中國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算行為(編輯修改稿)
2025-06-23 22:53 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 做調(diào)整。同時(shí)，它也有責(zé)任和權(quán)力監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，并有權(quán)廢除行政部門(mén)作出的有關(guān)預(yù)算的任何政策或決定。同時(shí)，根據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中央以下各級(jí)政府——應(yīng)該保持預(yù)算的平衡，不應(yīng)出現(xiàn)財(cái)政赤字。 就教育而言，與此相關(guān)較為重要的預(yù)算政策有兩個(gè)。第一，在中國(guó)教育分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制下，地方政府應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)，這主要包括義務(wù)教育和高中階段的教育。1986年通過(guò)的《義務(wù)教育法》規(guī)定實(shí)行包括初等教育及初中教育在內(nèi)的9年義務(wù)教育。在1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要的實(shí)施意見(jiàn)》中提出：基礎(chǔ)教育實(shí)行在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的辦學(xué)體制?？h級(jí)政府在組織義務(wù)教育的實(shí)施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)配和管理中小學(xué)校長(zhǎng)、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等……第二，1995頒布的《教育法》也規(guī)定了國(guó)家應(yīng)建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對(duì)教育的投入，以保證國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源?？傊胤浇逃?cái)政有兩個(gè)基本特點(diǎn)：第一，地方政府要對(duì)包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)；其次，教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化。 縣級(jí)預(yù)算過(guò)程有兩個(gè)最重要的特征。首先是人員經(jīng)費(fèi)是支出的優(yōu)先考慮重點(diǎn)；第二，預(yù)算決策的權(quán)力是高度集中的，實(shí)際上往往是縣個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，在一定程度上，甚至一些政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)也被排除在預(yù)算制定的過(guò)程之外。 在所調(diào)查的三個(gè)縣，預(yù)算編制按人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別進(jìn)行。 人員經(jīng)費(fèi)指的是用于公務(wù)人員個(gè)人的經(jīng)費(fèi)，包括他們的工資、福利經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)金。 公用經(jīng)費(fèi)是用于保障政府及其附屬部門(mén)，如公立學(xué)校等日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)。專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通常與一些發(fā)展項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，比如灌溉、農(nóng)業(yè)改革及教育項(xiàng)目。在這三種預(yù)算經(jīng)費(fèi)中，人員經(jīng)費(fèi)得到優(yōu)先考慮。正如I 縣的一位官員在提供給作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣里實(shí)行的是吃飯第一，發(fā)展第二“的原則。正如此，預(yù)算中首先考慮的是工資，在這之后才是根據(jù)剩余財(cái)政資金分配公用經(jīng)費(fèi)?？h里的政策明確規(guī)定，公用經(jīng)費(fèi)的比例應(yīng)限制在人員經(jīng)費(fèi)的10％以?xún)?nèi)。在這種情況下，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就很難保證。 在人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中，使用的是基數(shù)法，也就是說(shuō)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配是按照上一年的實(shí)際在編人員數(shù)來(lái)制定預(yù)算，而不是按照應(yīng)有崗位的數(shù)字進(jìn)行計(jì)算。這種方法可以被認(rèn)為是最簡(jiǎn)單的漸進(jìn)預(yù)算方式。在這種漸進(jìn)式的預(yù)算中僅有兩個(gè)變量：一是公務(wù)人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務(wù)人員數(shù)量的增量。在實(shí)際情況中這兩個(gè)變量對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響被降低了最低程度。 一般來(lái)說(shuō)，工資的調(diào)整基本上是由中央政府統(tǒng)一下達(dá)命令來(lái)執(zhí)行的，雖然用于工資的財(cái)政資金來(lái)源多種多樣。省和地市政府也可以決定和出臺(tái)一些補(bǔ)貼或福利的政策。在調(diào)查地區(qū)，這些政策基本上都伴隨著上級(jí)轉(zhuǎn)移支付額度的增加。對(duì)地方公務(wù)人員工資，比較重要的事近年來(lái)的中央采取的政策調(diào)資。但是，即使政策調(diào)資是預(yù)料之中的事，當(dāng)?shù)乜h政府的預(yù)算也不會(huì)立刻把這些因素及時(shí)考慮進(jìn)去。換句話(huà)說(shuō)，比如，雖然縣政府意識(shí)到在X 年里工資將要上漲，無(wú)論有無(wú)額外的轉(zhuǎn)移支付，但這種增長(zhǎng)并沒(méi)有反映到這一年的預(yù)算中去，這通常被推遲到下一年。 在這種情況下，各個(gè)部門(mén)能夠操縱的只有第二種“增長(zhǎng)”，即本部門(mén)的公務(wù)人員增長(zhǎng)。 但是就是在這些方面，決策也是絕對(duì)集中化；而且，各個(gè)部門(mén)增加的公務(wù)人員數(shù)量在本部門(mén)的預(yù)算中并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。簡(jiǎn)單的說(shuō)就是，只有一個(gè)估計(jì)了整個(gè)公務(wù)員數(shù)量變化的總預(yù)算，這些增減沒(méi)有被分解到部門(mén)。因此各部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中的參與被簡(jiǎn)化為一個(gè)非常簡(jiǎn)單的工作。 這個(gè)工作就是給縣財(cái)政局官員遞交一份在本部門(mén)公務(wù)員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。實(shí)際上，在所調(diào)查的三個(gè)縣，教育部門(mén)每年都有人員增加。作者發(fā)現(xiàn)，在這三個(gè)縣，保證給畢業(yè)于師范大學(xué)和學(xué)院的本地人提供就業(yè)這一政策仍在執(zhí)行。 每年，縣教育局以這種方式接受的新增就業(yè)人員就達(dá)30人甚至更多。在這種情況下，一些縣也從其他大學(xué)和學(xué)院吸納畢業(yè)生進(jìn)入教育部門(mén)。然而，主管單位在每個(gè)財(cái)政年之初不知道會(huì)增加多少人，而只是根據(jù)相關(guān)部門(mén)的計(jì)劃估計(jì)。在新學(xué)年度，畢業(yè)生來(lái)了，他們被縣政府、財(cái)政局、人事局及教育局聯(lián)合聘用（他們的聘用由縣政府、財(cái)政局、人事局及教育局的共同商量決定）。但這些新職員通常無(wú)法立即領(lǐng)到工資，拖欠工資是經(jīng)常的事，他們的工資一般是被整合（工資預(yù)算的編制安排）到在下一個(gè)預(yù)算年度的基數(shù)里。而在這種過(guò)程中，年復(fù)一年，三個(gè)縣的財(cái)政供養(yǎng)人員在迅速增長(zhǎng)。 三個(gè)縣在公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中有所不同。在G 縣和I 縣，有兩種描述預(yù)算過(guò)程和結(jié)果的版本。一個(gè)來(lái)自縣長(zhǎng)的版本，提到公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算由兩部分組成。 其中一部分是按照固定配額和政府所屬的各部門(mén)、單位的公務(wù)員數(shù)量來(lái)決定預(yù)算。比如，在2002002年，G 縣按行政部門(mén)每人150元，事業(yè)單位每人100元來(lái)制定預(yù)算。除了固定的按人頭的預(yù)算，其余的就按照需要和優(yōu)先的政策決定。相反，各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法又構(gòu)成另一個(gè)版本，他們聲稱(chēng)，最近這些年根本就沒(méi)有公用經(jīng)費(fèi)。這其中有兩個(gè)原因：一是，他們根本就不能為本部門(mén)制定預(yù)算，通常，在縣里就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為各個(gè)部門(mén)制定公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的傳統(tǒng)。第二，雖然配額預(yù)算原則大家都知道，但他們認(rèn)為那都是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。在他們看來(lái)，資金的分配與預(yù)算毫無(wú)關(guān)聯(lián)。至于教育部門(mén)，凡有資金需求時(shí)，縣教育局和學(xué)校就向縣財(cái)政局提出申請(qǐng)報(bào)告，有時(shí)候會(huì)得到支持，但被拒絕的時(shí)候更多。 縣長(zhǎng)和各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兩種說(shuō)法的嚴(yán)重反差源于預(yù)算決策的極端不透明化。在其中一個(gè)縣，縣長(zhǎng)介紹說(shuō)，遞交給人民代表大會(huì)和各主管局長(zhǎng)的是一個(gè)總體的預(yù)算，除此之外，縣里還有一個(gè)詳細(xì)的預(yù)算，它包含每個(gè)部門(mén)每個(gè)單位具體預(yù)算是多少。只有3個(gè)人知道這個(gè)詳細(xì)預(yù)算：縣長(zhǎng)自己，縣財(cái)政局局長(zhǎng)，縣人大主席。 縣長(zhǎng)認(rèn)為，如果讓大家都知道這個(gè)預(yù)算，“所有的人會(huì)來(lái)鬧事。那將會(huì)帶來(lái)很多麻煩?！? 目前的方式是最好的處理方式。由于預(yù)算的不公開(kāi)性使那些“靠邊站”的官員們產(chǎn)生了很多懷疑。我們經(jīng)常能聽(tīng)到這樣的話(huà)：難道你真的相信確實(shí)有一個(gè)詳細(xì)的預(yù)算？或者誰(shuí)知道有多少人真正知道這個(gè)詳細(xì)的預(yù)算？ 一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒(méi)有得到執(zhí)行的原因之一是縣級(jí)政府的巨額赤字。預(yù)算法規(guī)定要求基層政府保持預(yù)算平衡；然而，所有的縣級(jí)財(cái)政都出現(xiàn)赤字。按照一些部門(mén)官員的解釋?zhuān)l(shuí)也不知道預(yù)算過(guò)程的真正內(nèi)幕，大家知道的是，為了與法律保持一致，政府先采用配額基數(shù)法制定一個(gè)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，然后呈交一個(gè)收支平衡的
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