中國縣級政府財(cái)政預(yù)算行為-資料下載頁
2025-05-27 22:53本頁面
【正文】 級財(cái)政承擔(dān)，加上處于高寒艱苦地區(qū)，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員每個(gè)月的工資比農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入還要高。實(shí)際上，我們在調(diào)查了黑龍江、福建、四川、安徽等省的十二個(gè)縣之后發(fā)現(xiàn)西部這個(gè)省的這三個(gè)縣的公務(wù)員工資水平是最高的，而且工資不拖欠情況是最好的，而冗員問題也是最嚴(yán)重的。實(shí)際上，也就是因?yàn)檫@個(gè)原因，在調(diào)查地區(qū)已經(jīng)形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識，這種共識強(qiáng)大到足以抵抗任何外來的變革力量。 毫不夸張的講，在現(xiàn)實(shí)中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問題已經(jīng)成為公共財(cái)政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來對待。這種安排的一個(gè)社會(huì)后果便是在提供公共服務(wù)中缺乏社會(huì)公正性。相當(dāng)多數(shù)量的公務(wù)員由于其人際關(guān)系而有機(jī)會(huì)被安排在崗，但他們的工作崗位卻并不是在公眾最需要服務(wù)的地區(qū)。這一問題在教育部門尤為突出。因?yàn)閷W(xué)校的分布比較分散，而那些生活在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的人們是最迫切需要教育服務(wù)的，但這個(gè)問題在現(xiàn)在的安排下沒有得到重視。學(xué)校分為這樣幾種：縣直屬學(xué)校是那些直接由縣政府撥款、并由縣政府直接管理的學(xué)校，這些學(xué)校一般位于縣城，其主要服務(wù)對象為縣城居民，包括縣政府官員及其家庭成員。鄉(xiāng)中心學(xué)校一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心；而村級學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)一般分布在縣里最為邊遠(yuǎn)的地方或最為窮困的山區(qū)，而后者的自然條件與生存環(huán)境都是最為惡劣的。以C 縣為例，全縣公辦教師占教師總數(shù)的69%，但是，縣直屬學(xué)校中有86%的教師屬于公辦教師，而各教學(xué)點(diǎn)中絕大多數(shù)教師均非公辦。該縣把聘用教師當(dāng)作一個(gè)政策重點(diǎn)，每年有三十多名新教員被聘用。然而，在該縣一個(gè)并非最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村調(diào)查中，村長告訴調(diào)查人員，該村學(xué)校由于唯一的非公辦教師離開不得不暫停辦學(xué)。盡管他們一再向縣政府和教育局反映情況，這一問題還是拖了四年以上。直到一位新疆姑娘嫁到該村，學(xué)校才恢復(fù)辦學(xué)；而這位新疆姑娘只有初中畢業(yè)，目前她在學(xué)校做非公辦教師。 實(shí)際上，如前面事例所顯示的，在當(dāng)?shù)?，為子女尋找合適的教師以及為學(xué)校日常支出籌集資金，公民的自力更生不僅重要而且必不可少。在這一點(diǎn)上，學(xué)校校舍建設(shè)的例子更能反映問題。在這些被調(diào)查地區(qū)，縣政府很少從自己的財(cái)政收入中為學(xué)校基建撥款。校舍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)有兩個(gè)主要來源：其一為外部資金援助，如上級政府的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目或國際贊助機(jī)構(gòu)的資助；其二為公民自己的社會(huì)捐、集資。近年來該調(diào)查地區(qū)最有影響的項(xiàng)目包括國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程（簡稱“義教工程”）與某國際贊助項(xiàng)目。后者不要求當(dāng)?shù)靥峁┡涮踪Y金。 義教工程第一期則要求地方政府提供配套資金，其基本原則為“三片”：，各省政府與教育部以及財(cái)政部就保證提供配套資金簽署了協(xié)議；然而，協(xié)議只明確了省政府以及省以下各級政府的融資總額，而未對州/地區(qū)、縣以及鄉(xiāng)各級地方政府的分擔(dān)分額進(jìn)行明確規(guī)定。這就為地方政府逃避責(zé)任和增加公眾負(fù)擔(dān)開了口子。如G 縣義教工程總投資額為1485萬元人民幣，其中550萬元由中央政府支付，440萬元由省政府支付，州政府支付55萬元，縣政府支付55萬元，其余385萬元由鄉(xiāng)級政府負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，各鄉(xiāng)級政府能調(diào)動(dòng)的教育經(jīng)費(fèi)只有農(nóng)村教育附加和社會(huì)捐集資（在當(dāng)?shù)厣袥]有鄉(xiāng)級財(cái)政）。這么一大筆配套資金只能靠征收捐資來解決，加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這樣，縣政府與農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的配套資金比例為1：（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家、宗教領(lǐng)袖）捐資建學(xué)的例子。有一部分這樣的學(xué)校是先得到捐資，然后再爭取政府進(jìn)行必要的追加投資。在這些地區(qū)，由此吸引的捐助數(shù)額相當(dāng)可觀。據(jù)C 縣政府官員估計(jì)，20世紀(jì)80年代到1996年期間該縣興建的學(xué)校中，不少屬于這種類型的融資方式；而此期間社會(huì)捐款額也多達(dá)460萬元人民幣。 學(xué)者們通常認(rèn)為預(yù)算外資金的廣泛存在是中國預(yù)算體系的重要缺陷所在，這已經(jīng)影響到財(cái)政預(yù)算作為一種政策工具的整體有效性。他們建議將這些資金列入政府預(yù)算控制之下，并盡量將其數(shù)額縮減以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；這一建議已被中央政府采納。雖然稅收收入理應(yīng)用以提供公共服務(wù)，政府也正是由于這種公共服務(wù)需求的存在才有其存在的必要；然而，據(jù)我們分析，地方政府支出重點(diǎn)與公眾利益以及公眾對公共服務(wù)的基本需求相分離，這就使得這些預(yù)算外資金有其存在的必要性。也正由于這種分離，公眾需求未被滿足，公民只能自力更生、在政府預(yù)算外解決問題。事實(shí)上，縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)并不能從根本上解決問題；相反，如果地方政府的公共開支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治架構(gòu)不變，那么情況有可能變得更嚴(yán)峻，財(cái)政資源沒有用來滿足公民對公共服務(wù)的需求的問題會(huì)繼續(xù)存在，公民的基本需求和權(quán)利（如義務(wù)教育）將繼續(xù)被忽視。 小結(jié) 本文討論了我國縣級政府財(cái)政預(yù)算中的政治因素。基于在我國西北地區(qū)三個(gè)貧困縣的田野調(diào)查，本研究發(fā)現(xiàn)這些縣采用的是一種比較簡單的漸進(jìn)式預(yù)算機(jī)制。首先，人員開支的預(yù)算使用基數(shù)法，這意味著撥款是根據(jù)上一年實(shí)際在職人數(shù)來決定，而非根據(jù)批準(zhǔn)的崗位數(shù)決定。同時(shí)，由于不存在公務(wù)員的削減，中央政府規(guī)定的工資與附加福利穩(wěn)步增加，政府財(cái)政資源已被人員開支消耗殆盡。 其次，非人員開支事實(shí)上并無預(yù)算，撥款決策是由縣政府與財(cái)政部門根據(jù)申請情況做出的。再次，目前不存在一種在決策中確認(rèn)和滿足公民需求與意愿的機(jī)制，人民代表大會(huì)作為民意代表機(jī)構(gòu)在很大程度上被架空。 這種預(yù)算的制度安排使預(yù)算過程只有少數(shù)人參與，從而有利于最大限度地降低政治參與者由于利益矛盾而可能導(dǎo)致的沖突；但這一過程帶來的不透明性卻在很大程度上使預(yù)算決策與資金分配成為少數(shù)人的個(gè)人行為。然而，除中央發(fā)起的預(yù)算改革外，這種安排尚未受到任何嚴(yán)重的挑戰(zhàn)；而中央預(yù)算改革實(shí)際上也未得到地方政府的嚴(yán)格執(zhí)行。對那些在預(yù)算過程中靠邊站的政府官員來說，這種安排因?yàn)榈胤截?cái)政的極度困難具有了某種可接受性。盡管這些官員因未能參與預(yù)算過程而不滿，但他們也認(rèn)識到，這種現(xiàn)實(shí)在某種層面上對于他們的共同利益是有利的。在此基礎(chǔ)上形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識，這種共識強(qiáng)大到足以抗衡任何外來的變革力量。 其次，在現(xiàn)實(shí)中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問題已經(jīng)成為公共財(cái)政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來對待。由于考慮自身利益，政府在提供公共服務(wù)時(shí)缺乏社會(huì)公正性；更為嚴(yán)重的是，那些最貧困、最需資助的公民的需求被忽視。由于這種分離，公民必須自力更生、在政府預(yù)算外解決對于公共品的需求。文章最后指出，縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)并不能從根本上解決問題；相反，如果地方政府的公共開支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治架構(gòu)不變，那么情況有可能變得更嚴(yán)峻，財(cái)政資源沒有用來滿足公民對公共服務(wù)的需求的問題會(huì)繼續(xù)存在，公民的基本需求和權(quán)利（如義務(wù)教育）將繼續(xù)被忽視。19 / 19
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