【文章內(nèi)容簡介】 行政主導(dǎo)和諧共處，是分權(quán)理論限制立法權(quán)力的表現(xiàn)。就西方發(fā)達國家而言，自由資本主義向壟斷資本主義的過渡使得政府不得干預(yù)社會經(jīng)濟生活的傳統(tǒng)觀念發(fā)生了變化，而一系列經(jīng)濟危機的產(chǎn)生則要求國家在市場經(jīng)濟中承擔(dān)一種更為重要而積極的職能。相應(yīng)地，政府的規(guī)模不斷膨脹，職能不斷擴張，國家財政的職能繼而擺脫了維持政府日常運行的局限，而扮演起引導(dǎo)市場經(jīng)濟發(fā)展走向的“救市者”角色。于是乎，不斷膨脹的預(yù)算規(guī)模和市場經(jīng)濟對于效率的要求使得議會的合議決策在對預(yù)算的管理上日漸顯得力不從心，而行政力量在國家經(jīng)濟暨預(yù)算管理中地位的提高也就成了市場經(jīng)濟發(fā)展的當(dāng)然要求。以1215年《大憲章》的簽訂為起點，英國政府預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)一直在發(fā)生變化。在早期，議會對君主的預(yù)算控制權(quán)逐步進行了剝奪與控制，但從19世紀(jì)末開始，尤其以1867年英國第二次議會改革為分界線，預(yù)算控制權(quán)又逐步從議會手中轉(zhuǎn)向政府。時至今日，在英國的政府預(yù)算程序中，財政部和內(nèi)閣實際發(fā)揮著主導(dǎo)作用。對于美國而言，自從《1921年預(yù)算與會計法案》之后，國家預(yù)算總體上進入了行政主導(dǎo)時代。以后多部法案又對預(yù)算權(quán)力配置進行了調(diào)整，議會與總統(tǒng)的權(quán)力對弈狀況也一直在發(fā)生微妙的變化。作為長期政治博弈、妥協(xié)的結(jié)果，美國的總統(tǒng)現(xiàn)在牢牢掌握著發(fā)起預(yù)算的權(quán)力，議會繞過總統(tǒng)單獨審批各個行政部門撥款申請的時代已經(jīng)一去不復(fù)返；而議會則從未放棄其對預(yù)算的最終同意權(quán)。但無論如何，對于議會而言，預(yù)算在作為其控制行政權(quán)力工具的意義上已經(jīng)變得虛弱，盡管議會在美國財政預(yù)算中的至高地位并未受到質(zhì)疑，但在實際預(yù)算過程中，是政府而非議會掌握著預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)。行政機關(guān)在預(yù)算中的權(quán)力除了作為典型行政權(quán)力的執(zhí)行權(quán)之外，通常還包括預(yù)算案的編制權(quán)以及提案權(quán)。關(guān)于預(yù)算的編制，人們無疑覺得，只有當(dāng)行政部門（支出須經(jīng)過它的手）對作為支出的根據(jù)的計劃和計算負責(zé)的時候，才能期望數(shù)量上適當(dāng)和對經(jīng)費使用的細節(jié)有必要的關(guān)心和作出正確的判斷。而在預(yù)算的提案上，在任何國家，代議團體都不自行提出或由它委派的官員提出預(yù)算書。各國一般都會由行政首腦（也有個別國家是由財政部長）向國會提出預(yù)算案，這被視為政府在預(yù)算過程中的主動地位（或稱發(fā)起人的地位）之核心體現(xiàn)?？傮w上看，雖然各國行政機關(guān)在預(yù)算權(quán)力中的具體安排并不相同，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)也在不斷地進行動態(tài)調(diào)整，但各國預(yù)算一般為行政所主導(dǎo)。正如密爾所認(rèn)為的，盡管國家中的實際最高權(quán)應(yīng)歸于人民的代表，這一點對代議制政府是根本必要的，但是代議制議會的適當(dāng)職能不是管理，而是監(jiān)督和控制政府。 五、議會對國家預(yù)算監(jiān)督與制約的邏輯分析立法權(quán)被認(rèn)為是人民的意志。一切國家權(quán)力，都只能由人民藉由議會以國家法律的形式授予，在代議制體制下，議會的核心地位自然是現(xiàn)代民主的題中之意。也是一切權(quán)力運行的合法性根基。尤其是在公、私權(quán)力（利）界定尤為重要的財產(chǎn)領(lǐng)域。征稅行為對公民財產(chǎn)權(quán)的影響十分明顯。有一種理論認(rèn)為：“政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑著自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無須取得人民的同意，他就侵犯了有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定。”在財政支出領(lǐng)域，財政支出對于公民財產(chǎn)也可能造成影響。因為現(xiàn)代國家的財政已經(jīng)逐漸摒棄了“量入為出”的傳統(tǒng)財政平衡原則，而不斷地傾向于采用“量出為入”作為財政收支安排的準(zhǔn)則。政府職能在不斷擴張之下，公民的財產(chǎn)事實上也不斷地受到蠶食。因此，公民對于財政支出的控制亦是其保護私人權(quán)利的當(dāng)然要求。六、政府預(yù)算的各種監(jiān)督模式政府預(yù)算監(jiān)督模式分類只是根據(jù)各個國家預(yù)算監(jiān)督制度的主要特點、主要監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和隸屬關(guān)系進行的粗略劃分。實踐中，大多數(shù)國家的預(yù)算監(jiān)督模式都是多種監(jiān)督模式的混合體。而不是按單獨的模式進行監(jiān)督。按不同角度還會有多種分法。1．立法型預(yù)算監(jiān)督模式英國、美國屬于立法型預(yù)算監(jiān)督模式。立法型預(yù)算監(jiān)督主要通過國家立法機關(guān)制定預(yù)算法案、撥款法案等法律形式來監(jiān)督公共預(yù)算及其收支活動。其實施主體以立法機關(guān)(議會或國會)為主，具體由議會、審計機關(guān)和財政機關(guān)共同對政府預(yù)算實施監(jiān)督。其特點在于：憲法和國家法律是預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)；政府預(yù)算管理的法治性強；立法機關(guān)處于核心地位，具有最高的權(quán)威性；審計機關(guān)隸屬于議會，獨立于政府，實施事后審計，并對議會負責(zé)，主要負責(zé)對預(yù)算的審查監(jiān)督；財政部門實行日常監(jiān)督，主要是事前和事中監(jiān)督；立法、行政、司法之間分工合理、相互制衡，三者具有邊界清晰的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力、明確可行的責(zé)任定界以及權(quán)威性、獨立性和宏觀性的特點。2．司法型預(yù)算監(jiān)督模式法國屬于司法型預(yù)算監(jiān)督模式。司法型預(yù)算監(jiān)督主要通過國家司法機關(guān)依照法定職權(quán)與法定程序?qū)π姓C關(guān)及其公務(wù)人員的預(yù)算管理行為是否合法而進行監(jiān)督，并有權(quán)審理和裁決有關(guān)經(jīng)濟案件。它包括檢察機關(guān)和審判機關(guān)兩方面的監(jiān)督。其監(jiān)督形式是審計法院或會計法院對政府財政資源配置、使用主體及其使用公共資源的結(jié)果而施行的監(jiān)督，議會只對預(yù)算實施宏觀監(jiān)督。這種監(jiān)督模式具有法定性、獨立性、強制性、程序性和直接性等突出特點，其審計法院的設(shè)置及其職權(quán)的規(guī)定尤具特色。3．行政型預(yù)算監(jiān)督模式行政型預(yù)算監(jiān)督是指政府行政機關(guān)依據(jù)國家法律法規(guī)對自身及其附屬機構(gòu)和關(guān)聯(lián)機構(gòu)的預(yù)算行為實施的監(jiān)督并以政府及其所屬部門或只是財政部門為其監(jiān)督主體。其特點在于：主要由政府行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)控制預(yù)算監(jiān)督權(quán)，政府可以隨時掌握預(yù)算監(jiān)督的進展；專業(yè)性、針對性強；事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合；側(cè)重于對微觀主體及其行為的監(jiān)督。行政型預(yù)算監(jiān)督制度強調(diào)行政體系內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)對其他部門的監(jiān)督。實行這種監(jiān)督模式，主要是由于代議制民主制度不夠發(fā)達，以及由以政府為中心的權(quán)力運作機制所決定的。比如前東歐的社會主義國家、前蘇聯(lián)等都是采用這種財政預(yù)算監(jiān)督模式。4．獨立型預(yù)算監(jiān)督模式德國、日本屬于獨立型預(yù)算監(jiān)督模式。獨立型預(yù)算監(jiān)督模式的主要特點是，專門預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)(審計機關(guān))獨立于議會、政府，也獨立于司法機關(guān)，具有最高的獨立性，它是與政府、議會、司法機構(gòu)并列的專司預(yù)算監(jiān)督的機構(gòu)。其審計報告向社會公布，成為議會對政府監(jiān)督的重要依據(jù)。財政部門主要對日常的財政收支進行監(jiān)督和管理。　　第三節(jié) 財政部門對政府預(yù)算的監(jiān)督財政部門監(jiān)督是指財政部門為保障國家財政政策，以及經(jīng)過人民代表大會及其常委會審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算的貫徹落實，依法對財政運行相關(guān)主體的財政財務(wù)行為所實施的監(jiān)控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動的總稱。財政監(jiān)督是財政的固有職能，是財政部門的法定職責(zé)和權(quán)力制衡的內(nèi)在要求，是財政管理的有機組成部分，是國家經(jīng)濟監(jiān)督不可或缺的環(huán)節(jié)，是世界各國的通行做法。加強財政部門對政府預(yù)算的監(jiān)督，在保障財政政策執(zhí)行、嚴(yán)格預(yù)算管理、維護財經(jīng)秩序、預(yù)防腐敗等方面有著十分重要的現(xiàn)實意義。一、財政部門監(jiān)督的主體及客體1．財政部門監(jiān)督的主體財政部門對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督過程中，監(jiān)督主體是“財政部門”。橫向看，同一財政部門的財政監(jiān)督專職機構(gòu)和財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)是財政監(jiān)督主體，而業(yè)務(wù)管理機構(gòu)又包括預(yù)算管理機構(gòu)、國庫管理機構(gòu)和會計管理機構(gòu)等方面；縱向看，財政監(jiān)督主體則是各層級的財政部門及其派出機構(gòu)?？梢哉f，財政監(jiān)督主體是財政部門及其派出機構(gòu)，而非其他部門。2．財政部門監(jiān)督的客體財政部門對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督過程中，監(jiān)督客體是“財政運行中的相關(guān)主體”。財政是國民收入分配和再分配的中樞環(huán)節(jié)，涉及對國家、集體和個人三者利益的調(diào)節(jié)，也涉及對政府與政府、部門與部門、地區(qū)與地區(qū)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，從而形成多層次、多方面、多組合的財政分配關(guān)系。財政分配活動的高度集中性與財政分配關(guān)系的廣泛社會性，決定了所涉及的“相關(guān)主體”范圍的寬廣性和因素的多樣性。具體來講，作為財政監(jiān)督客體的“相關(guān)主體”既包括黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體，也包括國有及國有控股企業(yè)、民營企業(yè)；既包括本級財政管理的相關(guān)機構(gòu)，也包括循著本級財政的資金流和信息流延伸到下級財政管理的相關(guān)機構(gòu)。財政部門的監(jiān)督范圍與監(jiān)督客體直接相關(guān)，即“財政運行中的相關(guān)主體的財政財務(wù)行為”。財政部門監(jiān)督的范圍和客體與財政管理的范圍和客體是相同的。財政部門監(jiān)督的范圍主要包括三個方面：第一，對財政稅收政策、財政管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督；第二，對財政收支、國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督；第三，對財務(wù)會計管理情況、中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督。財政監(jiān)督范圍的邊界不是一成不變的，是由財政分配活動所覆蓋的范圍決定的，隨著財政體制改革的深化和財政管理的強化，財政部門監(jiān)督將適時調(diào)整其范圍邊界。二、財政部門監(jiān)督的內(nèi)容及方式方法1．財政部門監(jiān)督的內(nèi)容（1）財政收入監(jiān)督。財政收入監(jiān)督是指對財政稅收收入和財政非稅收收入的監(jiān)督，目的是保證財政收入政策制度的落實和財政收入的應(yīng)收盡收。財政收入監(jiān)督的重點是財政稅收政策的執(zhí)行情況，因為財政稅收政策執(zhí)行得好與壞直接影響著財政宏觀調(diào)控的效果和財政收入的質(zhì)量。（2）財政支出監(jiān)督。財政支出監(jiān)督是指對部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和轉(zhuǎn)移支付等事項，以及專項支出的監(jiān)督。財政支出監(jiān)督的主要目的是通過保證財政資金的安全、規(guī)范和有效來保證財政政策的落實。財政支出監(jiān)督的重點應(yīng)該圍繞財政政策落實和財政改革展開。（3）會計監(jiān)督。會計監(jiān)督主要指對行政事業(yè)單位和企業(yè)的財務(wù)會計活動的合法性、真實性、完整性以及對經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督。會計監(jiān)督是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序的重要手段。（4）金融監(jiān)督。金融監(jiān)督是指對國有商業(yè)性金融企業(yè)的財務(wù)資產(chǎn)，政策性金融業(yè)務(wù)和政府外債項目實施的監(jiān)督。金融監(jiān)督是財政部門履行監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮保障國家金融安全和經(jīng)濟安全，促進經(jīng)濟和社會平穩(wěn)健康發(fā)展的作用。（5）資產(chǎn)監(jiān)督。資產(chǎn)監(jiān)督是為了規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理行為，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)進行的監(jiān)督、控制、檢查等活動。其目的是維護國有資產(chǎn)安全和完整、提高國有資產(chǎn)使用效益。（6）財政內(nèi)部監(jiān)督。財政內(nèi)部監(jiān)督是指財政監(jiān)督專職機構(gòu)對財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)全面履行職責(zé)、內(nèi)部控制運行等情況，以及對所屬單位的財務(wù)收支、內(nèi)部管理等方面的監(jiān)督檢查。財政內(nèi)部監(jiān)督在保障國家財政政策貫徹落實，促進財政部門依法理財、科學(xué)管理以及促進財政部門廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著重要的作用。（7）財政績效監(jiān)督。財政績效監(jiān)督是指以提高財政資金分配與使用績效為目的在有效開展財政支出資金合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，按照績效管理的要求，運用科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和分析方法，對財政支出行為過程及其結(jié)果進行客觀、公正的評價與監(jiān)督的活動。財政績效監(jiān)督是深化財政監(jiān)督的重要措施，是加強財政管理、推進財政改革的客觀要求。2．財政部門監(jiān)督的方式方法不同時期，財政部門監(jiān)督的方式方法因財政部門監(jiān)督的側(cè)重點不同而有所差異，因財政管理階段和財政體制改革進程的不同而不同。但總體上，財政部門監(jiān)督的方式與手段要根據(jù)財政體制改革和財政管理的需要，不斷調(diào)整、發(fā)展和完善。歸納起來主要包括：“監(jiān)控、檢查、稽核、制裁、督促和反映”等方面。（1）監(jiān)控。監(jiān)控一般應(yīng)用于財政管理和監(jiān)督的事前環(huán)節(jié)和事中環(huán)節(jié)，主要是指對財政資金申領(lǐng)、撥付和使用過程的控制，以保證其財政行為按照規(guī)范程序運作。（2）檢查。檢查是財政部門監(jiān)督專職機構(gòu)的主要工作方式，在檢查過程中一般都伴有調(diào)查的職能，對于財政部門監(jiān)督專職機構(gòu)而言，“檢查”與調(diào)查方式上相似，程序上不同。 （3）稽核?；艘彩秦斦芾砗捅O(jiān)督事前環(huán)節(jié)及事中環(huán)節(jié)經(jīng)常使用的工作方式，主要表現(xiàn)在對相關(guān)事項的申請信息進行查對、審核，對于預(yù)算管理機構(gòu)和國庫管理機構(gòu)，這種方式往往與業(yè)務(wù)管理的其他方式結(jié)合使用，對于財政部門監(jiān)督專職機構(gòu)，這種方式主要體現(xiàn)為日常監(jiān)管。（4）制裁。制裁是指依據(jù)法律法規(guī)對相關(guān)行為進行的處理處罰，主要由財政監(jiān)督專職機構(gòu)實施，也包括預(yù)算管理機構(gòu)、會計管理機構(gòu)和國庫管理機構(gòu)對違規(guī)行為的懲處。（5）督促。督促既是一個落實過程，又是一個糾偏過程，落實過程體現(xiàn)在對處理處罰決定的執(zhí)行，糾偏過程體現(xiàn)在對已發(fā)現(xiàn)問題的處理，以及對一些行業(yè)或地區(qū)同類問題的警示、糾正等方面。（6）反映。反映主要是指真實傳遞、反饋相關(guān)信息，政府活動通過財政收支活動滲透到社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，聯(lián)系著社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域，財政管理活動在同外界的經(jīng)濟、行政聯(lián)系中也產(chǎn)生大量信息，財政部門監(jiān)督通過日常監(jiān)管、專項檢查或?qū)ｎ}調(diào)查，對這些信息進行甄別分析，一方面發(fā)現(xiàn)問題并及時采取措施加以糾正，另一方面為政府決策、財政管理提供依據(jù)。三、財政部門監(jiān)督的專職機構(gòu)及其職責(zé)1．財政部門監(jiān)督的專職機構(gòu)新中國建立以來，我國的財政部門監(jiān)督專職機構(gòu)經(jīng)歷了建立和中止的曲折反復(fù)過程。1994年國家實行分稅制改革以來，我國財政部門監(jiān)督專職機構(gòu)逐步得到恢復(fù)和健全。在分稅制改革中，財政部在各省、自治區(qū)(西藏自治區(qū)除外)、直轄市、計劃單列市成立了財政監(jiān)察專員辦事處，大多數(shù)地方財政部門也相繼成立了財政監(jiān)督專職機構(gòu)。這標(biāo)志著我國的財政監(jiān)督專職機構(gòu)形成了由中央財政監(jiān)督專職機構(gòu)和地方財政監(jiān)督專職機構(gòu)構(gòu)成的縱向多層次、橫向相關(guān)聯(lián)，既能獨立運作，又可協(xié)調(diào)運行的財政監(jiān)督專職機構(gòu)體系。中央財政監(jiān)督專職機構(gòu)，主要包括國家財政部監(jiān)督檢查局，以及國家財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事機構(gòu)。地方財政監(jiān)督專職機構(gòu)主要是指省、市、縣等各級財