【正文】 院發(fā)布《中華人民共和國審計條例》，規(guī)定對本級人民政府各部門和下級人民政府的財政預算執(zhí)行和財政決算以及預算外資金的收支等進行審計監(jiān)督。1994年8月31日，第八屆全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國審計法》，自1995年1月1日起施行。1995年7月19日，國務院頒布實施《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》。2006年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會修訂通過了《中華人民共和國審計法》，自2006子6月1日起施行。經過20多年的發(fā)展，我國預算執(zhí)行審計法規(guī)不斷完備，以《憲法》為依據(jù)，以《審計法》、《審計法實施條例》和《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》為基礎的預算執(zhí)行審計法規(guī)框架基本構建起來，審計機關開展預算執(zhí)行審計有了較為充分的法律制度保障。（3）審計機構和隊伍的壯大1986年以來，國家審計署在上海、沈陽等中央企事業(yè)單位集中的大中城市陸續(xù)設立16個審計特派員及其辦事處，編制近2000人。特派員辦事處的一項重要任務是參加審計署組織的對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政收支的審計；對帶傾向性的重大財政收支問題進行審計調查。在1988年國務院機構改革中，審計署還在41個中央部門設置派駐機構，人員編制共471名，其主要任務是負責各部門所屬在京企業(yè)事業(yè)組織的財務收支及其經濟效益的審計；配合駐在部門的行業(yè)管理，對重大帶傾向性的財務收支和經濟效益問題，進行審計監(jiān)督等。與此同時，一些地方審計機關也都設立了派出機構。1998年國務院進行新一輪機構改革后，審計署的職能有所調整，但其預算監(jiān)督職責更加明確。審計署機關內部設置了財政審計司、行政事業(yè)審計司、農業(yè)與資源環(huán)保審計司、社會保障審計司、固定資產投資審計司等職能部門，并在原派駐審計的基礎上設置了25個派出審計機構，負責審計一個或幾個國務院部門、國務院直屬事業(yè)單位及其在京下屬單位的財務收支。審計署跨地區(qū)設立18個審計特派員辦事處，負責省級財政預算執(zhí)行情況和決算，海關總署、國家稅務總局、中央國庫駐地方分支機構的財務收支，省級人民政府管理的資源環(huán)保資金、社會保障資金和其他專項資金以及國家重點建設項目的審計監(jiān)督。這些派駐地方特派員辦事處編制共2910人，每個辦事處人員編制在100至250人之間。2008年國務院各部門新的“三定”方案制訂后，審計署預算執(zhí)行審計組織機構得到了進一步增強。1999年1月，國務院辦公廳轉發(fā)審計署《關于在機構改革中加強市、縣級人民政府審計機關建設的幾點意見》，地方各級政府預算執(zhí)行審計的組織機構也得到了加強。（4）對政府預算執(zhí)行的審計監(jiān)督有序進行1983—1987年：起步階段。審計機關剛成立不久，處于邊組建、邊工作和抓重點、打基礎階段。在這個階段，審計署主要對遼寧省財政決算進行了試點審計。1988—1989年：突破性階段。其突出特點是財政審計結合稅收、財務、物價大檢查進行，取得的重要突破是，1988年審計署和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于在檢查地方財政收支中對經濟違紀問題的處理規(guī)定》，解決了前一階段財政審計處理難的問題。1990—1995年：全面推進階段。審計機關開始對地方政府的財政收支進行全面、獨立的審計，不僅審計的內容是全面的，而且審計的范圍也更加全面。審計署在1990年組織了對30個省(區(qū)、市)的財政收支審計，實現(xiàn)了從試點到全面鋪開，從依托其他檢查到獨立行使監(jiān)督職能的跨越。在這三個階段，雖然沒有直接開展預算執(zhí)行審計，但財政審計始終把監(jiān)督預算執(zhí)行作為一項重要內容，給予重點關注。1996年以后：法定的預算執(zhí)行審計階段。按照《審計法》的規(guī)定，審計機關開展的預算執(zhí)行審計是一項法定職責，并明確必須向本級政府和人大常委會報送審計報告和審計工作報告。從1996年開始，財政審計主要圍繞預算執(zhí)行開展審計，預算執(zhí)行審計進入了規(guī)范發(fā)展的時期。三、審計機關對政府預算監(jiān)督的方式1．政府預算內部審計內部審計是政府部門管理控制結構的組成部分，內部審計機構代表政府管理者對部門內部或所屬單位進行審計，內部審計最重要的職能之一是檢測控制本身，協(xié)助管理者評估風險并設計成本效益更高的控制方法。連續(xù)評估管理控制機制應當成為部門的常年性工作任務。定期的內部審計對于指導和建立政府部門有效的控制機制有著重要作用。在對政府部門的財務報表或其他報告的可信度進行審計時，都必須包括對控制機制的評估，并特別關注報表中用于各種數(shù)據(jù)的記錄和處理的控制法。在審計過程和審計過程之外發(fā)現(xiàn)的任何違規(guī)現(xiàn)象，說明政府部門相關的機制可能存在問題，政府部門管理者應當詳細分析和查找這種違規(guī)現(xiàn)象的原因，研究和改進控制措施。2．政府預算外部審計政府預算外部審計通常由獨立的審計部門完成，審計部門通常將審計結果向人大或者被審計部門進行報告。外部審計的可信度要求審計部門及成員在名義上和實際上都獨立于被審計的政府部門，并且可以不受限制地獲得資料。這種獨立性通?；趯徲嬘嘘P的法律條款，審計部門必須全力維護這種獨立性，審計部門作用的發(fā)揮也取決于它能否與人大、政府和政府各部門之間有一種專業(yè)性的合作頭系。有效的審計對加強政府預算管理有著重要作用，能夠發(fā)現(xiàn)涉及濫用公共資金的違規(guī)現(xiàn)象以及管理控制中的有關缺陷，發(fā)現(xiàn)浪費和無效率預算的情況。研究解決這類問題的措施，可以提高公共財政資金的使用效率，增加政府預算執(zhí)行報告的可信度和預算數(shù)據(jù)的真實性。3．事前審計事前審計也稱預先審計，在這種審計類型中，各項業(yè)務在完成之前必須接受合理性審查。事前審計通常被視為管理控制結構中的一個組成部分，是政府管理者的責任。事前審計的重點在于審查政府各部門為避免不正當支出和其他業(yè)務而采取的措施是否可靠。4．正當性審計正當性審計的主要目的，在于建立防止違規(guī)行為發(fā)生的制度，而不只是單純找出過去的失誤。通過建立健全各種管理控制制度，才能真正提高審計的效率。正當性審計涉及在各項業(yè)務完成之后對單項業(yè)務進行檢查，以確保各項業(yè)務具有批復的預算撥款和文件記錄。正當性審計的重點在于確定單項業(yè)務在法律上是否具有妥當性。開展大量正當性審計的審計部門需要采用靈活的工作策略，如何以最低的成本和最高的效益利用其正當性審計資源。受人力資源的限制，審計部門不可能檢查政府所有部門的所有業(yè)務，審計部門可以采用將其正當性審計的職責授權給政府各部門實施的方法。審計部門必須與財政部門以及政府部門的內部審計單位開展合作，充分利用各種審計資源，有效防止違規(guī)現(xiàn)象或者其他預算資源浪費行為發(fā)生。通過開展正當性審計，審計部門可以發(fā)現(xiàn)導致違規(guī)行為發(fā)生的控制缺陷所在，并顯示未能糾正上述缺陷的后果。政府財政部門和其他政府部門利用這些政府內部的信息，強調改進控制方法，特別是加強內部審計單位的必要性，內部審計單位是建立并維持有效控制結構的關鍵因素之一。正當性審計戰(zhàn)略有多種實施形式。一方面審計部門應以社會公眾所關心的領域或者經常發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象的領域為審計重點；另一方面審計部門以政府活動的某些領域為重點，該領域被判斷為具有很高的發(fā)生重大違規(guī)現(xiàn)象的風險。例如，審計部門已經意識到與大規(guī)模采購有關的風險，并且已經把大量審計資源用于對此類采購活動進行審計，旨在加強采購控制制度。5．財務審計審計部門必須對政府部門預算或其他政府財務報告進行年度審計，審計的目的在于確定財務報告中數(shù)據(jù)的可靠程度并提出審計意見，使報表和報告的閱讀者能夠確信報告中所包含信息的正確性。審計部門除了審查報表和報告以及用于證明上述報表的總結性文件，還應審查用于報告的會計數(shù)據(jù)與其他制度，以及旨在確保正確報告業(yè)務的會計方法和其他控制方法。審計的重點在于檢查會計報表和會計報告基礎的制度和管理控制方法是否正確。對于審計資源有限的審計部門可能需要將部分財務報表審計工作交給外部機構完成，審計部門必須決定如何有效地加強審計責任，審計部門必須作出評估，決定在多大程度上需要外部協(xié)作，以及如何確保外部機構能夠按照與審計部門相同的標準開展工作。在任何情況下，審計部門都必須具有各種類型業(yè)務能力強、審計技術熟練的人員，這樣，即使審計工作由外部機構開展，也可以評估審計工作的質量。6．公共財政資金效益審計資金效益審計需要找出浪費和管理不善問題的領域，如果能夠消除這些浪費和管理不善現(xiàn)象，就能夠以更低的費用實行既定目標。資金效益審計還需要找出采用不同的管理方法利用同樣資源就可以產生更大資金效益的領域。對于試圖解決預算難題的財政部門和承擔預算職責的機構而言，尤其歡迎審計部門在上述方面提供審計報告并提出有效的建議。資金效益審計對于提高政府管理效率具有很大幫助。通常，維持公共財政制度的廉潔性應當置于最優(yōu)先的地位，特別是對于腐敗風險很高的領域。在管理控制較弱的情況下，應當強調把正當性審計和財務報表審計作為加強控制的戰(zhàn)略性的一部分，資金效益審計應當放在審計的優(yōu)先地位。第五節(jié) 政府預算報告制度一、政府預算報告由于社會公共需求很難清楚地綜合，社會公眾可能各自都有不同的需求，政府部門管理者有各種優(yōu)先選擇，管理者一般都或多或少地不愿接受政策的約束。因而，政府管理者只能采取總括式的預算文件和解釋預算的方式，將政府部門預算草案正式提交人大財政經濟委員會或預算委員會。納稅人的要求對政府部門預算文件所采用的表達方式有著重要的影響。如果某個特定團體的項目被描述成為公共或集體產品，那么該團體受益的支出就可能獲得批準。例如，各類經濟開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策以社會成員都能在未來的增長中受益。如果某些團體的支出項目以這樣的方式表達反對該項目就是幼稚、沒有經驗和危害公眾利益，該團體受益的項目也有可能獲得通過。例如，食品藥品的檢測以全體社會成員都能從即時項目支出中受益。因為，誰也不希望食用不符合衛(wèi)生標準的食品，誰都不希望在生病時得到的是不符合技術標準的藥品，無論如何加強國家食品藥品衛(wèi)生監(jiān)督是不能反對的。解決使得特定團體受益的支出項目問題的辦法，就是盡可能地細化支出項目和清晰的項目預算文件表達。提交給人大的預算附錄需要提供分析預算所需的其他撥款說明。例如，下列各項均可作為預算附錄：按職能劃分的附錄；按計劃和用途劃分的附錄，特別是預算中有跨部門計劃支出，說明政府部門預算報告中的基本支出和項目支出附錄；說明政府部門預算報告中的政府投資預算，可將說明投資措施組成的附錄列于預算之后等。二、政府決算報告最基本的預算執(zhí)行報告是年度決算報告，它反映財政年度中的預算執(zhí)行情況。年度決算報告又稱為“年度報告”、“年度撥款報告”或“預算實施報告”。多數(shù)國家的年度決算報告需要呈遞審計部門和立法機關。由于年度預算報告所提供的關于財政穩(wěn)定性和績效方面的信息是不充分的，因而只應作為報告系統(tǒng)的一部分。在許多發(fā)展中國家，年度決算報告的編制和公布至少需要一年，這種嚴重滯后使其對于外部使用者幾乎沒有多大價值。一般情況下，考慮到審計賬目所需要的時間，關于預算執(zhí)行的初始信息，應在預算年度結束后不遲于兩個月內公布，使公眾可以獲得這方面的信息。三、財務報告一般的財務報告內容包括以下十二個方面。（1）合并的財務狀況報告。這是反映作為一個整體的，政府在報告期內財務狀況的分析性報告。包括中央政府、地方政府的財務營運情況。關于基金（例如政府的社會保障基金）的財務信息應合并到相應級別政府的賬戶中。（2）內部欠款（包括存量與流量）報告。這一報告應區(qū)分對私人部門的欠款、對各級政府實體的欠款以及對非政府公共部門的欠款。（3）政府規(guī)劃的執(zhí)行報告。該報告中的支出，既包括按照功能和規(guī)劃分類的預算支出，也包括采用相同分類的基金中的支出。經常性支出與資本性支出在報告中應區(qū)分開來。報告中還應提供主要的政府規(guī)劃（如基礎教育和公共保健）目標的報告，它有助于促進政府在規(guī)劃的層次上，對其所從事的主要活動所要達到的目標做出清楚的規(guī)定，從而也有助于促進對“預算執(zhí)行的結果如何”這類問題的了解。（4）中期外部債務報告。該報告應反映各種類別的中期政府債務，直接負債和擔保等形式的或有負債，以及未來5～10年的償債方案等方面的信息。（5）短期借款報告。該項報告亦可與中期債務報告合并為“政府債務報告”。（6）贈款報告。反映報表主體所收到來自上級政府或其他方面的贈款補助。（7）貸款報告。該報表反映報告主體已簽約的貸款，各期利息和本金償付，以及按主要受益人分類的尚未償付的貸款存量與流量。對于未來收回貸款的風險，在報告中應作適當?shù)脑u估。（8）后續(xù)承諾報告。為向立法機關履行受托責任，后續(xù)（多年期）承諾報告應反映后續(xù)承諾，以及按功能、規(guī)劃以及支出部門、機構區(qū)分的付款計劃。對于投資項目而言，這一報告尤其重要。因為現(xiàn)有的或繼續(xù)實施的政府投資項目，在未來好些年度都需要在預算中安排資金（即后續(xù)承諾），這方面的情況應加以報告。（7）現(xiàn)金流量報告。該報告應反映現(xiàn)金收入和現(xiàn)金支出的流量，以及現(xiàn)金余額。該報告應包括政府的所有現(xiàn)金和銀行（存款）賬目，通常應直接根據(jù)政府賬目編制。（8）稅式支出報告。該報告應反映按部門、功能和稅收減讓類別分類的稅收支出的估計數(shù)。（9）其他負債和其他或有負債報告。除了前面提到債務報告外，該報告中未予反映的其他債務和或有負債——如養(yǎng)老金和保險形式的或有負債等也應報告。（10）所選擇的部門、規(guī)劃的實物資產和投資報告。注意以上報告中，除了最后一項外，其他所有報告的主體都是作為一個整體的政府。20 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