【正文】 租稅》。[33]農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是一種權(quán)利內(nèi)容呈現(xiàn)“質(zhì)的分割”的“總有權(quán)”，集體組織享有管理、處分等團(tuán)體支配權(quán)，農(nóng)戶依其成員身份享有使用、收益等成員權(quán)，團(tuán)體支配權(quán)優(yōu)位于成員權(quán)并可依特定規(guī)則影響成員權(quán)的行使。[26]陳小君：“農(nóng)村土地制度的物權(quán)分析”，載于中國農(nóng)地法律網(wǎng)。[20]參見《牛津法律大辭典》，轉(zhuǎn)引自閆敏：“法律技術(shù)概念之探討”，載《法制與社會(huì)》2008年第9期（上）。[13]許亞芬：《制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素及對策》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技》2008年第3期。[⑤] 李鑫：《河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實(shí)情況的調(diào)查與思考——對422戶農(nóng)戶和262名鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查》，載《河南農(nóng)業(yè)》2006年第4期。在這些程序性規(guī)定中，為了保證農(nóng)民補(bǔ)貼領(lǐng)取權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出農(nóng)民因不服補(bǔ)貼申請結(jié)果和對補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)額產(chǎn)生異議時(shí)的法律救濟(jì)程序。 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化為目的，通過權(quán)利流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度集中和規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)行為，如上述，這種流轉(zhuǎn)行為因產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和經(jīng)營的內(nèi)容不同可以分為為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)和為實(shí)現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)兩種，國家干預(yù)權(quán)對這兩種流轉(zhuǎn)行為都是可以發(fā)揮規(guī)制作用的，只不過規(guī)制的理念和基本規(guī)則有很大區(qū)別。筆者的觀點(diǎn)是，從每個(gè)農(nóng)民集體組織現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法律制度所涵涉的農(nóng)地中統(tǒng)一劃出一定比例的農(nóng)地專門用于實(shí)行上述權(quán)利配置方式，其余農(nóng)地仍舊保持現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)制的涵涉效力。這種品質(zhì)要求農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度在構(gòu)建過程中，必須要盡量使其與既存的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策理念及相關(guān)正式制度相互協(xié)調(diào)融為一體，既存的流轉(zhuǎn)規(guī)范體系也必須因應(yīng)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策及法律制度的變遷進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)容協(xié)調(diào)。因此，有必要在法律上確認(rèn)國家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，這些權(quán)利（力）完全不同于現(xiàn)行法律上的管理權(quán)和同意權(quán)等被動(dòng)性權(quán)利（力），而是主動(dòng)性的介入權(quán)，即在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生以前及其過程中，以激發(fā)流轉(zhuǎn)興趣、引導(dǎo)流轉(zhuǎn)方向、阻止非理性流轉(zhuǎn)等為目的的權(quán)利（力）?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過）在第三編（用益物權(quán)）第十一章（土地承包經(jīng)營權(quán)）中用兩條法律條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其禁止性規(guī)定（第128條）和土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動(dòng)方式（第129條），規(guī)范內(nèi)容基本上是對《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)。 　　現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從其現(xiàn)行具體法律制度的設(shè)計(jì)上分析，是不包含特定目的的行為模式或曰法律工具，雖然《農(nóng)村土地承包法》的立法者曾賦予了其存在張力的兩種目的，但這僅是立法理念層面的，并未因此設(shè)置具體的區(qū)別性規(guī)范體系，因此，農(nóng)村將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一法律工具的不同使用者均可借助這一工具實(shí)現(xiàn)不同的現(xiàn)實(shí)目的，而這些目的并非都是立法者所期望的目的，但也不能因此否定這些目的及流轉(zhuǎn)行為的合法性。農(nóng)業(yè)對糧食生產(chǎn)的安全保障主要包括：耕地保護(hù)、國家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的基本措施等基礎(chǔ)性規(guī)則，對糧食流通的安全保障則主要是主要糧食品種[29]的最低保護(hù)價(jià)收購的職權(quán)性基礎(chǔ)規(guī)則，對國家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的規(guī)定主要包括糧食分級(jí)儲(chǔ)備、糧食預(yù)警及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等基礎(chǔ)性規(guī)則。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的基本原則及相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地的承包奉行的是本集體組織內(nèi)部人人有份的無償、公平的分配原則[24]（《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條），這就意味著根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》享有的初次土地承包經(jīng)營權(quán)都是無償且公平的，那么如果保持這種初次權(quán)利配置狀態(tài)長期不變，且將新增人口的權(quán)利獲取寄托于初次配置的權(quán)利流轉(zhuǎn)，那就意味著新增人口就必須以有償方式獲得生存權(quán)，因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則之一就是有償（《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款之（一）），這就產(chǎn)生了不公平；而且隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成及逐步健全，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目的推動(dòng)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格將會(huì)愈來愈高，新增人口能否獲得生存權(quán)就要依其經(jīng)濟(jì)實(shí)力而定了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越雄厚者，其通過流轉(zhuǎn)市場獲取或占有的農(nóng)地越多，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力不濟(jì)者則只能“望地興嘆”，這種更深程度的不公平是與我國憲法設(shè)置農(nóng)民集體土地所有權(quán)及農(nóng)民集體組織的本意嚴(yán)重不符的。這兩種立法目的都明確的反映于立法者的立法本意中：全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年于2001年6月26日在第九屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）的說明》中在述及“承包期內(nèi)能否調(diào)整承包地”問題時(shí)指出“今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地。 　　二農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的前提性法律技術(shù) 　　這里所謂的法律技術(shù)并不是傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)，傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)是“傳統(tǒng)性與正當(dāng)性相結(jié)合、理性和經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一的具有專業(yè)性的法律適用方法和手段。根據(jù)湖北報(bào)告，隨州市曾都區(qū)福呈農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，為農(nóng)民提供代耕代種服務(wù)，農(nóng)民每畝繳納586元的生產(chǎn)費(fèi)用，合作社就為農(nóng)戶提供麥稻兩季從種到收的全程生產(chǎn)管理服務(wù)，截至2008年，該社已為1200個(gè)農(nóng)戶代耕農(nóng)田5000多畝，采用機(jī)械耕作，統(tǒng)一管理，規(guī)模經(jīng)營。[13] 　?。ㄋ模┮恍┬滦偷霓r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式在個(gè)別地方試點(diǎn)推廣 　　從收集到的各地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告看，有幾種在《農(nóng)村土地承包法》上并未規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)模式在個(gè)別地方試點(diǎn)并得到推廣。[⑦] 　?。ǘ┺r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為最主要的形式 　　通過對所收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)研報(bào)告的分析可知，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)形式均出現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)中，但轉(zhuǎn)包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中位于主要地位。當(dāng)法學(xué)理論研究滯后于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)從而無法為其制度構(gòu)建提供直接的理論支撐時(shí)，以政策表現(xiàn)的國家意志隨即成為影響立法及其內(nèi)容的重要而直接的力量，而這種國家意志一般都是以特定時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求為其激發(fā)根源和主要內(nèi)容。所謂政策性是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的規(guī)范內(nèi)容大都以特定時(shí)期執(zhí)政黨及國家的農(nóng)地政策為其規(guī)則形成的根源；所謂階段性則是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度所蘊(yùn)含的基本理念（即允許流轉(zhuǎn)及其理論或價(jià)值判斷基礎(chǔ)）、流轉(zhuǎn)形式的法律確認(rèn)、流轉(zhuǎn)后果的法律認(rèn)許程度、流轉(zhuǎn)限制的寬嚴(yán)程度等都受到不同時(shí)期國家特定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目的及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的強(qiáng)烈約束，因而這些制度內(nèi)容均呈現(xiàn)出明顯因應(yīng)現(xiàn)實(shí)及外部環(huán)境的嬗變過程。更重要的是，為廣大農(nóng)民及相關(guān)主體在實(shí)踐中所廣泛認(rèn)同并長期慣行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式及所普遍渴望的流轉(zhuǎn)模式本身就是民意的最生動(dòng)的反映，立法者作為人民意志的代表者負(fù)有通過法律規(guī)范的制定全面體現(xiàn)人民意志的憲法責(zé)任，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的本質(zhì)合法性和免于與實(shí)際脫節(jié)而被“束之高閣”的重要保障。 　　根據(jù)黑龍江報(bào)告，目前全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)居于主流，%，村集體經(jīng)濟(jì)組織對于這部分流轉(zhuǎn)土地缺乏監(jiān)管，不能及時(shí)掌握流轉(zhuǎn)情況。[15] 　　第二種是土地“托管”的新型流轉(zhuǎn)模式。如果國家不構(gòu)建能讓農(nóng)民比較滿意的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，使農(nóng)民深感自己流轉(zhuǎn)土地后將獲得穩(wěn)定而有保障的基本生存權(quán)，從而弱化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其所涵涉的農(nóng)業(yè)土地這種“強(qiáng)保障”的強(qiáng)度，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿恐怕是很難被大面積激發(fā)的。這種理性思維過程可以表述為：在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建過程中，對于可能影響欲構(gòu)建法律制度理念形成、調(diào)整范圍及規(guī)范內(nèi)容等的既存相關(guān)正式制度安排進(jìn)行梳理，從而發(fā)現(xiàn)二者之間的不和諧甚至抵牾之處，并以可行的方式盡量予以協(xié)調(diào)，以求欲構(gòu)建的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度能完美的“嵌入”既存的農(nóng)地或農(nóng)業(yè)法律制度體系。這種分析雖然只是立法理念層面上的，但這種理念對于相關(guān)法律制度的構(gòu)建是有決定作用的，從現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系的內(nèi)容來看，立法者就是將通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生存權(quán)及發(fā)展權(quán)基本做等量齊觀的，并未因二立法目的之間的“張力”而作出絲毫區(qū)別性法律規(guī)定，而且在某種意義上，現(xiàn)行的中央和地方政策有有意無意的宣揚(yáng)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的美好前景和欣欣向榮。在這種情況下集體所有權(quán)的無所作為是與其保障全體集體成員生存利益的公平價(jià)值相違背的。國內(nèi)法淵源則主要是一些發(fā)展中國家的憲法，如菲律賓、孟加拉、斯里蘭卡、印度、巴基斯坦等國家的憲法中都明確規(guī)定了公民享有獲取食品權(quán)[31]，國家有保障該項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)。反言之，一切對于實(shí)現(xiàn)國家糧食安全狀態(tài)不利的因素或行為，國家都可以保障和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)這一基本人權(quán)的正當(dāng)理由予以改變或排除?；诨貞?yīng)型制度構(gòu)建路徑所設(shè)置的制度類型及相關(guān)規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主體內(nèi)容，鑒于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一些基礎(chǔ)行為方式方面的法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，因此，回應(yīng)型制度構(gòu)建的主要任務(wù)將是基于上述對現(xiàn)存農(nóng)村土地承包農(nóng)用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研及分析，重新審視現(xiàn)行規(guī)范體系，發(fā)現(xiàn)不足，予以完善。因此，筆者認(rèn)為，在中國現(xiàn)實(shí)條件下，要切實(shí)的促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要重新構(gòu)建能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)財(cái)產(chǎn)”和“弱保障”的相關(guān)法律制度，這些法律制度在本質(zhì)上都是國家特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和目的的法律化和具體化，相關(guān)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是帶有鮮明的國家促進(jìn)、國家扶持和國家保護(hù)等“傾向性”色彩的法律規(guī)范，規(guī)制的范圍應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠等宏觀調(diào)控行為。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營這一廣泛存在著市場失靈現(xiàn)象的領(lǐng)域內(nèi)，將在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生并為農(nóng)民所認(rèn)可的國家公權(quán)力主體和集體組織的調(diào)控和推動(dòng)作用法律化，是以最小的立法成本促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的理性選擇。這一法律機(jī)制運(yùn)行的基本原則不再是所謂的“市場方式”，而是嚴(yán)格按照“人人有份、無償”的公平原則進(jìn)行權(quán)利初次分配，其適用對象將是因出生、婚假、戶口遷入等因素產(chǎn)生的農(nóng)民集體新增人口；按這種權(quán)利分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上是純粹的生存保障權(quán)，因此，其實(shí)現(xiàn)方式只能是自耕（包括自己耕作及共同生活的家庭成員耕作），禁止其以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)而坐收流轉(zhuǎn)收益；按這種權(quán)利分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)同時(shí)也是典型的成員權(quán)，因此，其權(quán)利存續(xù)期間應(yīng)當(dāng)基本遵循“身在權(quán)存、身終權(quán)滅”的規(guī)則，即只要其保有本集體組織成員身份資格[34]，則可享有權(quán)利，一旦喪失本集體組織成員身份資格，則當(dāng)然喪失權(quán)利，另外，為了保障實(shí)質(zhì)公平，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到集體組織成員資格與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)僅在獲取當(dāng)時(shí)及初期是絕對一一對應(yīng)的，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件及權(quán)利人自身情況的變化，還應(yīng)當(dāng)對一些特殊情況作出特別規(guī)定，如對于仍保有按這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)但已經(jīng)不再自行耕作相當(dāng)一段時(shí)期的成員，應(yīng)當(dāng)由集體組織強(qiáng)制無償收回；最為重要的是，以這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并不是長久不變的和不可調(diào)整的，為了保障集體土地在其成員之間公平配置，可以在一段時(shí)期以后（比如5年），由集體