guī)劃的888萬平方米供熱面積以外的熱用戶，接入時按50元/平方米收取入網(wǎng)設施改造費，超出涉及范圍的一級管網(wǎng)建設，另行協(xié)商解決。 三是資本退出機制。城市集中供熱屬于民生工程，具有公益性，當遇到不可抗力或不可預見事件對其運營造成嚴重影響時，政府有義務介入以保證正常系統(tǒng)安全運行，從而確保城市居民的利益。如果國電電力酒泉熱力有限公司因為自身經(jīng)營不善、違約等行為導致工程建設或正常經(jīng)營難以為繼，政府將介入并接管項目資產(chǎn)。 借鑒價值 （1）實施效果：PPP模式在酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目的應用，取得了以下效果：一是緩解了政府對城區(qū)集中供熱建設的融資壓力，為政府分擔了43%的投融資壓力。二是提高了城區(qū)集中供熱建設、運營效率。三是引進了先進的技術和運營管理經(jīng)驗。 （2）示范價值：由于該項目是對現(xiàn)有電廠余熱的綜合利用，因此在項目合作對象上不具有競爭性，此類項目如何有效開展項目采購和交易談判，在當時的政策和程序角度還有可完善之處。但是作為西部地區(qū)開展的政府與社會資本合作，本項目仍有很多經(jīng)驗可資借鑒。 ?積極尋找雙方戰(zhàn)略契合點 本項目是酒泉市一項重要的民生工程，政府方戰(zhàn)略目標在于按期建成投運，提供高效優(yōu)質的公共服務，同時深化與央企合作、促進地方經(jīng)濟發(fā)展。社會資本方目標是加大在酒泉地區(qū)的項目發(fā)展力度，提高投資綜合效益。項目的實施，實現(xiàn)了雙方戰(zhàn)略契合，在解決酒泉市城區(qū)供熱能力不足、促進節(jié)能減排的同時，國電電力酒泉發(fā)電有限公司實現(xiàn)了發(fā)電余熱有效地利用，提升了總體收益，實現(xiàn)了政府和企業(yè)的雙贏。 ?及時完善配套制度 本項目是酒泉市在供熱領域首次大規(guī)模引入社會資本，具有很強的探索性。為確保工作有效推進，酒泉市先后出臺了多項配套政策，如：《酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程實施總體方案》、《酒泉市城市供熱管理辦法》、《關于進一步理順酒泉市城區(qū)供熱管理相關工作意見》等。這些制度為項目依法依規(guī)正確實施起到了保駕護航作用。 ?做好信息公開由于項目實施范圍廣、周期長，對群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定影響。酒泉市政府注意信息公開，在做好項目宣傳的同時，及時向社會公布項目進展，為項目實施創(chuàng)造良好外部環(huán)境。 案例7：陜西南溝門水利樞紐工程項目 項目概況 （1）項目背景　　陜西南溝門水利樞紐工程位于延安市黃陵縣境內(nèi)，水庫壩址位 于北洛河支流葫蘆河河口上游約 3 公里處，距延安市約 120 公里， 距西安市約 180 公里。該項目及其配套供水工程主要向延安南部重 點能源化工項目供水。該項目被列入延安市“十一五”、“十二五”重 點建設項目，是延安市“引水興工，產(chǎn)業(yè)轉型”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐， 對延安經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大?！　￡兾髂蠝祥T水利樞紐工程為大（Ⅱ）型工程，由南溝門水庫和引洛入葫工程組成。南溝門水庫由大壩、溢洪道、導流泄洪洞、引水發(fā)電洞、電站等五部分組成，最大壩高 65 米，總庫容 2 億立方 米。引洛入葫工程由馬家河低壩引水工程和輸水隧洞兩部分組成， 每年從洛河向南溝門水庫調(diào)水 4424 萬立方米，可有效解決葫蘆河 水量不足問題。　　項目建成后，年均可供水 億立方米，可有效解決制約延安 南部經(jīng)濟社會發(fā)展的水資源瓶頸問題。同時，年可利用供水發(fā)電約800 萬度，有效提高水資源利用率。 （2）項目進展　　該工程于 2011 年全面開工建設。截至目前，該工程前期供電工程、道路工程、導流泄洪洞工程已投入使用。大壩工程于 2014 年 6 月完成大壩填筑（壩高 65 米），8 月通過大壩安全鑒定，12 月 順利下閘蓄水。引水發(fā)電洞、溢洪道、電站、引洛入葫輸水隧洞、 馬家河低壩引水樞紐等工程基本完工。 項目運作模式 （1）建設管理體制　　政府出資方為延安水務投資建設有限責任公司，社會方為陜西 延長石油投資有限公司、華能國際電力開發(fā)公司。供水對象主要是 延安煉油廠、延安石化廠、延能化公司、華能延安電廠等陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司關聯(lián)方。 （2）合作機制　　該項目采用“股東資本金出資+股東擔保貸款”的模式。2004 年，該項目由陜西省交由延安市負責，原計劃由延安市財政出資建 設。但因項目投資過大，資金落實困難，延安市政府研究同意引入 社會投資人共同投資建設。2008 年，延安市政府先后邀請相關企業(yè) 商洽該項目合作事宜，經(jīng)多輪談判，與陜西延長石油投資有限公司、 華能國際電力開發(fā)公司簽訂了《項目合作意向書》。　　該項目概算總投資 億元，其中資本金 54,540 萬元、貸款137,560 萬元。為解決項目建設資金問題，延安市于 2009 年批準成 立延安水務投資建設有限責任公司，作為政府投資主體，與陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司按 40%：30%：30% 比例出資 54,540 萬元資本金，組建延安南溝門水利樞紐工程有限責任公司作為項目法人，負責南溝門水利樞紐工程建設運營管理。銀 行貸款由項目公司的三方股東按 40%：30%：30%比例擔保，其中 延安水務投資建設有限責任公司 55,024 萬元、陜西延長石油投資有 限公司 41,268 萬元、華能國際電力開發(fā)公司 41,268 萬元。 借鑒意義　　南溝門水利樞紐工程的成功建設運營，有效解決了延安經(jīng)濟社 會發(fā)展水資源瓶頸問題，作為準公益性項目，為投資方帶來一定收益的同時，能夠保證投資人關聯(lián)企業(yè)用水。該項目的順利實施，對 如何引入社會資本參與水利工程建設，提升建設運營水平具有一定 參考價值。 （1）采用“資本金+擔保貸款”的模式解決資金缺口　　該項目使用社會投資經(jīng)營主體的自有資金和擔保貸款，替代了 部分政府財政出資，解決了資金缺口問題。這一模式對于以供水為 主經(jīng)營性較強的水利項目具有較強示范價值。 （2）通過競爭性談判擇優(yōu)選擇社會投資主體　　考慮該項目資金需量求大且具有較好的財務收益，當?shù)卣埗喾酵顿Y主體進行洽商談判，采用競爭方式擇優(yōu)與社會投資主體 簽訂了合作以及項目投資運營協(xié)議等。 （3）完善法人治理結構提高經(jīng)營管理水平　　該項目由三方股東按《公司法》要求組建，完全按照現(xiàn)代企業(yè) 模式運行，建立了較為完善的法人治理結構，在項目建設管理、運行管理、產(chǎn)品服務中均嚴格制定有關規(guī)章制度、技術標準等，不僅可以有效保障投資者權益，同時也有助于提高工程建設運營效率， 保障工程順利建設和安全運營。 （4）通過各投資方優(yōu)勢互補推進項目順利進行政府投資主體在項目前期工作中積極發(fā)揮了協(xié)調(diào)作用，確保了 項目建設前期工作的順利推進。陜西延長石油投資有限公司、華能國際電力開發(fā)公司等企業(yè)發(fā)揮資金優(yōu)勢，確保資本金和銀行貸款足額到位，同時又作為用水需求主體，在項目建成后得到了充足的供水保證。案例8：深圳大運中心項目 項目概況　　深圳大運中心位于深圳市龍崗區(qū)龍翔大道，距離市中心約15公里，是深圳舉辦2011年第26屆世界大學生夏季運動會的主場館區(qū)，也是深圳實施文化立市戰(zhàn)略、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、推廣全民健身的中心區(qū)?！　〈筮\中心含“一場兩館”，即體育場、體育館和游泳館，總投資約41億元，位于深圳龍崗中心城西區(qū)。大運中心工程量巨大，南北長約1050米，東西寬約990米，總建筑面積29萬平方米，場平面積相當于132個標準足球場。其中，體育場總體高度53米，地上建筑五層，地下一層，于2010年底完工，成為深圳地標性建筑?！　∈澜绱髮W生夏季運動會成功舉辦之后，深圳大運中心的運營維護遇到了難題，每年高達6000萬元的維護成本成為深圳市政府的沉重負擔?！　∵\作模式　 （1）項目結構　　本項目采用ROT模式，即龍崗區(qū)政府將政府投資建成的大運場館交給佳兆業(yè)集團以總運營商的身份進行運營管理，雙方40年約定期限屆滿后，再由佳兆業(yè)將全部設施移交給政府部門。佳兆業(yè)接管大運中心并不涉及房地產(chǎn)開發(fā)。為破解賽后場館持續(xù)虧損的難題，深圳市政府同意把大運中心周邊1平方公里的土地資源交給龍崗區(qū)開發(fā)運營，并與大運中心聯(lián)動對接，原則上不得在大運中心“紅線”內(nèi)新建建筑物。佳兆業(yè)依托于場館的平臺，把體育與文化乃至會展、商業(yè)有機串聯(lián)起來，把體育產(chǎn)業(yè)鏈植入到商業(yè)運營模式中，對化解大型體育場館賽后運營財務可持續(xù)性難題進行了有益嘗試。深圳大運中心項目結構如下： ?佳兆業(yè)集團與龍崗區(qū)政府簽訂“一場兩館”ROT主協(xié)議，獲得40年的修建和運營管理權。?佳兆業(yè)集團成立項目公司，作為深圳大運中心項目的配套商業(yè)建設及全部運營管理的平臺，財政對項目公司給予五年補貼。?項目公司與專業(yè)運營公司簽訂運營協(xié)議，與常駐球隊和賽事機構簽訂場館租賃協(xié)議，與保險公司簽訂保險協(xié)議，與供電企業(yè)簽訂供電協(xié)議，與金融機構簽訂融資協(xié)議，與媒體單位簽訂播報協(xié)議。 （2）交易過程龍崗區(qū)政府為完成深圳大運中心運營商的選聘工作，成立選聘工作領導小組，參照國內(nèi)外大型體育場館的運營經(jīng)驗編制了運營商選聘核心邊界條件、招商推介手冊及