【正文】 ，或者是種一季算一季，原承包戶隨時都可收回，這種類型的流轉(zhuǎn)土地量占流轉(zhuǎn)總量的80%以上；流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)包、代耕、互換等流轉(zhuǎn)方式基本上都是無償?shù)?；沒有簽訂合同或合同不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的90%。政府相關(guān)部門和農(nóng)民集體組織的推動是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大量的向產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)的重要動力。 　　其實，從法學(xué)理論上分析，這兩種立法目的之間的“張力”出現(xiàn)，根本上源于國家對兩種權(quán)利屬性及其各自作用的認(rèn)識上?？梢?，作為食品權(quán)這一基本人權(quán)的“反射性”公權(quán)力的國家保障糧食安全的相關(guān)職權(quán)在現(xiàn)代國家公權(quán)力體系中占據(jù)凸顯性的重要地位有著法理和倫理上雙重的正當(dāng)性，因此，國家可以基于這一基本人權(quán)的需要主動而廣泛的實施一系列立法及行政（包括干預(yù)、管理、計劃等）措施，在法治國家的理念和憲法原則之下，相關(guān)行政措施的采取必須得要有法律的授權(quán)及保障國家糧食安全這一公共利益的前提和目標(biāo)要求。 　　從宏觀的角度重新審視現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及規(guī)范在促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用 　　現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及相關(guān)規(guī)范主要表現(xiàn)在以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（簡稱《農(nóng)村土地承包法》）（2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過）第二章（家庭承包）第五節(jié)（“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”）為核心[32]的相關(guān)部門規(guī)章和立法規(guī)范中。但若只籠統(tǒng)而抽象的確認(rèn)國家公權(quán)力主體及農(nóng)民集體組織對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)而缺乏相關(guān)權(quán)力行使的配套規(guī)范就容易導(dǎo)致公權(quán)力及團(tuán)體權(quán)利對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其利益的侵犯，因此必須設(shè)計健全的關(guān)于公權(quán)力和團(tuán)體權(quán)行使的原則、范圍、程序和相關(guān)法律責(zé)任等法律規(guī)范來約束它們的運行。若嚴(yán)格的以文義解釋的法學(xué)方法來解讀《農(nóng)村土地承包法》第35條，可以發(fā)現(xiàn)，該條實際上禁止的并不是“兩田制”，而是以“兩田制”為由收回承包地搞招標(biāo)承包的違法行為，質(zhì)言之，違法收回承包地是借用了要實行“兩田制”的名義，對于這一名義是否違法法律并未明示，以文義解釋的方法也得不出違法的結(jié)論，但從《農(nóng)村土地承包法》的全文結(jié)構(gòu)體系來看，該法實際上是排除了“兩田制”，而對全部農(nóng)地都實行了物權(quán)法效力的“家庭承包”和“其他方式的承包”，這種做法似有“將洗澡水與孩子一同倒掉”之嫌。[③]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。福建永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告分析認(rèn)為，土地經(jīng)營收益不高，導(dǎo)致了農(nóng)民不樂意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)收益低下，流出田地的農(nóng)戶無利可圖，大部分農(nóng)戶勉強(qiáng)將地種上，更有農(nóng)戶寧肯將田地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，據(jù)調(diào)查，%的農(nóng)戶認(rèn)為種田效益低是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。[31]李偉主編：《世界農(nóng)業(yè)法鑒（上）》，中國民主法制出版社2004年版，第140—141頁。[39]對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼現(xiàn)行法律上雖無規(guī)定，但一些地方政府已經(jīng)通過地方政府規(guī)章或其它規(guī)范性文件的形式進(jìn)行了規(guī)定，如武漢市人民政府2009年4月9日制定并發(fā)布了《武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼實施辦法》，其中對補(bǔ)貼模式、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、用途、程序、管理等都做了明確規(guī)定，宿遷市也于2008年制定了以補(bǔ)貼方式鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向產(chǎn)業(yè)化和合作入股方向流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。[28]“糧食安全（foodsecurity）”的含義自1974年11月在羅馬世界糧食大會上由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）首 次提出至今已發(fā)生過多次修正，分別是：1983年4月FAO總干事愛德華。[15]都江堰市委黨校課題組：《完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)活力——都江堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查》，載《中共四川省委黨校學(xué)報》2007年第3期。 　　對于為實現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為國家引導(dǎo)性措施的立法化，筆者認(rèn)為制度構(gòu)建的思路應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)式的，即只有根據(jù)國家糧食安全在特定階段的發(fā)展?fàn)顩r和目標(biāo)適時作出的相應(yīng)政策的實施效果和成功經(jīng)驗，方能確定特定時期國家引導(dǎo)性立法的具體規(guī)范內(nèi)容，隨著國家糧食安全狀況的改善和目標(biāo)的調(diào)整，相應(yīng)的國家引導(dǎo)性立法內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)作出修正，因此，現(xiàn)在可行的做法是先在立法上（《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)村土地承包法》）以原則和抽象的方式賦予國家及其特定機(jī)關(guān)得根據(jù)國家糧食安全的需要對非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行引導(dǎo)或干預(yù)的概括授權(quán)，以此作為國家引導(dǎo)和干預(yù)性措施實行的權(quán)源基礎(chǔ)。其實，以類似“兩田制”的方式解決人地矛盾在中國土地制度史上有著悠久的淵源，例如唐代的“均田制”中就有今天“兩田制”的影子，“均田制”將田分為兩種：一謂“永業(yè)田”，其權(quán)利效力為“傳子孫，不在收受之限，即子孫犯除名者，所承之地，亦不追”[36]；一謂“口分”，其權(quán)利效力為受田者死后“口分則收入官，更以給人”[37]，即由政府收回再次分配給無地或少地農(nóng)民。 　　在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)研究領(lǐng)域，長期以來一直存在著一種弱化甚至排斥農(nóng)民集體組織作用的傾向，主張賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)排他性的物權(quán)性質(zhì)的同時強(qiáng)調(diào)這種排他性主要排除的是農(nóng)民集體組織，將流轉(zhuǎn)完全視為與集體組織利益無涉的純粹私人性的行為。第一種流轉(zhuǎn)目的一般是為了保障農(nóng)民的生存權(quán)基礎(chǔ)，一般均種植家庭口糧，因此，其并不會與國家糧食安全產(chǎn)生不協(xié)調(diào)；第二種流轉(zhuǎn)目的在中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，十分有利于國家糧食安全目標(biāo)的實現(xiàn)；第三種流轉(zhuǎn)目的則在很大程度上不利于國家糧食安全目標(biāo)的實現(xiàn)，原因有二：首先，國家糧食生產(chǎn)安全的保障以具有相當(dāng)數(shù)量及質(zhì)量的適宜于種植主要糧食品種的耕地為最重要的物質(zhì)前提，從流轉(zhuǎn)現(xiàn)實看，這些非糧食種植類的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目多以能迅速產(chǎn)生和提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的花卉、蔬菜、特色水果、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為經(jīng)營內(nèi)容，這不但在數(shù)量上大量占用了耕地，而且這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項目對農(nóng)地地力的更改程度都是相當(dāng)大的，以后要恢復(fù)這些農(nóng)地種植糧食品種的地力是需要付出巨大的時間及金錢成本的；其次，在國家促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策層面，是將糧食及非糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作同等政策對待的，沒有突出國家糧食安全的十分重要性，這就相當(dāng)于認(rèn)許了發(fā)展非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化占用有限的耕地資源在政策上的正當(dāng)性，更重要的是，與金融資本、高科技及國際營銷策略密切關(guān)聯(lián)的非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營效益是明顯高于糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，在沒有制度限制的情況下，無孔不入市場價格機(jī)制勢必會以它那強(qiáng)大的“無形之手”引導(dǎo)大量農(nóng)地以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式集中于非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域，這就更加嚴(yán)重的影響了國家糧食生產(chǎn)安全物質(zhì)前提的保有。國務(wù)院2008年制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》作為今后相當(dāng)一段時期內(nèi)國家保障糧食安全的全面計劃，其中對糧食安全生產(chǎn)能力的保障相當(dāng)重視，將“強(qiáng)化生產(chǎn)能力建設(shè)”作為第一基本原則，特別強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這當(dāng)然和我國設(shè)定的糧食安全保障主要應(yīng)當(dāng)立足于國內(nèi)生產(chǎn)的政策目標(biāo)和基本理念密切相關(guān)，因為從理論上講，若假設(shè)世界市場的全能，則亦可依無障礙并始終公平合理的國際糧食貿(mào)易來實現(xiàn)國家糧食安全，而并不一定非得強(qiáng)調(diào)國內(nèi)生產(chǎn)的重要性，但顯而易見的是，國家基于復(fù)雜的世界糧食貿(mào)易現(xiàn)狀和中國人口的巨大這些現(xiàn)實考慮，理性的選擇了第一種保障國家糧食安全的思路和理念。這兩種立法目的從字面內(nèi)涵及其外延分析，不存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，但若深入二者實現(xiàn)的現(xiàn)實環(huán)境及政策背景中去分析，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在著明顯的張力，即一種目的的實現(xiàn)會在很大程度上消解另一種目的實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性，并且二者在實現(xiàn)的潛力和動力方面明顯存在著巨大差異。[17] 　　分析以上的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以得出以下結(jié)論：農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意愿是未產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大面積和理性流轉(zhuǎn)的根本原因。[⑧]根據(jù)四川報告，截至2006年底，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%，比例遠(yuǎn)高于以出租（%）、轉(zhuǎn)讓（%）、入股（%）、互換（%）等方式流轉(zhuǎn)的土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建：現(xiàn)實基礎(chǔ)、前提性法律技術(shù)及二維構(gòu)建路徑法學(xué)論文【摘要】通過對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范內(nèi)容所具備的“政策性”和“階段性”特征的揭示和分析，提出在既存法學(xué)理論及國外法制無法提供指導(dǎo)和制度借鑒的情況下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所必需的兩個前提：流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)及前提性法律技術(shù)，并對這兩個前提的內(nèi)容做了詳細(xì)闡述，基于此，設(shè)置了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的回應(yīng)性及協(xié)調(diào)性二維路徑。[⑨]根據(jù)一份對重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告，自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實施后至今，轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式，%；%；%；%；%。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，其根本原因概括為兩點：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對農(nóng)民而言是并不能彰顯財產(chǎn)價值及效用的“弱財產(chǎn)”，農(nóng)民對于通過流轉(zhuǎn)等方式實現(xiàn)這種“弱財產(chǎn)”所蘊(yùn)含的財產(chǎn)利益和價值的期望值并不高，亦即，很少有農(nóng)民希望通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“賺大錢”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為“弱財產(chǎn)”的根本原因通俗的講就是“種地并不賺錢”，理論上來講，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效益不高。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的任務(wù)實現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場機(jī)制就可以自動的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國家以經(jīng)營集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進(jìn)國家的普遍經(jīng)驗，欲實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中新的收入流，提高并保持經(jīng)營農(nóng)業(yè)的效益。 　　從法學(xué)角度分析，國家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實現(xiàn)食品權(quán)的國家保障職權(quán)（職責(zé)）?！　∫虼?，在國家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場機(jī)制支配的，并反過來以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國家保障食品權(quán)實現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度，在國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一基本人權(quán)在全國范圍內(nèi)以實質(zhì)公平的方式實現(xiàn)，可以以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場機(jī)制在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。從理論上分析，這種理論傾向與農(nóng)民土地集體所有權(quán)的本質(zhì)不符[33]；從現(xiàn)實角度分析，這種理論傾向的本質(zhì)是要將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)完全委于權(quán)利人“經(jīng)濟(jì)理性”的自覺，而這是無視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域廣泛存在著市場失靈的一廂情愿，因此是不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化實現(xiàn)的?？梢哉f，曾經(jīng)的“兩田制”絕不是中國農(nóng)民的突發(fā)奇想，而