【正文】 性特征使得其制度本身不但要隨著國(guó)家特定、具體的農(nóng)地政策的調(diào)整適時(shí)變遷，而且還會(huì)受到國(guó)家更宏觀層面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及以實(shí)現(xiàn)政策目的為內(nèi)容的相關(guān)農(nóng)業(yè)法律制度的強(qiáng)烈影響，在前階段基于特定理念成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系在現(xiàn)階段有可能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策理念及重點(diǎn)的調(diào)整而與其它新型正式制度安排產(chǎn)生脫節(jié)、抵消甚至于沖突，而這時(shí)，作為即已成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系政策前提的農(nóng)地政策往往并未改變，但是，這種表面上的穩(wěn)定并不能掩蓋實(shí)質(zhì)上的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的運(yùn)行是必須要與相應(yīng)的其他制度安排相互配合的，比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股就需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、股份化或合作化經(jīng)營(yíng)的鼓勵(lì)政策或法律規(guī)范的配合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就必須特定的農(nóng)地金融政策或法律規(guī)范的配合，因此，當(dāng)法律制度運(yùn)行的外部配合性制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化時(shí)，既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整，方能保障法律制度的實(shí)效性。每一個(gè)法律實(shí)踐部門(mén)都有一套實(shí)踐技能和方法”。政府相關(guān)部門(mén)和農(nóng)民集體組織的推動(dòng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大量的向產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α17] 　　分析以上的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以得出以下結(jié)論：農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意愿是未產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大面積和理性流轉(zhuǎn)的根本原因。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告來(lái)看，這種流轉(zhuǎn)模式實(shí)行的地方比較少，僅出現(xiàn)在湖北省的個(gè)別地方，且多為初步的試點(diǎn)。這種新型流轉(zhuǎn)模式一般發(fā)生于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或區(qū)域位置比較有利于發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的少數(shù)地區(qū)；運(yùn)作的帶動(dòng)動(dòng)機(jī)一般是通過(guò)經(jīng)營(yíng)一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利；帶動(dòng)主體多為大型農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”；利益聯(lián)結(jié)機(jī)制或模式多為“龍頭企業(yè)加農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)加土地合作社加農(nóng)戶”；實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體流轉(zhuǎn)方式或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租；農(nóng)戶在這種流轉(zhuǎn)模式中一般以獲得土地的股息、紅利、租金，向龍頭企業(yè)出賣(mài)農(nóng)產(chǎn)品以及在龍頭企業(yè)打工為其主要收入來(lái)源。[11]根據(jù)一份對(duì)重慶市2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告，在重慶市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、互換等方式都是由轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商進(jìn)行，且多是分散、小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種類型的土地流轉(zhuǎn)量占流轉(zhuǎn)總量的60%以上；流轉(zhuǎn)中簽訂協(xié)議的，協(xié)議形式多為口頭協(xié)議，期限一般是一年一議，或者是未明確期限，或者是種一季算一季，原承包戶隨時(shí)都可收回，這種類型的流轉(zhuǎn)土地量占流轉(zhuǎn)總量的80%以上；流轉(zhuǎn)過(guò)程中，轉(zhuǎn)包、代耕、互換等流轉(zhuǎn)方式基本上都是無(wú)償?shù)?；沒(méi)有簽訂合同或合同不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的90%。[⑧]根據(jù)四川報(bào)告，截至2006年底，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%，比例遠(yuǎn)高于以出租（%）、轉(zhuǎn)讓（%）、入股（%）、互換（%）等方式流轉(zhuǎn)的土地。 　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小是指流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e或承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的比例偏小。 　　一 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建時(shí)所必須考慮到的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[②]及蘊(yùn)含于現(xiàn)狀之中的規(guī)律性或客觀性。產(chǎn)生這些制度特征的根本原因在于對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的理論研究無(wú)法從現(xiàn)有的法學(xué)理論和通行的研究范式中找到可資引用的經(jīng)驗(yàn)或成果，更無(wú)法從外國(guó)法制及其理論中找尋出可資論證和借鑒的資源。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、前提性法律技術(shù)及二維構(gòu)建路徑法學(xué)論文【摘要】通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范內(nèi)容所具備的“政策性”和“階段性”特征的揭示和分析，提出在既存法學(xué)理論及國(guó)外法制無(wú)法提供指導(dǎo)和制度借鑒的情況下，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所必需的兩個(gè)前提：流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及前提性法律技術(shù)，并對(duì)這兩個(gè)前提的內(nèi)容做了詳細(xì)闡述，基于此，設(shè)置了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的回應(yīng)性及協(xié)調(diào)性二維路徑。即使民法學(xué)界的部分學(xué)者頗費(fèi)心思的試圖以所謂的“永佃權(quán)”理論和規(guī)則套用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)并得出相關(guān)結(jié)論，但這種“南橘北枳”的結(jié)論并未現(xiàn)實(shí)出多大的實(shí)際意義，這從實(shí)踐及立法者的制度認(rèn)許態(tài)度上可見(jiàn)一斑[①]。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的揭示是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的科學(xué)性與本質(zhì)合法性的重要前提。根據(jù)一份黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱黑龍江報(bào)告），近幾年來(lái)，全省土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的8%左右；[③]根據(jù)一份四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱四川報(bào)告），截至2007年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積627萬(wàn)畝，%；[④]根據(jù)一份河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實(shí)情況的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱河南報(bào)告），2005年，%，%；[⑤]根據(jù)一份浙江省海鹽縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱海鹽報(bào)告），2006年，海鹽縣家庭承包總面積359263畝，土地流轉(zhuǎn)面積11555畝，%，涉及的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶10983戶，%；[⑥]根據(jù)一份湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)查報(bào)告，截至2007年，湖北省通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、入股、托管等流轉(zhuǎn)形式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積約占農(nóng)業(yè)用地總面積的5%，%。[⑨]根據(jù)一份對(duì)重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告，自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后至今，轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式，%；%；%；%；%。[12]根據(jù)一份對(duì)福建省永安市曹遠(yuǎn)鎮(zhèn)幾個(gè)村莊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告，截至2008年，調(diào)研所涉及的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶都是通過(guò)私下的口頭協(xié)議，無(wú)人簽訂過(guò)書(shū)面合同，土地流轉(zhuǎn)的范圍多為本村親戚、鄰居或要好的本村居民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主。根據(jù)黑龍江報(bào)告，近年來(lái)，黑龍江農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)加快發(fā)展的勢(shì)頭，龍頭企業(yè)牽動(dòng)基地和開(kāi)拓市場(chǎng)的能力不斷增強(qiáng)，有力的帶動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，大慶市吉泰實(shí)業(yè)集團(tuán)圍繞“古龍”品牌，建立專業(yè)化、規(guī)模化的生產(chǎn)基地，采取多種利益聯(lián)結(jié)方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)10多萬(wàn)畝。這種流轉(zhuǎn)模式在實(shí)踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（或稱土地合作社）為無(wú)暇或無(wú)力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的具體法律行為是《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的“代耕”，與單純的農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕不同，托管農(nóng)地的合作社可以對(duì)委托其代耕的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其根本原因概括為兩點(diǎn)：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對(duì)農(nóng)民而言是并不能彰顯財(cái)產(chǎn)價(jià)值及效用的“弱財(cái)產(chǎn)”，農(nóng)民對(duì)于通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)這種“弱財(cái)產(chǎn)”所蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)利益和價(jià)值的期望值并不高，亦即，很少有農(nóng)民希望通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“賺大錢(qián)”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“弱財(cái)產(chǎn)”的根本原因通俗的講就是“種地并不賺錢(qián)”，理論上來(lái)講，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不高。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告分析，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門(mén)或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動(dòng)作用；在流轉(zhuǎn)面積不大，并多以臨時(shí)性、自發(fā)性等不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的非理性方式流轉(zhuǎn)的地方，農(nóng)民對(duì)政府或農(nóng)民集體組織能主動(dòng)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還是有很高的呼聲的。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過(guò)程，作者在這里借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來(lái)表達(dá)一種新的內(nèi)涵。 　?。ㄒ唬┙鉀Q人地矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化兩種立法目的之間的“張力”亟需“緩釋” 　　《農(nóng)村土地承包法》作為現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的核心，從其立法本意可知，該法在設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)和法律規(guī)范時(shí)主要出于兩種立法目的的考慮：一是寄望于通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)緩解日益尖銳的人地矛盾，二是希望通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造物質(zhì)前提。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的任務(wù)實(shí)現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國(guó)家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國(guó)家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制就可以自動(dòng)的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國(guó)家以經(jīng)營(yíng)集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營(yíng)的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新的收入流，提高并保持經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的效益。農(nóng)民生存權(quán)作為最基本的人權(quán)類型不但具有理論上的天然優(yōu)先性，而且在中國(guó)還具有十分重要的政治和社會(huì)價(jià)值，無(wú)論如何其重要性都要比農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)重要得多，這種重要性決定了其配置方式只能是公平式的，國(guó)家希望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置的方式實(shí)現(xiàn)通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生存權(quán)保障在理論上則意味著巨大的不公平。換言之，30年不變應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營(yíng)之政策不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時(shí)加以調(diào)整。 　　（二）國(guó)家糧食安全[28]的保障與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的潛在沖突必須解決 　　2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》作為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的基本法和相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)規(guī)則的源泉，利用專章（《農(nóng)業(yè)法》第5章，第31—36條）規(guī)定了糧食安全的基本制度內(nèi)容，概括起來(lái)可以分為對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保障、對(duì)糧食流通的安全保障和國(guó)家對(duì)糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控等三部分基礎(chǔ)規(guī)則。 　　從法學(xué)角度分析，國(guó)家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對(duì)應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的國(guó)家保障職權(quán)（職責(zé)）。從各國(guó)的農(nóng)業(yè)基本法來(lái)看，都是將國(guó)家糧食安全（或稱食品安全）作為農(nóng)業(yè)法的基本原則、基本理念或基本政策目標(biāo)予以明確規(guī)定的，如日本2000年《食物我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的基本制度類型作出專章規(guī)定，但并不妨礙其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)立法基本原則和基本政策目標(biāo)的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本目標(biāo)”中已有體現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從表面上分析，其與國(guó)家糧食安全的保障和實(shí)現(xiàn)無(wú)直接關(guān)系，但若深入兩項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行環(huán)境和相關(guān)機(jī)理中去分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的不協(xié)調(diào)性?！　∫虼耍趪?guó)家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場(chǎng)機(jī)制支配的，并反過(guò)來(lái)以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國(guó)家保障食品權(quán)實(shí)現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度，在國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)