中國縣級政府財政預(yù)算行為(編輯修改稿)
2025-06-23 22:53 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 做調(diào)整。同時，它也有責(zé)任和權(quán)力監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，并有權(quán)廢除行政部門作出的有關(guān)預(yù)算的任何政策或決定。同時，根據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中央以下各級政府——應(yīng)該保持預(yù)算的平衡，不應(yīng)出現(xiàn)財政赤字。 就教育而言，與此相關(guān)較為重要的預(yù)算政策有兩個。第一，在中國教育分級辦學(xué)、分級管理的體制下，地方政府應(yīng)對基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)，這主要包括義務(wù)教育和高中階段的教育。1986年通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定實行包括初等教育及初中教育在內(nèi)的9年義務(wù)教育。在1994年《國務(wù)院關(guān)于中國教育改革與發(fā)展綱要的實施意見》中提出：基礎(chǔ)教育實行在國家宏觀指導(dǎo)下地方負(fù)責(zé)、分級管理的辦學(xué)體制?？h級政府在組織義務(wù)教育的實施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費，調(diào)配和管理中小學(xué)校長、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等……第二，1995頒布的《教育法》也規(guī)定了國家應(yīng)建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，以保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源?？傊胤浇逃斦袃蓚€基本特點：第一，地方政府要對包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)；其次，教育經(jīng)費來源的多元化。 縣級預(yù)算過程有兩個最重要的特征。首先是人員經(jīng)費是支出的優(yōu)先考慮重點；第二，預(yù)算決策的權(quán)力是高度集中的，實際上往往是縣個別領(lǐng)導(dǎo)說了算，在一定程度上，甚至一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)也被排除在預(yù)算制定的過程之外。 在所調(diào)查的三個縣，預(yù)算編制按人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及專項經(jīng)費分別進(jìn)行。 人員經(jīng)費指的是用于公務(wù)人員個人的經(jīng)費，包括他們的工資、福利經(jīng)費和獎金。 公用經(jīng)費是用于保障政府及其附屬部門，如公立學(xué)校等日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費。專項經(jīng)費通常與一些發(fā)展項目相關(guān)聯(lián)，比如灌溉、農(nóng)業(yè)改革及教育項目。在這三種預(yù)算經(jīng)費中，人員經(jīng)費得到優(yōu)先考慮。正如I 縣的一位官員在提供給作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣里實行的是吃飯第一，發(fā)展第二“的原則。正如此，預(yù)算中首先考慮的是工資，在這之后才是根據(jù)剩余財政資金分配公用經(jīng)費?？h里的政策明確規(guī)定，公用經(jīng)費的比例應(yīng)限制在人員經(jīng)費的10％以內(nèi)。在這種情況下，專項經(jīng)費就很難保證。 在人員經(jīng)費的預(yù)算編制中，使用的是基數(shù)法，也就是說預(yù)算經(jīng)費的分配是按照上一年的實際在編人員數(shù)來制定預(yù)算，而不是按照應(yīng)有崗位的數(shù)字進(jìn)行計算。這種方法可以被認(rèn)為是最簡單的漸進(jìn)預(yù)算方式。在這種漸進(jìn)式的預(yù)算中僅有兩個變量：一是公務(wù)人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務(wù)人員數(shù)量的增量。在實際情況中這兩個變量對預(yù)算結(jié)果的影響被降低了最低程度。 一般來說，工資的調(diào)整基本上是由中央政府統(tǒng)一下達(dá)命令來執(zhí)行的，雖然用于工資的財政資金來源多種多樣。省和地市政府也可以決定和出臺一些補(bǔ)貼或福利的政策。在調(diào)查地區(qū)，這些政策基本上都伴隨著上級轉(zhuǎn)移支付額度的增加。對地方公務(wù)人員工資，比較重要的事近年來的中央采取的政策調(diào)資。但是，即使政策調(diào)資是預(yù)料之中的事，當(dāng)?shù)乜h政府的預(yù)算也不會立刻把這些因素及時考慮進(jìn)去。換句話說，比如，雖然縣政府意識到在X 年里工資將要上漲，無論有無額外的轉(zhuǎn)移支付，但這種增長并沒有反映到這一年的預(yù)算中去，這通常被推遲到下一年。 在這種情況下，各個部門能夠操縱的只有第二種“增長”，即本部門的公務(wù)人員增長。 但是就是在這些方面，決策也是絕對集中化；而且，各個部門增加的公務(wù)人員數(shù)量在本部門的預(yù)算中并沒有體現(xiàn)出來。簡單的說就是，只有一個估計了整個公務(wù)員數(shù)量變化的總預(yù)算，這些增減沒有被分解到部門。因此各部門在預(yù)算過程中的參與被簡化為一個非常簡單的工作。 這個工作就是給縣財政局官員遞交一份在本部門公務(wù)員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。實際上，在所調(diào)查的三個縣，教育部門每年都有人員增加。作者發(fā)現(xiàn)，在這三個縣，保證給畢業(yè)于師范大學(xué)和學(xué)院的本地人提供就業(yè)這一政策仍在執(zhí)行。 每年，縣教育局以這種方式接受的新增就業(yè)人員就達(dá)30人甚至更多。在這種情況下，一些縣也從其他大學(xué)和學(xué)院吸納畢業(yè)生進(jìn)入教育部門。然而，主管單位在每個財政年之初不知道會增加多少人，而只是根據(jù)相關(guān)部門的計劃估計。在新學(xué)年度，畢業(yè)生來了，他們被縣政府、財政局、人事局及教育局聯(lián)合聘用（他們的聘用由縣政府、財政局、人事局及教育局的共同商量決定）。但這些新職員通常無法立即領(lǐng)到工資，拖欠工資是經(jīng)常的事，他們的工資一般是被整合（工資預(yù)算的編制安排）到在下一個預(yù)算年度的基數(shù)里。而在這種過程中，年復(fù)一年，三個縣的財政供養(yǎng)人員在迅速增長。 三個縣在公用經(jīng)費的預(yù)算編制中有所不同。在G 縣和I 縣，有兩種描述預(yù)算過程和結(jié)果的版本。一個來自縣長的版本，提到公用經(jīng)費的預(yù)算由兩部分組成。 其中一部分是按照固定配額和政府所屬的各部門、單位的公務(wù)員數(shù)量來決定預(yù)算。比如，在2002002年，G 縣按行政部門每人150元，事業(yè)單位每人100元來制定預(yù)算。除了固定的按人頭的預(yù)算，其余的就按照需要和優(yōu)先的政策決定。相反，各個部門領(lǐng)導(dǎo)的說法又構(gòu)成另一個版本，他們聲稱，最近這些年根本就沒有公用經(jīng)費。這其中有兩個原因：一是，他們根本就不能為本部門制定預(yù)算，通常，在縣里就沒有專門為各個部門制定公用經(jīng)費預(yù)算的傳統(tǒng)。第二，雖然配額預(yù)算原則大家都知道，但他們認(rèn)為那都是無法實現(xiàn)的。在他們看來，資金的分配與預(yù)算毫無關(guān)聯(lián)。至于教育部門，凡有資金需求時，縣教育局和學(xué)校就向縣財政局提出申請報告，有時候會得到支持，但被拒絕的時候更多。 縣長和各部門領(lǐng)導(dǎo)兩種說法的嚴(yán)重反差源于預(yù)算決策的極端不透明化。在其中一個縣，縣長介紹說，遞交給人民代表大會和各主管局長的是一個總體的預(yù)算，除此之外，縣里還有一個詳細(xì)的預(yù)算，它包含每個部門每個單位具體預(yù)算是多少。只有3個人知道這個詳細(xì)預(yù)算：縣長自己，縣財政局局長，縣人大主席。 縣長認(rèn)為，如果讓大家都知道這個預(yù)算，“所有的人會來鬧事。那將會帶來很多麻煩?！? 目前的方式是最好的處理方式。由于預(yù)算的不公開性使那些“靠邊站”的官員們產(chǎn)生了很多懷疑。我們經(jīng)常能聽到這樣的話：難道你真的相信確實有一個詳細(xì)的預(yù)算？或者誰知道有多少人真正知道這個詳細(xì)的預(yù)算？ 一些部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公用經(jīng)費預(yù)算沒有得到執(zhí)行的原因之一是縣級政府的巨額赤字。預(yù)算法規(guī)定要求基層政府保持預(yù)算平衡；然而，所有的縣級財政都出現(xiàn)赤字。按照一些部門官員的解釋，誰也不知道預(yù)算過程的真正內(nèi)幕，大家知道的是，為了與法律保持一致，政府先采用配額基數(shù)法制定一個公用經(jīng)費預(yù)算，然后呈交一個收支平衡的
公司管理相關(guān)推薦
鄂ICP備17016276號-1