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正文內(nèi)容

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建:現(xiàn)實基礎、前提性法律技-資料下載頁

2025-04-18 08:08本頁面
  

【正文】 補貼發(fā)放,法律應當明確規(guī)定符合條件的農(nóng)民申請補貼的基本程序和所需資料、申請受理機關(guān)與審批機關(guān)、申請結(jié)果的公示、補貼發(fā)放機關(guān)、補貼領取程序等內(nèi)容。在這些程序性規(guī)定中,為了保證農(nóng)民補貼領取權(quán)的充分實現(xiàn),法律應當設計出農(nóng)民因不服補貼申請結(jié)果和對補貼發(fā)放數(shù)額產(chǎn)生異議時的法律救濟程序。為了保障“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進補貼”的實效性,法律除了規(guī)定以上制度內(nèi)容外,還應當對中央和地方財政保證該補貼預算資金的相關(guān)計劃、預算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權(quán)(職責)作出明確規(guī)定。   對于為實現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為國家引導性措施的立法化,筆者認為制度構(gòu)建的思路應當是漸進式的,即只有根據(jù)國家糧食安全在特定階段的發(fā)展狀況和目標適時作出的相應政策的實施效果和成功經(jīng)驗,方能確定特定時期國家引導性立法的具體規(guī)范內(nèi)容,隨著國家糧食安全狀況的改善和目標的調(diào)整,相應的國家引導性立法內(nèi)容也應當作出修正,因此,現(xiàn)在可行的做法是先在立法上(《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)村土地承包法》)以原則和抽象的方式賦予國家及其特定機關(guān)得根據(jù)國家糧食安全的需要對非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為進行引導或干預的概括授權(quán),以此作為國家引導和干預性措施實行的權(quán)源基礎。另外,還可以部門規(guī)章的方式對于現(xiàn)行條件下明顯影響國家糧食安全實現(xiàn)且不利于國家整體經(jīng)濟秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為(典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目)進行具體的計劃和管制?!咀⑨尅縖①]《物權(quán)法》并未采納部分民法學者關(guān)于以大陸法系民法上的永佃權(quán)相關(guān)規(guī)則完全取代農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的建議,不但保留了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的原有名稱,而且對于相關(guān)權(quán)利取得、行使的規(guī)定基本延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)內(nèi)容,而《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范內(nèi)容很大程度上就是執(zhí)政黨自1993年來一系列農(nóng)地政策的法律反映,這在柳隨年于第九屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(草案)的說明》第一部分“制定農(nóng)村土地承包法的必要性”中有明確反映。[②] 由于現(xiàn)在尚無官方發(fā)布的對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料,在學界也難覓學者對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查,以下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述主要以學界和地方政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來公開發(fā)表的數(shù)份對不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報告為基礎,雖然這些調(diào)查報告只是對個別地方流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查,但所反映的問題確是共性的。[③]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組:《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[④] 中共四川省委農(nóng)辦課題組:《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》,載《四川改革》2007年第12期。[⑤] 李鑫:《河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實情況的調(diào)查與思考——對422戶農(nóng)戶和262名鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查》,載《河南農(nóng)業(yè)》2006年第4期。[⑥] 蔣正林:《海鹽縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查》,載《新農(nóng)村》2006年第3期。[⑦]湖北省委農(nóng)辦課題組:《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)查》,載《湖北社會科學》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組:《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[⑨]中共四川省委農(nóng)辦課題組:《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》,載《四川改革》2007年第12期。[⑩]何洪華:《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》,載《金融與經(jīng)濟》2008年第5期。[11]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組:《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[12]何洪華:《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》,載《金融與經(jīng)濟》2008年第5期。[13]許亞芬:《制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素及對策》,載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技》2008年第3期。[14]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組:《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[15]都江堰市委黨校課題組:《完善土地流轉(zhuǎn)機制增強新農(nóng)村建設活力——都江堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查》,載《中共四川省委黨校學報》2007年第3期。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組:《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)查》,載《湖北社會科學》2008年第4期。[17]中共四川省委農(nóng)辦課題組:《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》,載《四川改革》2007年第12期。[18]這在各地調(diào)查報告的分析中表現(xiàn)的很明顯,在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告中,作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的主要問題之一,主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營項目的效益不高。福建永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告分析認為,土地經(jīng)營收益不高,導致了農(nóng)民不樂意將土地進行流轉(zhuǎn),由于流轉(zhuǎn)收益低下,流出田地的農(nóng)戶無利可圖,大部分農(nóng)戶勉強將地種上,更有農(nóng)戶寧肯將田地拋荒也不愿流轉(zhuǎn),據(jù)調(diào)查,%的農(nóng)戶認為種田效益低是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。[19]胡玉鴻:“法律技術(shù)的內(nèi)涵與范圍”,載《現(xiàn)代法學》2006年第5期。[20]參見《牛津法律大辭典》,轉(zhuǎn)引自閆敏:“法律技術(shù)概念之探討”,載《法制與社會》2008年第9期(上)。[21]立法學界一般將立法技術(shù)依其內(nèi)容劃分為運籌技術(shù)與結(jié)構(gòu)營造術(shù),前者是指立法活動過程如何安排、調(diào)度、籌劃和控制有關(guān)事項的方法和操作技巧,后者則是指立法內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設置、規(guī)范表述等方法和技術(shù)。參見閆敏:“法律技術(shù)概念之探討”,載《法制與社會》2008年第9期(上)。[22]通過梳理中央相關(guān)政策可知,正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國務院《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》,其中對于該原則僅是“提倡”而并非要求,隨后,卻又有好幾個政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策原則,如1995年3月28日國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》及1997年8月27日中共中央、國務院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調(diào)整”,并規(guī)定兩次調(diào)整之間的期限不得短于5年,2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,這就意味著執(zhí)政黨對“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認。值得注意的是,在《農(nóng)村土地承包法》通過的2002年,在政策層面上尚存在著“增人不增地、減人不減地”原則與“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則的并存,立法者有意選擇了前者而對后者棄之不用,這種有選擇性的做法是否正對應于法學界當時盛行的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的呼聲,是值得研究的。[23]正式提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標及其基本內(nèi)涵的是2007年《中共中央國務院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》。[24]王超英主編:《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法實用問答》,中國法制出版社2002年9月版,第8—10頁。[25]陳小君等:《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》,中國政法大學出版社2004年版,第1516頁。[26]陳小君:“農(nóng)村土地制度的物權(quán)分析”,載于中國農(nóng)地法律網(wǎng)。[27]韓松:“農(nóng)村改革與集體所有權(quán)的完善”,載于中國選舉與治理網(wǎng)。[28]“糧食安全(foodsecurity)”的含義自1974年11月在羅馬世界糧食大會上由聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)首 次提出至今已發(fā)生過多次修正,分別是:1983年4月FAO總干事愛德華。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協(xié)約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會議通過的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會的定義,見盧良恕、王鍵:《糧食安全》,浙江大學出版社2007年版,第3—4頁。[29]對于糧食安全法律制度所涉及的糧食品種,《農(nóng)業(yè)法》并未明確規(guī)定,國務院2008年制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》中將“糧食”明確界定“谷物(包括小麥、稻谷、玉米等)、豆類和薯類”。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen:“爭取食品權(quán)的國際人權(quán)”,孫娟娟譯,載人大復印資料《經(jīng)濟法學、勞動法學》2009年第2期。[31]李偉主編:《世界農(nóng)業(yè)法鑒(上)》,中國民主法制出版社2004年版,第140—141頁。[32]這一節(jié)比較詳細的規(guī)定了通過家庭承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、各流轉(zhuǎn)方式的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)合同、權(quán)利因流轉(zhuǎn)而生的變動方式及效力、流轉(zhuǎn)補償?shù)葍?nèi)容。[33]農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是一種權(quán)利內(nèi)容呈現(xiàn)“質(zhì)的分割”的“總有權(quán)”,集體組織享有管理、處分等團體支配權(quán),農(nóng)戶依其成員身份享有使用、收益等成員權(quán),團體支配權(quán)優(yōu)位于成員權(quán)并可依特定規(guī)則影響成員權(quán)的行使。詳細論述可參見黃河、李軍波:《試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及實現(xiàn)形式》,載《中國土地科學》2008年第5期。[34]對于農(nóng)民集體組織成員資格的認定,學界爭論很大,立法上也無任何規(guī)定,有主張單一標準者,即唯依其是否具備本集體組織戶籍為認定標準,也有主張多重標準者,即依其戶籍為主,同時輔以為集體貢獻大小等其它輔助標準;筆者主張分別情況各自制定標準,如出生、嫁入(包括女子嫁入及男子入贅)就只能以戶籍為認定標準,遷入則需要以戶籍、定居時間、對集體貢獻程度、農(nóng)民集體組織成員大會決議等多重標準予以認定,同時,這種成員資格的認定并不是一成不變的,需要定時根據(jù)實際情況予以調(diào)整。[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》,該政策明確規(guī)定:“中央不提倡‘兩田制’,沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞,已經(jīng)實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓”。2002年的《農(nóng)村土地承包法》第35條規(guī)定:“……不得以劃分‘口糧田’和‘責任田’為由收回承包地搞招標承包……”。[36]見《通典田制下》。[37]見《唐會要租稅》。[38]王超英主編:《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法實用問答》,中國法制出版社2002年9月版,第87頁。[39]對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的補貼現(xiàn)行法律上雖無規(guī)定,但一些地方政府已經(jīng)通過地方政府規(guī)章或其它規(guī)范性文件的形式進行了規(guī)定,如武漢市人民政府2009年4月9日制定并發(fā)布了《武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營補貼實施辦法》,其中對補貼模式、對象、標準、方式、用途、程序、管理等都做了明確規(guī)定,宿遷市也于2008年制定了以補貼方式鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向產(chǎn)業(yè)化和合作入股方向流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。仔細分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件,不難發(fā)現(xiàn),它們其實并非專門促進和鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件,而是將向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化與非糧農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)做同等促進與扶持的規(guī)范性文件,因此,對于本文欲構(gòu)建的“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進補貼”并無直接的制度借鑒意義,但是,相關(guān)技術(shù)性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。16 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