【正文】 院發(fā)布《中華人民共和國審計(jì)條例》，規(guī)定對本級人民政府各部門和下級人民政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算以及預(yù)算外資金的收支等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。1994年8月31日，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國審計(jì)法》，自1995年1月1日起施行。1995年7月19日，國務(wù)院頒布實(shí)施《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》。2006年2月28日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過了《中華人民共和國審計(jì)法》，自2006子6月1日起施行。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國預(yù)算執(zhí)行審計(jì)法規(guī)不斷完備，以《憲法》為依據(jù)，以《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)法規(guī)框架基本構(gòu)建起來，審計(jì)機(jī)關(guān)開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有了較為充分的法律制度保障。（3）審計(jì)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的壯大1986年以來，國家審計(jì)署在上海、沈陽等中央企事業(yè)單位集中的大中城市陸續(xù)設(shè)立16個(gè)審計(jì)特派員及其辦事處，編制近2000人。特派員辦事處的一項(xiàng)重要任務(wù)是參加審計(jì)署組織的對省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政收支的審計(jì)；對帶傾向性的重大財(cái)政收支問題進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。在1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，審計(jì)署還在41個(gè)中央部門設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，人員編制共471名，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)各部門所屬在京企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)；配合駐在部門的行業(yè)管理，對重大帶傾向性的財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)效益問題，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督等。與此同時(shí)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)也都設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。1998年國務(wù)院進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)署的職能有所調(diào)整，但其預(yù)算監(jiān)督職責(zé)更加明確。審計(jì)署機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置了財(cái)政審計(jì)司、行政事業(yè)審計(jì)司、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司、社會(huì)保障審計(jì)司、固定資產(chǎn)投資審計(jì)司等職能部門，并在原派駐審計(jì)的基礎(chǔ)上設(shè)置了25個(gè)派出審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審計(jì)一個(gè)或幾個(gè)國務(wù)院部門、國務(wù)院直屬事業(yè)單位及其在京下屬單位的財(cái)務(wù)收支。審計(jì)署跨地區(qū)設(shè)立18個(gè)審計(jì)特派員辦事處，負(fù)責(zé)省級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和決算，海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、中央國庫駐地方分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支，省級人民政府管理的資源環(huán)保資金、社會(huì)保障資金和其他專項(xiàng)資金以及國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。這些派駐地方特派員辦事處編制共2910人，每個(gè)辦事處人員編制在100至250人之間。2008年國務(wù)院各部門新的“三定”方案制訂后，審計(jì)署預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織機(jī)構(gòu)得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。1999年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)審計(jì)署《關(guān)于在機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)市、縣級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)的幾點(diǎn)意見》，地方各級政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的組織機(jī)構(gòu)也得到了加強(qiáng)。（4）對政府預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督有序進(jìn)行1983—1987年：起步階段。審計(jì)機(jī)關(guān)剛成立不久，處于邊組建、邊工作和抓重點(diǎn)、打基礎(chǔ)階段。在這個(gè)階段，審計(jì)署主要對遼寧省財(cái)政決算進(jìn)行了試點(diǎn)審計(jì)。1988—1989年：突破性階段。其突出特點(diǎn)是財(cái)政審計(jì)結(jié)合稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查進(jìn)行，取得的重要突破是，1988年審計(jì)署和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在檢查地方財(cái)政收支中對經(jīng)濟(jì)違紀(jì)問題的處理規(guī)定》，解決了前一階段財(cái)政審計(jì)處理難的問題。1990—1995年：全面推進(jìn)階段。審計(jì)機(jī)關(guān)開始對地方政府的財(cái)政收支進(jìn)行全面、獨(dú)立的審計(jì)，不僅審計(jì)的內(nèi)容是全面的，而且審計(jì)的范圍也更加全面。審計(jì)署在1990年組織了對30個(gè)省(區(qū)、市)的財(cái)政收支審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)到全面鋪開，從依托其他檢查到獨(dú)立行使監(jiān)督職能的跨越。在這三個(gè)階段，雖然沒有直接開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，但財(cái)政審計(jì)始終把監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，給予重點(diǎn)關(guān)注。1996年以后：法定的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)階段。按照《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)開展的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)法定職責(zé)，并明確必須向本級政府和人大常委會(huì)報(bào)送審計(jì)報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告。從1996年開始，財(cái)政審計(jì)主要圍繞預(yù)算執(zhí)行開展審計(jì)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展的時(shí)期。三、審計(jì)機(jī)關(guān)對政府預(yù)算監(jiān)督的方式1．政府預(yù)算內(nèi)部審計(jì)內(nèi)部審計(jì)是政府部門管理控制結(jié)構(gòu)的組成部分，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)代表政府管理者對部門內(nèi)部或所屬單位進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)最重要的職能之一是檢測控制本身，協(xié)助管理者評估風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)計(jì)成本效益更高的控制方法。連續(xù)評估管理控制機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為部門的常年性工作任務(wù)。定期的內(nèi)部審計(jì)對于指導(dǎo)和建立政府部門有效的控制機(jī)制有著重要作用。在對政府部門的財(cái)務(wù)報(bào)表或其他報(bào)告的可信度進(jìn)行審計(jì)時(shí)，都必須包括對控制機(jī)制的評估，并特別關(guān)注報(bào)表中用于各種數(shù)據(jù)的記錄和處理的控制法。在審計(jì)過程和審計(jì)過程之外發(fā)現(xiàn)的任何違規(guī)現(xiàn)象，說明政府部門相關(guān)的機(jī)制可能存在問題，政府部門管理者應(yīng)當(dāng)詳細(xì)分析和查找這種違規(guī)現(xiàn)象的原因，研究和改進(jìn)控制措施。2．政府預(yù)算外部審計(jì)政府預(yù)算外部審計(jì)通常由獨(dú)立的審計(jì)部門完成，審計(jì)部門通常將審計(jì)結(jié)果向人大或者被審計(jì)部門進(jìn)行報(bào)告。外部審計(jì)的可信度要求審計(jì)部門及成員在名義上和實(shí)際上都獨(dú)立于被審計(jì)的政府部門，并且可以不受限制地獲得資料。這種獨(dú)立性通?；趯徲?jì)有關(guān)的法律條款，審計(jì)部門必須全力維護(hù)這種獨(dú)立性，審計(jì)部門作用的發(fā)揮也取決于它能否與人大、政府和政府各部門之間有一種專業(yè)性的合作頭系。有效的審計(jì)對加強(qiáng)政府預(yù)算管理有著重要作用，能夠發(fā)現(xiàn)涉及濫用公共資金的違規(guī)現(xiàn)象以及管理控制中的有關(guān)缺陷，發(fā)現(xiàn)浪費(fèi)和無效率預(yù)算的情況。研究解決這類問題的措施，可以提高公共財(cái)政資金的使用效率，增加政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的可信度和預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性。3．事前審計(jì)事前審計(jì)也稱預(yù)先審計(jì)，在這種審計(jì)類型中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)在完成之前必須接受合理性審查。事前審計(jì)通常被視為管理控制結(jié)構(gòu)中的一個(gè)組成部分，是政府管理者的責(zé)任。事前審計(jì)的重點(diǎn)在于審查政府各部門為避免不正當(dāng)支出和其他業(yè)務(wù)而采取的措施是否可靠。4．正當(dāng)性審計(jì)正當(dāng)性審計(jì)的主要目的，在于建立防止違規(guī)行為發(fā)生的制度，而不只是單純找出過去的失誤。通過建立健全各種管理控制制度，才能真正提高審計(jì)的效率。正當(dāng)性審計(jì)涉及在各項(xiàng)業(yè)務(wù)完成之后對單項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，以確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)具有批復(fù)的預(yù)算撥款和文件記錄。正當(dāng)性審計(jì)的重點(diǎn)在于確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)在法律上是否具有妥當(dāng)性。開展大量正當(dāng)性審計(jì)的審計(jì)部門需要采用靈活的工作策略，如何以最低的成本和最高的效益利用其正當(dāng)性審計(jì)資源。受人力資源的限制，審計(jì)部門不可能檢查政府所有部門的所有業(yè)務(wù)，審計(jì)部門可以采用將其正當(dāng)性審計(jì)的職責(zé)授權(quán)給政府各部門實(shí)施的方法。審計(jì)部門必須與財(cái)政部門以及政府部門的內(nèi)部審計(jì)單位開展合作，充分利用各種審計(jì)資源，有效防止違規(guī)現(xiàn)象或者其他預(yù)算資源浪費(fèi)行為發(fā)生。通過開展正當(dāng)性審計(jì)，審計(jì)部門可以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致違規(guī)行為發(fā)生的控制缺陷所在，并顯示未能糾正上述缺陷的后果。政府財(cái)政部門和其他政府部門利用這些政府內(nèi)部的信息，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)控制方法，特別是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)單位的必要性，內(nèi)部審計(jì)單位是建立并維持有效控制結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素之一。正當(dāng)性審計(jì)戰(zhàn)略有多種實(shí)施形式。一方面審計(jì)部門應(yīng)以社會(huì)公眾所關(guān)心的領(lǐng)域或者經(jīng)常發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象的領(lǐng)域?yàn)閷徲?jì)重點(diǎn)；另一方面審計(jì)部門以政府活動(dòng)的某些領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，該領(lǐng)域被判斷為具有很高的發(fā)生重大違規(guī)現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)。例如，審計(jì)部門已經(jīng)意識到與大規(guī)模采購有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，并且已經(jīng)把大量審計(jì)資源用于對此類采購活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，旨在加強(qiáng)采購控制制度。5．財(cái)務(wù)審計(jì)審計(jì)部門必須對政府部門預(yù)算或其他政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行年度審計(jì)，審計(jì)的目的在于確定財(cái)務(wù)報(bào)告中數(shù)據(jù)的可靠程度并提出審計(jì)意見，使報(bào)表和報(bào)告的閱讀者能夠確信報(bào)告中所包含信息的正確性。審計(jì)部門除了審查報(bào)表和報(bào)告以及用于證明上述報(bào)表的總結(jié)性文件，還應(yīng)審查用于報(bào)告的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)與其他制度，以及旨在確保正確報(bào)告業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)方法和其他控制方法。審計(jì)的重點(diǎn)在于檢查會(huì)計(jì)報(bào)表和會(huì)計(jì)報(bào)告基礎(chǔ)的制度和管理控制方法是否正確。對于審計(jì)資源有限的審計(jì)部門可能需要將部分財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)工作交給外部機(jī)構(gòu)完成，審計(jì)部門必須決定如何有效地加強(qiáng)審計(jì)責(zé)任，審計(jì)部門必須作出評估，決定在多大程度上需要外部協(xié)作，以及如何確保外部機(jī)構(gòu)能夠按照與審計(jì)部門相同的標(biāo)準(zhǔn)開展工作。在任何情況下，審計(jì)部門都必須具有各種類型業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、審計(jì)技術(shù)熟練的人員，這樣，即使審計(jì)工作由外部機(jī)構(gòu)開展，也可以評估審計(jì)工作的質(zhì)量。6．公共財(cái)政資金效益審計(jì)資金效益審計(jì)需要找出浪費(fèi)和管理不善問題的領(lǐng)域，如果能夠消除這些浪費(fèi)和管理不善現(xiàn)象，就能夠以更低的費(fèi)用實(shí)行既定目標(biāo)。資金效益審計(jì)還需要找出采用不同的管理方法利用同樣資源就可以產(chǎn)生更大資金效益的領(lǐng)域。對于試圖解決預(yù)算難題的財(cái)政部門和承擔(dān)預(yù)算職責(zé)的機(jī)構(gòu)而言，尤其歡迎審計(jì)部門在上述方面提供審計(jì)報(bào)告并提出有效的建議。資金效益審計(jì)對于提高政府管理效率具有很大幫助。通常，維持公共財(cái)政制度的廉潔性應(yīng)當(dāng)置于最優(yōu)先的地位，特別是對于腐敗風(fēng)險(xiǎn)很高的領(lǐng)域。在管理控制較弱的情況下，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)把正當(dāng)性審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)作為加強(qiáng)控制的戰(zhàn)略性的一部分，資金效益審計(jì)應(yīng)當(dāng)放在審計(jì)的優(yōu)先地位。第五節(jié) 政府預(yù)算報(bào)告制度一、政府預(yù)算報(bào)告由于社會(huì)公共需求很難清楚地綜合，社會(huì)公眾可能各自都有不同的需求，政府部門管理者有各種優(yōu)先選擇，管理者一般都或多或少地不愿接受政策的約束。因而，政府管理者只能采取總括式的預(yù)算文件和解釋預(yù)算的方式，將政府部門預(yù)算草案正式提交人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或預(yù)算委員會(huì)。納稅人的要求對政府部門預(yù)算文件所采用的表達(dá)方式有著重要的影響。如果某個(gè)特定團(tuán)體的項(xiàng)目被描述成為公共或集體產(chǎn)品，那么該團(tuán)體受益的支出就可能獲得批準(zhǔn)。例如，各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策以社會(huì)成員都能在未來的增長中受益。如果某些團(tuán)體的支出項(xiàng)目以這樣的方式表達(dá)反對該項(xiàng)目就是幼稚、沒有經(jīng)驗(yàn)和危害公眾利益，該團(tuán)體受益的項(xiàng)目也有可能獲得通過。例如，食品藥品的檢測以全體社會(huì)成員都能從即時(shí)項(xiàng)目支出中受益。因?yàn)?，誰也不希望食用不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，誰都不希望在生病時(shí)得到的是不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的藥品，無論如何加強(qiáng)國家食品藥品衛(wèi)生監(jiān)督是不能反對的。解決使得特定團(tuán)體受益的支出項(xiàng)目問題的辦法，就是盡可能地細(xì)化支出項(xiàng)目和清晰的項(xiàng)目預(yù)算文件表達(dá)。提交給人大的預(yù)算附錄需要提供分析預(yù)算所需的其他撥款說明。例如，下列各項(xiàng)均可作為預(yù)算附錄：按職能劃分的附錄；按計(jì)劃和用途劃分的附錄，特別是預(yù)算中有跨部門計(jì)劃支出，說明政府部門預(yù)算報(bào)告中的基本支出和項(xiàng)目支出附錄；說明政府部門預(yù)算報(bào)告中的政府投資預(yù)算，可將說明投資措施組成的附錄列于預(yù)算之后等。二、政府決算報(bào)告最基本的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告是年度決算報(bào)告，它反映財(cái)政年度中的預(yù)算執(zhí)行情況。年度決算報(bào)告又稱為“年度報(bào)告”、“年度撥款報(bào)告”或“預(yù)算實(shí)施報(bào)告”。多數(shù)國家的年度決算報(bào)告需要呈遞審計(jì)部門和立法機(jī)關(guān)。由于年度預(yù)算報(bào)告所提供的關(guān)于財(cái)政穩(wěn)定性和績效方面的信息是不充分的，因而只應(yīng)作為報(bào)告系統(tǒng)的一部分。在許多發(fā)展中國家，年度決算報(bào)告的編制和公布至少需要一年，這種嚴(yán)重滯后使其對于外部使用者幾乎沒有多大價(jià)值。一般情況下，考慮到審計(jì)賬目所需要的時(shí)間，關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的初始信息，應(yīng)在預(yù)算年度結(jié)束后不遲于兩個(gè)月內(nèi)公布，使公眾可以獲得這方面的信息。三、財(cái)務(wù)報(bào)告一般的財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容包括以下十二個(gè)方面。（1）合并的財(cái)務(wù)狀況報(bào)告。這是反映作為一個(gè)整體的，政府在報(bào)告期內(nèi)財(cái)務(wù)狀況的分析性報(bào)告。包括中央政府、地方政府的財(cái)務(wù)營運(yùn)情況。關(guān)于基金（例如政府的社會(huì)保障基金）的財(cái)務(wù)信息應(yīng)合并到相應(yīng)級別政府的賬戶中。（2）內(nèi)部欠款（包括存量與流量）報(bào)告。這一報(bào)告應(yīng)區(qū)分對私人部門的欠款、對各級政府實(shí)體的欠款以及對非政府公共部門的欠款。（3）政府規(guī)劃的執(zhí)行報(bào)告。該報(bào)告中的支出，既包括按照功能和規(guī)劃分類的預(yù)算支出，也包括采用相同分類的基金中的支出。經(jīng)常性支出與資本性支出在報(bào)告中應(yīng)區(qū)分開來。報(bào)告中還應(yīng)提供主要的政府規(guī)劃（如基礎(chǔ)教育和公共保?。┠繕?biāo)的報(bào)告，它有助于促進(jìn)政府在規(guī)劃的層次上，對其所從事的主要活動(dòng)所要達(dá)到的目標(biāo)做出清楚的規(guī)定，從而也有助于促進(jìn)對“預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果如何”這類問題的了解。（4）中期外部債務(wù)報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)反映各種類別的中期政府債務(wù)，直接負(fù)債和擔(dān)保等形式的或有負(fù)債，以及未來5～10年的償債方案等方面的信息。（5）短期借款報(bào)告。該項(xiàng)報(bào)告亦可與中期債務(wù)報(bào)告合并為“政府債務(wù)報(bào)告”。（6）贈(zèng)款報(bào)告。反映報(bào)表主體所收到來自上級政府或其他方面的贈(zèng)款補(bǔ)助。（7）貸款報(bào)告。該報(bào)表反映報(bào)告主體已簽約的貸款，各期利息和本金償付，以及按主要受益人分類的尚未償付的貸款存量與流量。對于未來收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)，在報(bào)告中應(yīng)作適當(dāng)?shù)脑u估。（8）后續(xù)承諾報(bào)告。為向立法機(jī)關(guān)履行受托責(zé)任，后續(xù)（多年期）承諾報(bào)告應(yīng)反映后續(xù)承諾，以及按功能、規(guī)劃以及支出部門、機(jī)構(gòu)區(qū)分的付款計(jì)劃。對于投資項(xiàng)目而言，這一報(bào)告尤其重要。因?yàn)楝F(xiàn)有的或繼續(xù)實(shí)施的政府投資項(xiàng)目，在未來好些年度都需要在預(yù)算中安排資金（即后續(xù)承諾），這方面的情況應(yīng)加以報(bào)告。（7）現(xiàn)金流量報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)反映現(xiàn)金收入和現(xiàn)金支出的流量，以及現(xiàn)金余額。該報(bào)告應(yīng)包括政府的所有現(xiàn)金和銀行（存款）賬目，通常應(yīng)直接根據(jù)政府賬目編制。（8）稅式支出報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)反映按部門、功能和稅收減讓類別分類的稅收支出的估計(jì)數(shù)。（9）其他負(fù)債和其他或有負(fù)債報(bào)告。除了前面提到債務(wù)報(bào)告外，該報(bào)告中未予反映的其他債務(wù)和或有負(fù)債——如養(yǎng)老金和保險(xiǎn)形式的或有負(fù)債等也應(yīng)報(bào)告。（10）所選擇的部門、規(guī)劃的實(shí)物資產(chǎn)和投資報(bào)告。注意以上報(bào)告中，除了最后一項(xiàng)外，其他所有報(bào)告的主體都是作為一個(gè)整體的政府。20 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